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Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

ARTICLE 30 : MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE DES DÉPENSES DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

L'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le 2° est complété par un d ainsi rédigé :

« d) Des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » » ;

2° La seconde phrase du dernier alinéa du 2° est remplacée par des alinéas ainsi rédigés :

« La contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas :

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger ;

« - aux produits de cession des biens affectés ou mis à disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des établissements publics administratifs visés au II de l'article L. 711-9 du code de l'éducation ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine immobilier par une délibération de leur conseil d'administration ;

« - à la part des produits de cession de biens immobiliers appartenant à l'État affectés ou mis à disposition d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de projets immobiliers situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national définie par le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 ;

« - aux produits de cession de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État occupés par la direction générale de l'aviation civile. Ces produits de cession sont affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». ».

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)

Observations et décision de la Commission

Le présent article propose plusieurs modifications techniques aux règles régissant le fonctionnement du compte d'affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l'État.

Créé par la loi de finances initiale pour 2006, le CAS retrace :

- en recettes, le produit de toutes les opérations de cession de biens immobiliers de l'État et de vente de droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État, les versements du budget général et, depuis la loi de finances initiale pour 2007, les fonds de concours ;

- en dépenses, la part des produits de cessions destinée au désendettement de l'État, la part revenant aux ministères et aux établissements publics précédemment affectataires pour le financement de dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État, et plus généralement des dépenses à caractère immobilier des ministères. Ces différentes dépenses doivent directement être liées à des opérations contribuant à une gestion performante du parc immobilier de l'État.

Le CAS constitue un véritable outil de transparence pour le Parlement, dans la mesure où toutes les cessions et toutes les dépenses immobilières y sont consignées.

La création du CAS a permis d'instaurer un mécanisme budgétaire qui, en règle générale, affecte 15 % du produit des cessions au désendettement, assurant aux ministères le « retour » de 85 % du produit des cessions.

Depuis la loi de finances initiale pour 2009, ce « retour » de 85 % est scindé en 65 % pour le ministère cessionnaire et 20 % mutualisés entre tous les ministères, sauf pour les projets d'initiative locale (PIL) institués dans le cadre de la réorganisation territoriale de l'État (RéATE), où le taux de retour local est de 85 %.

En ce qui concerne la part affectée au désendettement, certains ministères bénéficient d'un régime dérogatoire assurant un « retour » de 100 % du produit des cessions. Il s'agit du ministère des Affaires étrangères et européennes et de la Direction générale du trésor et de la politique économique dépendant du ministère de l'Économie, de l'industrie de et de l'emploi pour les cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger, et jusqu'au 31 décembre 2014 du ministère de la Défense. Le ministère de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer bénéficiait également d'une dérogation analogue jusqu'au 31 décembre 2009.

Ces dérogations, associées à la diminution du volume des cessions constatée ces dernières années, ont porté la contribution du CAS au désendettement de l'État à 32,2 millions d'euros en 2009, confirmant la tendance baissière observée depuis 2007, où la part affectée au désendettement était alors de 175 millions d'euros. Elle était encore de 51,2 millions d'euros en 2008. Le cumul des crédits du CAS affectés au désendettement est estimé à près de 427 millions d'euros selon la note d'exécution budgétaire de l'exercice 2009 de la Cour des comptes de mai 2010.

Les modifications proposées par le présent article ont pour premier objectif d'accroître la contribution du CAS au désendettement de l'État d'affecter 100 % du montant des cessions des immeubles de l'État occupés par la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) au désendettement du budget annexe Contrôle et exploitation aériens.

Cet article introduit également deux nouvelles exceptions à la contribution au désendettement qui concernent les cessions immobilières des établissements publics d'enseignement supérieur ayant choisi la dévolution de leur patrimoine et la part des produits de cessions contribuant au financement de l'opération Campus sur le plateau de Saclay.

a) Le versement du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l'État vers le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

Le présent article complète la nomenclature des dépenses retracées par le CAS en l'autorisant à effectuer des versements au profit du budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Cette disposition est conforme à l'article 21 de la LOLF qui stipule que « sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale ».

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, M. Charles de Courson, Rapporteur spécial des crédits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, évaluait l'encours de la dette du budget annexe à 1 116,8 millions d'euros en 2010 et ne pouvait que regretter le recours accru à l'emprunt, comme variable d'équilibrage. Il convient de rappeler que cette dette est partie intégrante de la dette globale de l'État.

De ce point de vue, la proposition du présent article de consacrer 100 % du produit des cessions des immeubles de l'État affectés à la DGAC au désendettement du budget annexe va dans le bon sens. Elle permet d'une part, d'accroître indirectement la contribution du CAS au désendettement global, et participe d'autre part, à la mise en oeuvre d'une politique immobilière plus performante par la DGAC, qui possède de réelles marges de progression en ce domaine.

Selon les estimations disponibles, 7 millions d'euros par an sur la période 2011-2013 seront ainsi affectés au désendettement du budget annexe.

b) La mise en oeuvre de deux nouvelles exceptions

Le présent article prévoit en effet de ne pas appliquer la contribution au désendettement aux produits de cessions des biens mis à dispositions des établissements publics d'enseignement supérieur ayant opté définitivement pour la dévolution de leur patrimoine, ainsi qu'à la part des produits de cessions des biens mis à disposition des établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de l'opération Campus sur le plateau de Saclay.

Comme l'ont montré les derniers travaux de la mission d'information relative à mise en oeuvre de la LOLF1(*), les incertitudes persistantes sur les conditions juridiques et financières du transfert du parc immobilier de l'État vers les universités sont un frein puissant à la mise en oeuvre effective de leur autonomie.

L'objectif de ces deux nouvelles exceptions, en garantissant un « retour » maximal vers les cessionnaires, est de faciliter le passage à l'autonomie des universités prévue par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) du 10 août 2007 et de soutenir et d'encourager l'opération Campus qui vise à rénover le patrimoine immobilier universitaire en ce qui concerne le plateau de Saclay.

En l'absence d'estimation fiable des cessions envisagées, l'impact de ces exonérations est difficile à chiffrer. En tout état de cause, le Gouvernement estime que l'augmentation prévisible du volume global des cessions, tel qu'il découle de la liste de 1 700 biens immobiliers de l'État à vendre, présentée par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État le 9 juin 2010, devrait compenser cette moindre participation au désendettement.

c) La conformité des règles actuelles du CAS à la nouvelle politique immobilière de l'État

Les règles de fonctionnement du CAS ont déjà été modifiées trois fois depuis sa création. Si les modifications proposées par le présent article vont dans le bons sens en ce qui concerne la réduction des déficits publics, il convient encore cette année de réfléchir à une modification plus profonde de ces règles, permettant que soit réellement remplie la fonction d'État propriétaire.

M. Yves Deniaud, Président du Conseil de l'immobilier de l'État, et Rapporteur spécial des crédits du compte d'affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l'État, a plaidé à plusieurs reprises pour la disparition du mécanisme de « retour » aux ministères, afin de mutualiser l'ensemble des recettes des cessions2(*). Le service France Domaine, incarnation de l'État propriétaire, pourrait ainsi jouer son rôle et piloter les opérations immobilières des ministères. Le maintien de la règle de « retour » aux ministères, même réduite à 65 %, renforce en effet ces derniers dans une attitude de quasi-propriétaire en les laissant maîtres de leurs budgets d'investissement. Certes le service France Domaine examine la conformité des opérations projetées par les ministères aux orientations de la nouvelle politique immobilière de l'État, en regardant notamment la performance immobilière de ces opérations. Mais de fait ce contrôle est en grande partie virtuel, quand ce sont les ministères qui effectuent directement l'étude de projet et quand ils disposent du financement sur l'un des seize budgets opérationnels de programme (BOP) ministériels du CAS.

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La Commission adopte l'article 30 sans modification.


* 1 Rapport d'information n° 2706 « LOLF et réformes de l'État : complémentarité ou contradiction ? » présenté en juillet 2010 par MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson

* 2 Rapport spécial (n° 1967 annexe 26) sur le projet de loi de finances pour 2010 présenté en novembre 2009 par M. Yves Deniaud.