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Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : dans un objectif de plus grande clarté et lisibilité de circuits budgétaires très complexes et dans la perspective de la généralisation du procès-verbal électronique, le présent article propose d'élargir le périmètre de l'actuel compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Il y intègre l'ensemble des recettes issues des amendes de la police de la circulation et du stationnement, quel que soit leur mode de perception, à l'exception des fractions affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD).

I. LE DROIT EXISTANT

Les modalités d'affectation du produit des amendes relatives à la circulation et au stationnement routiers sont aujourd'hui particulièrement complexes et obscures. La segmentation des circuits de dépense et des règles d'affectation nuit in fine à la lisibilité globale et à la compréhension de la politique de sanction des infractions au code de la route.

Cette situation est liée au nombre important de bénéficiaires, à des circuits budgétaires et comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non des amendes et selon son mode de recouvrement forfaitaire ou majoré, à l'opacité de l'évaluation et de la restitution des recettes dans le premier tome du fascicule « Voies et moyens » annexé à la loi de finances, et à l'instabilité temporelle de la répartition du produit global.

Il convient de distinguer, d'une part, le produit des amendes hors radars, soit les amendes établies par les forces de police nationales ou municipales et résultant d'infractions aux règles de circulation et de stationnement, de celui des amendes constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé (« amendes des radars »).

A. LES PRINCIPES DE LA RÉPARTITION DES AMENDES DE POLICE DE LA CIRCULATION

1. La répartition des amendes forfaitaires hors radars

Le produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement fait actuellement l'objet d'un traitement différencié selon la nature des amendes :

- les amendes forfaitaires hors radars, payées spontanément par le contrevenant et le cas échéant minorées, font, conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, l'objet d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales, réparti par le comité des finances locales (CFL). Leur produit est évalué à 510 millions d'euros en 2010 ;

- les amendes majorées, c'est-à-dire celles qui n'ont pas été payées spontanément et ont fait l'objet d'une décision de justice, sont perçues, y compris celles résultant des radars automatiques, au profit du budget général de l'Etat. Le produit des amendes est évalué de manière globale, donc en incluant celles relevant initialement des infractions constatées par les radars, à 452 millions d'euros en 2010.

Le produit des amendes forfaitaires (hors amendes des radars) est réparti par le CFL entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

En ce qui concerne les communes et EPCI de plus de 10 000 habitants, le CFL leur affecte directement le produit des amendes. Par conséquent, les versements du produit des amendes de l'année n sont effectués dans le courant du mois de février n+1, peu après la réunion du CFL.

En ce qui concerne les communes et EPCI de moins de 10 000 habitants, le produit des amendes est réparti par le Préfet, au fur et à mesure des décisions des conseils généraux, qui établissent la liste des communes et EPCI bénéficiaires et fixent le montant des attributions selon l'urgence et le coût des travaux à effectuer. En fonction du délai de prise de décision du conseil général, les versements du produit des amendes de l'année n peuvent donc être échelonnés tout au long de l'année n+1.

Enfin, la répartition du produit des amendes de l'année n est effectuée proportionnellement au nombre d'amendes dressées sur les territoires dans le courant de l'année n-1.

La répartition du produit des amendes pour une année n s'effectue en deux temps :

- le montant prévisionnel du produit des amendes pour l'année n est inscrit en loi de finances initiale pour l'année n et réparti par le CFL au début de l'année n + 1 ;

- la régularisation du montant des amendes réellement constaté lors de l'année n est inscrite dans la loi de finances rectificative pour l'année n + 1 et répartie par le CFL au début de l'année n + 2.

L'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales précise que le produit des amendes de police réparti par le CFL doit servir à financer des « opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».

2. Des affectations répétées au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance

Enfin, à quatre reprises depuis sa création, le Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), adossé à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), a bénéficié de l'affectation d'une partie des recettes des amendes forfaitaires de police. Cette affectation diminuait donc d'autant le produit perçu par les collectivités territoriales. La loi de finances rectificative pour 2006 a attribué au FIPD 50 millions d'euros tandis que les lois de finances rectificatives de fin d'année de 2007, 2008 et 2009 ont prélevé en sa faveur un montant de 35 millions d'euros.

L'objectif de ces prélèvements était de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance via, en particulier, le cofinancement de dispositifs de vidéosurveillance à la charge des collectivités territoriales.

3. La répartition du produit des amendes des radars automatiques

La répartition du produit des amendes des radars automatiques ne concerne que le produit des amendes forfaitaires, les amendes majorées étant perçues au profit du budget général de l'Etat (cf. supra).

Le produit des amendes forfaitaires des radars est chroniquement surévalué depuis 2008 et ne prend que partiellement en compte l'amélioration du comportement des usagers. Il s'est ainsi élevé à 457 millions d'euros en 2009, pour une prévision initiale de 550 millions d'euros, et les nouvelles prévisions de recettes font état d'un produit de 469 millions d'euros en 2010 au lieu des 522 millions d'euros attendus.

Le produit des amendes forfaitaires des radars automatiques est réparti selon des modalités particulières prévues par l'article 49 de la loi de finances pour 20064(*), modifié par la loi de finances pour 2009, comme suit :

212,05 millions d'euros bénéficient au compte d'affection spéciale5(*) (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Les dépenses de ce CAS sont structurées en deux programmes n° 751 « Radars » et n° 752 « Fichier national du permis de conduire » relatifs, respectivement, au déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle, au maintien en condition opérationnelle des radars existants et à l'exploitation du Centre national de traitement des amendes (CNT) de Rennes, et d'autre part, au financement de la gestion des droits à conduire (retrait et reconstitution de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire ;

- 100 millions d'euros sont répartis aux collectivités territoriales bénéficiaires de amendes forfaitaires hors radars, dans les conditions détaillées ci-dessus en application de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales ;

30 millions d'euros reviennent aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer ;

le solde est affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), soit 180 millions d'euros initialement prévus en 2010.

Ces règles ont été plusieurs modifiées, de sorte que la répartition de ce produit a varié depuis 2007.

Evolution du produit des amendes forfaitaires des radars de 2007 à 2010

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010 (estimation)

Prévisions

349

560

550

522

Exécution

362

447

457

469

Répartition

CAS : 140

AFITF : 100

Coll. : 122

CAS : 194

AFITF : 123

Coll. : 130

CAS : 212

AFITF : 115

Coll. : 130

CAS : 212

AFITF : 127

Coll. : 130

Source : réponse du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

Ainsi, au total, en 2010, le produit des amendes devrait bénéficier, selon les dernières estimations actualisées :

aux collectivités territoriales, à hauteur de 605 millions d'euros (475 millions d'euros au titre des amendes forfaitaires hors radar et 130 millions d'euros prélevés sur les amendes forfaitaires radars), dont 575 millions d'euros pour les communes et EPCI et 30 millions d'euros pour les départements ;

au profit du budget de l'Etat pour 452 millions d'euros, correspondant aux amendes majorées radars et hors radars ;

au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » à hauteur de 212 millions d'euros, prélevés sur les amendes forfaitaires des radars ;

à l'AFITF, pour 127 millions d'euros, correspondant au reliquat des amendes forfaitaires radars une fois prélevés les montants dus aux collectivités territoriales et au CAS ;

- enfin, au FIPD à hauteur de 35 millions d'euros comme le prévoit la loi de finances pour 2010.

B. LA PERSPECTIVE DE LA GÉNÉRALISATION DU PROCÈS VERBAL ÉLECTRONIQUE

Selon les informations fournies par le Gouvernement, la mise en place du procès-verbal électronique (PVé) consiste à « remplacer progressivement le procès-verbal manuscrit (timbre-amende) et la chaîne de traitement administratif afférente, qui connaît certaines lourdeurs, par un processus totalement dématérialisé. L'agent verbalisateur constatera l'infraction avec un outil dédié, les données seront télétransmises au centre national de traitement (CNT) de Rennes et l'avis de contravention édité et envoyé automatiquement par courrier au domicile du contrevenant »6(*). En outre, le PVé est associé à la mise en place du télépaiement, qui facilite l'acquittement de l'amende par le contrevenant.

Comme l'indique notre collègue Gérard Miquel, rapporteur spécial du compte d'affectation spécial « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans son rapport budgétaire sur le présent projet de loi de finances, « un dispositif d'expérimentation [du procès-verbal électronique], piloté par la direction du projet interministériel du contrôle automatisé, a été lancé le 2 novembre 2009 sur 31 sites volontaires et 550 types d'infractions, soit les contraventions des quatre premières classes. Trois enseignements ont d'ores et déjà pu être tirés :

- le PVé apparaît sensiblement plus efficace que le carnet à souche. Certains « rebuts » ont cependant pour origine des problèmes techniques (erreur dans la saisie) ou des cas d'impossibilité d'émettre un avis de contravention s'agissant notamment des véhicules étrangers ;

- l'apprentissage par les personnels s'est réalisé très rapidement et les services n'ont pas fait remonter de difficultés particulières ;

le taux de paiement au stade de l'amende forfaitaire a augmenté de 10 %. Le télépaiement a immédiatement été utilisé par environ un tiers des contrevenants ».

Le déploiement du PVé aura une incidence significative, en matière de recettes des amendes de la circulation. En effet, le produit global des recettes hors radars devrait s'accroître, du fait d'un nombre d'amendes émises supérieur et d'un meilleur taux de recouvrement. Cette hausse s'explique par le fait que le PVé « facilite les procédures de constatation des infractions par les agents verbalisateurs et permet d'améliorer le suivi du traitement des amendes, notamment de limiter les « annulations techniques » et les « indulgences », mentionnées par la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2009. La mise en place du PVé permet aussi d'éviter les éventuelles pertes constatées aujourd'hui sur les PV déposés sur les pare-brises des contrevenants grâce à l'envoi de lettres, directement à l'adresse des contrevenants ». Il en résulte que, d'après les estimations du Gouvernement, le produit global des amendes de la circulation progresserait ainsi de 33 millions d'euros par rapport au produit actuel moyen sur 2007-2009.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans un objectif de meilleure lisibilité du traitement budgétaires des amendes, le présent article propose d'élargir le champ de l'actuel compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », afin d'y intégrer l'ensemble des recettes d'amendes de la police de la circulation et du stationnement, à l'exception des fractions affectées à l'AFITF et au FIPD. Les règles d'affectation des amendes forfaitaires des radars demeurent inchangées et le caractère interministériel du CAS est renforcé.

Le dispositif traduit également la généralisation du procès-verbal électronique (PVé) à compter de 2011, qui fait l'objet d'un programme budgétaire distinct et d'une affectation de recettes.

Le IV du présent article dispose que l'ouverture du nouveau CAS et les modalités de financement du FIPD entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2011.

L'ensemble de ces dispositions est également commenté dans le rapport budgétaire de notre collègue Gérard Miquel, rapporteur spécial.

A. LA STRUCTURE DES RECETTES ET DÉPENSES DU NOUVEAU CAS

Le I du présent article modifie l'article 49 de la loi de finances pour 2006, précité, pour préciser la structure des recettes et dépenses du nouveau CAS (I de l'article 49) et l'affectation du produit des amendes forfaitaires des radars (II).

1. La première section reprend le périmètre de l'actuel CAS

Aux termes du I de l'article 49, le nouveau CAS, équilibré en recettes et dépenses conformément au II de l'article 21 de la LOLF7(*), comportera donc deux sections elles-mêmes en équilibre.

La première section, intitulée « Contrôle automatisé », correspond au périmètre de l'actuel CAS (alinéas 3 à 9). Ses recettes sont constituées d'une fraction du produit des amendes forfaitaires des radars, dans les conditions définies au nouveau II de l'article 49 (alinéa 20). Le II prévoit que 202 millions d'euros seront prélevés sur les amendes forfaitaires des radars en faveur de la première section. Ce montant correspond à une diminution de 10 millions d'euros par rapport aux affectations de 212 millions d'euros en faveur du CAS « radars » prévues en 2009 et 2010. Cette diminution se justifie par une décélération dans la mise en place de nouveaux radars automatiques.

Aux termes de l'alinéa 9, le solde constaté fin 2010 sur le CAS actuel est logiquement affecté à la première section du futur CAS.

Les dépenses de la première section du CAS sont celles :

- « relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et de sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende », soit le périmètre actuel du programme 751 « Radars » mentionné plus haut. Il est doté de 186 millions d'euros et le ministre chargé des transports en est l'ordonnateur principal ;

- « effectuées au titre du système de gestion des points du permis de conduire et des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents », soit le périmètre de l'actuel programme 752 « Fichier national du permis de conduire ». Il est doté par le présent projet de loi de finances de 16 millions d'euros et le ministre de l'intérieur en est l'ordonnateur principal.

2. Une nouvelle section majoritairement consacrée aux concours aux collectivités territoriales et au désendettement de l'Etat

La seconde section du CAS (alinéa 10 à 19), intitulée « Circulation et stationnement routiers », est entièrement nouvelle et constitue le coeur du dispositif puisqu'elle intègre dans le CAS des circuits budgétaires aujourd'hui peu lisibles. Elle est alimentée par deux types de recettes que sont :

- une quote-part des amendes forfaitaires des radars, d'un montant de 130 millions d'euros, qui correspond au montant revenant actuellement aux collectivités territoriales, comme indiqué supra8(*) ;

- le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars », après un prélèvement de 35 millions d'euros au profit de l'Acsé qui gère le FIPD (cf. infra), et le produit de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées (des radars ou « hors radars »). Ces recettes sont évaluées à 959,13 millions d'euros en 2011. Cette recette globalise donc le montant des amendes forfaitaires et majorées, dont les modalités d'affectation sont aujourd'hui bien distinctes, au profit respectivement des collectivités territoriales et de l'Etat.

La seconde section finance trois types de dépenses correspondant à trois nouveaux programmes budgétaires 753, 754 et 755 :

- « les dépenses relatives à la conception, à l'acquisition, à l'entretien, à la maintenance et au développement des équipements des forces de sécurité de l'Etat nécessaires au procès-verbal électronique, ainsi que les frais liés à l'envoi et au traitement des avis de contravention issus d'infractions relevées par l'ensemble des forces de sécurité », soit le financement du déploiement du procès-verbal électronique. Ce programme 753 est doté par le présent projet de loi de finances de 21,2 millions d'euros ;

- « la contribution au financement par les collectivités territoriales d'opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation », soit un nouveau programme 754 qui représente donc une globalisation des concours aux collectivités territoriales et ne sera plus réalisée par la voie du prélèvement sur recettes. La dotation de ce programme est fixée par une nouvelle clef de répartition (alinéa 17), entre l'Etat et les collectivités territoriales, du produit des amendes forfaitaires « hors radars » et de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées, après déduction des dépenses afférentes au PVé ;

- et des versements au budget général, qui constituent le nouveau programme 755 explicitement consacré au désendettement de l'Etat, ce qui constitue une innovation.

3. L'affectation à l'AFITF du solde du produit des amendes radars

Comme aujourd'hui, le solde des amendes radars revient à l'AFITF pour contribuer directement (amélioration du réseau routier national existant et construction du réseau neuf) ou indirectement (report modal) à l'amélioration de la sécurité routière. Compte tenu des prévisions de recettes pour 2011, elle devrait hériter de 125 millions d'euros, soit un montant proche de celui révisé à la baisse de 2010.

La situation avant et après réforme est résumée dans le tableau ci-après.

Evolution du produit et de l'affectation des amendes avant et après la réforme

(en millions d'euros)

LFI 2010

PLF 2011 (nouveau CAS)

Recettes

Amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

522
(469 selon la prévision actualisée)

Section 6 du CAS :

202

- Quote-part d'amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

202

- Recettes diverses et accidentelles

0

Amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement (produit 2009 collecté en 2009 pour répartition en 2010)

510
(468,2 selon la prévision actualisée)

Section 7 du CAS :

1 089,13

Dont :

- Quote-part d'amendes forfaitaires perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

130

Amendes forfaitaires majorées des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation et du stationnement

452

- Amendes forfaitaires de la police de la circulation et amendes forfaitaires majorées des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation et du stationnement

959,13

- Recettes diverses et accidentelles

0

Hors CAS : solde des amendes forfaitaires majorées

160

Affectation / dépenses

Etat :

- dont CAS : programme 751 « Radars »

- programme 752 « Fichier national du permis de conduire »

664,05

196

16

CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Total 1 291,13

Programme 751 « Radars »

186

Programme 752 « Fichier national du permis de conduire »

16

- dont budget général / désendettement

452

Programme 753 (nouveau) « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » (PV électronique)

21,22

Programme 755 (nouveau) « Désendettement de l'Etat »

440,82

Collectivités territoriales :

- dont au titre du CAS

- dont prélèvement sur recettes

605

130

475

Programme 754 (nouveau) « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales »

627,09

AFITF

180
(127 selon la nouvelle prévision)

AFITF

125

ACSé / FIPD

35

ACSé / FIPD

35

Total recettes / dépenses

1 484

Total recettes / dépenses

1 451,13

Source : commission des finances, d'après le tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé à la loi de finances

B. L'IMPACT DU DISPOSITIF POUR LES FINANCES LOCALES

1. Une réforme « à droit constant »

Le présent article est censé être neutre en ce qui concerne le produit des amendes de circulation revenant aux collectivités territoriales. Il prévoit de conserver les modalités actuelles de répartition du produit entre les collectivités territoriales, en mettant en place les adaptations résultant nécessairement de la globalisation des recettes des amendes forfaitaires hors radars et des amendes majorées au sein de la seconde section du CAS.

Ainsi, les collectivités territoriales se verront attribuer :

30 millions d'euros, prélevés sur les amendes forfaitaires des radars, pour les départements, comme actuellement ;

100 millions d'euros, également prélevés sur les amendes forfaitaires des radars, en faveur de la répartition par le CFL9(*) entre les communes et les EPCI, ce qui correspond à la situation actuelle ;

53 % du montant global des amendes forfaitaires hors radars et des amendes majorées, une fois prélevés les fonds nécessaires au financement du FIPD et à la mise en oeuvre du PVé. Les évaluations préalables du présent article, annexées au présent projet de loi, indiquent que cette clef de répartition a été « calculée à partir des moyennes 2006-2009 des produits des amendes forfaitaires de la circulation (hors amendes radars) et des amendes forfaitaires majorées perçus par les collectivités locales et par l'État ». D'après les estimations du Gouvernement, l'application de cette clef historique en 2010 aurait procuré un gain de l'ordre de 16 millions d'euros pour les collectivités territoriales, par rapport aux règles de répartition actuelle.

En outre, le III du présent article modifie l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales pour supprimer l'ancien prélèvement sur les recettes de l'Etat à leur profit, correspondant au produit des amendes, et le remplacer par l'affectation d'une partie des ressources du CAS telle que décrite ci-dessus. Les modalités de répartition par le CFL ne sont pas modifiées.

2. La pérennisation de l'affectation de 35 millions d'euros au FIPD

Le dispositif proposé ne change donc pas la situation des collectivités territoriales. Toutefois, son II pérennise l'affectation de 35 millions d'euros, prélevés sur le montant des amendes de la police de la circulation, au profit du FIPD.

Cette affectation a lieu en amont de l'abondement du CAS et les 35 millions d'euros concernés ne font donc pas partie de ses recettes.

Ce dispositif induit deux changements par rapport à la situation actuelle :

- d'une part, le financement d'une partie du FIPD par les amendes de police est pérennisé ;

- d'autre part, ce financement ne pèse plus exclusivement sur les collectivités territoriales. En effet, ces 35 millions d'euros ne sont plus prélevés sur les seules amendes forfaitaires, qui reviennent dans la situation actuelle aux collectivités, mais sur l'ensemble des ressources de la seconde section du CAS, dont le produit est affecté à hauteur de 53 % au profit des collectivités territoriales et à hauteur de 47 % au profit de l'Etat. Cela équivaut en réalité à une prise en charge par l'Etat de 47 % du coût de l'affectation d'une partie du produit des amendes au FIPD, soit un surcoût pour l'Etat de 16,45 millions d'euros et une économie comparable pour les collectivités territoriales, si le dispositif d'affectation de 35 millions d'euros en faveur du FIPD avait été prorogé.

Enfin, le II du présent article tente une clarification de l'usage des sommes ainsi affectées au FIPD. Il dispose qu'une « partie des montants mentionnés à l'alinéa précédent est réservée, au sein du budget du fonds, au cofinancement de la vidéo-protection, notamment au profit des communes ou de leurs établissements publics. L'emploi de cette somme, ainsi que le contrôle et l'évaluation de son utilisation, relèvent du ministre de l'intérieur, par exception aux règles de fonctionnement du fonds. Elle fait l'objet d'une programmation spécifique mise en oeuvre par l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, qui rend compte de sa mission au ministre de l'intérieur ».

3. Le financement par les collectivités territoriales d'une partie du coût de la mise en place du PVé

Le dispositif du présent article prévoit que la seconde section du CAS financera, avant l'affectation de 53 % de ses recettes aux collectivités territoriales, les dépenses du programme 753 relatives au déploiement du procès-verbal électronique. Les sommes qui y sont affectées en 2011 sont de 21,2 millions d'euros. Cela correspond à la prise en charge par les collectivités territoriales de 11,2 millions d'euros correspondant à une dépense qui aurait été, en l'absence de réforme, prise en charge par le budget de l'Etat.

D'une part, cette prise en charge partielle se justifie par le fait que les collectivités territoriales peuvent attendre des gains financiers à la généralisation du PVé. D'autre part, l'effet combiné de cette prise en charge et de la prise en charge par l'Etat d'une partie de l'affectation au FIPD conduit, globalement, à une économie de l'ordre de 5,25 millions d'euros pour les collectivités territoriales en 2011.

* *

*

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels au présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE

Votre rapporteur général approuve l'économie générale du dispositif qui rend plus transparent le circuit de perception et de redistribution du produit des amendes de police de la circulation.

Il remarque toutefois que les mécanismes complexes de répartition du produit des amendes sont très largement reconduits dans le dispositif du nouveau CAS et que leur complexité demeure.

Le présent article soulève toutefois deux sujets d'interrogation : d'une part, la pérennisation du financement du FIPD par le produit des amendes et, d'autre part, le choix d'une clef de répartition fixe du produit des amendes entre les collectivités territoriales et l'Etat.

B. POURQUOI FIGER LA CLEF DE RÉPARTITION ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?

Au-delà du gain théorique à court terme pour les collectivités territoriales, qui aurait été d'environ 16 millions d'euros en 2010 du fait de la nouvelle clef de répartition du produit des amendes, on peut légitimement s'interroger sur la pertinence et les conséquences d'un dispositif qui fige indéfiniment une répartition du produit des amendes entre les collectivités territoriales et l'Etat, à son niveau moyen des années 2006 à 2009.

En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, et comme le rappelle dans son rapport budgétaire notre collègue Gérard Micquel, l'expérimentation du PVé a conduit à une augmentation moyenne de 10 % du recouvrement des amendes de police de la circulation au stade de l'amende forfaitaire.

Outre la hausse globale du produit des amendes, il est donc probable que la généralisation du PVé conduise, à terme, à une augmentation de la part relative des amendes forfaitaire au sein du produit total des amendes. Davantage d'amendes seraient acquittées avant de devenir des amendes majorées.

Or, la mise en place d'une règle de partage figée à 47 % pour l'Etat et 53 % pour les collectivités territoriales empêchera les collectivités de bénéficier de l'éventuelle hausse du produit des amendes forfaitaires par rapport au produit des amendes majorées dans les années à venir.

Si l'on partait de l'hypothèse que la répartition du produit des amendes entre les amendes forfaitaires et les amendes majorées évoluerait vers 58 % pour les premières contre 42 % pour les secondes, le dispositif du présent article priverait les collectivités territoriales d'une ressource supplémentaire proche de 50 millions d'euros par an.

Par conséquent, votre commission des finances vous propose un amendement visant à réajuster la clef de répartition du produit des amendes entre l'Etat et les collectivités territoriales, chaque année, en fonction de la moyenne mobile des quatre dernières années pour lesquelles les données sont disponibles. Ainsi, par exemple, en 2012, serait utilisée la moyenne des années 2007 à 2010 et, en 2013, celle des années 2008 à 2011.

C. LE FINANCEMENT DU FIPD PAR LE PRODUIT DES AMENDES EST-IL PERTINENT ?

Votre commission des finances s'était interrogée, lors de l'examen de l'article 3 du projet de loi de finances rectificative pour l'année 2009 de décembre 2009, sur l'affectation d'une partie du produit des amendes au FIPD, qu'elle jugeait critiquable pour deux raisons10(*).

D'une part, l'affectation au FIPD d'une part du produit des amendes de police n'est pas conforme aux principes budgétaires de la LOLF11(*) et favorise « l'agencisation ». Cette affectation de recettes de l'Etat à un organisme d'administration centrale brouille la lisibilité des recettes et des dépenses publiques, tout en privant le Parlement d'une grande partie de son pouvoir de contrôle.

D'autre part, les fonds prélevés au profit du FIPD sur les amendes de police ne servent pas exclusivement à cofinancer, avec les collectivités territoriales, des installations de dispositifs de vidéosurveillance.

Utilisation des crédits du FIPD en faveur de la vidéosurveillance

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010 (prévision)

Crédits affectés au soutien à la mise en place de dispositifs de vidéosurveillance

13,4

11,7

15,4

30,0

Produit des amendes de police affecté au FIPD

50,0

35,0

35,0

35,0

Source : secrétariat d'Etat chargé de la politique de la ville

Les fonds qui ne sont pas consacrés au soutien à la mise en place des opérations de vidéosurveillance par les collectivités territoriales concourent toutefois à des actions utiles. Elles financent, au travers des collectivités territoriales ou d'associations, des actions liées à la prévention de la délinquance, notamment dans les zones sensibles, comme l'indique l'encadré ci-dessous.

En 2010, d'après les informations transmises par le Gouvernement, 6,1 millions d'euros ont été consacrés à la sous-enveloppe du FIPD destinée aux collectivités territoriales hors vidéosurveillance. Si l'on ajoute à cette somme les 30 millions d'euros devant soutenir le déploiement de la vidéosurveillance, on parvient à un montant total de 36,1 millions d'euros affecté aux collectivités territoriales, supérieur aux 35 millions d'euros prélevés sur le produit des amendes de police.

Les priorités d'intervention du FIPD

Les orientations liées aux crédits de la politique de la ville et à ceux du FIPD sont fixées respectivement par le Comité interministériel des villes (CIV) et le comité interministériel de prévention de la délinquance (CIPD).

Le FIPD participe au soutien d'actions de prévention sociale et éducative, de prévention situationnelle et de soutien à l'ingénierie. Les crédits du programme 147 sont pour leur part affectés principalement à des actions de prévention à caractère social ou éducatif au bénéfice des personnes (également à des actions d'ingénierie) et ne contribuent pas à la prévention situationnelle.

En particulier, les actions liées à la vidéo-protection, qui ne sont pas éligibles aux crédits du programme 147, constituent quant à elles l'une des priorités croissantes de mobilisation du FIPD depuis l'année 2007.

En outre, le FIPD a permis de soutenir quelques mesures spécifiques définies par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance telles que les mesures d'accompagnement parental liées aux conseils pour les droits et devoirs des familles (CDDF) ou celles de prévention et de lutte contre l'absentéisme et le décrochage scolaires.

Les autres actions de prévention de la délinquance retenues comme priorités du FIPD sont fixées chaque année par circulaire du secrétaire général du CIPD et sont restées pour l'essentiel identiques d'un exercice à l'autre afin de favoriser la continuité des actions.

De façon dérogatoire, les circulaires d'orientations du FIPD des exercices passés avaient prévu la possibilité de financer des actions de prévention de la délinquance ne relevant pas des priorités retenues mais répondant à une nécessité locale avérée, en particulier sur des sites hors CUCS qui ne peuvent pas mobiliser des crédits du programme 147.

Dans ce cadre ont été soutenues par le FIPD diverses actions de prévention de la délinquance en lien avec des Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), d'éducation à la citoyenneté, de prévention des toxicomanies et des conduites addictives, de soutien à la parentalité, d'aide aux victimes et d'accès à la justice, de prévention situationnelle hors vidéo-protection ou liées au programme Ville Vie Vacances.

Sur les sites dotés d'un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS), les crédits de la politique de la ville contribuent au financement de ces actions qui ne constituent pas des priorités de l'enveloppe FIPD.

Au regard de ces articulations entre les deux sources de crédits, les évolutions liées à la gouvernance et à l'organisation du FIPD en 2010, issues du vote de la loi de finances rectificative pour 2009, ont de fait eu des conséquences sur les crédits de la politique de la ville. En effet, l'affectation d'une sous-enveloppe spécifique de crédits à la vidéo-protection et la restriction des crédits de l'ensemble du FIPD aux porteurs de projets constitués par les collectivités territoriales et leurs établissements rattachés ont impliqué une réduction corrélative des crédits bénéficiant auparavant au financement d'actions sur les territoires de la politique de la ville, en matière de prévention sociale et éducative et sous la maîtrise d'ouvrage des associations, principaux porteurs des actions en ce domaine. Pour permettre néanmoins le financement de ce type d'actions, par décision du Premier ministre, le FIPD a été abondé d'une enveloppe de 13,7 millions d'euros provenant de crédits dégelés sur le programme 147.

Source : secrétariat d'Etat chargé de la politique de la ville

En outre, comme indiqué ci-dessus, la réforme proposée par le présent article induit la prise en charge par l'Etat de 47 % du coût antérieurement assumé par les seules collectivités territoriales pour le financement du FIPD.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a proposé, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, un amendement pour supprimer l'affectation au FIPD d'une partie du produit des amendes de police. Cet amendement, qui a recueilli un avis défavorable du Gouvernement, a finalement été retiré.

Votre commission des finances vous propose, comme lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2009, de diminuer le prélèvement opéré au profit du FIPD de 35 millions d'euros à 25 millions d'euros par an.

* *

*

Examen en commission

Article 31

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Mon amendement n° 30 tend à éviter un « hold up » sur les ressources des communes que sont les amendes de police, à la faveur du passage au procès verbal électronique. Sachant que le produit des amendes forfaitaires va aux collectivités, tandis que celui des amendes majorées va à l'État, l'automatisation pourrait faire bouger les lignes, au profit des premières. Je propose donc de calculer la répartition du produit des amendes, entre l'Etat et les collectivités, sur une base moyenne mobile, fondée sur le rapport constaté entre produit des amendes forfaitaires et produit des amendes majorées.

L'amendement n°30 est adopté.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Mon amendement n° 31 tend à ramener de 35 à 25 millions le prélèvement du produit des amendes forfaitaires « hors radars » affecté au Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance. J'indique qu'en 2007, sur 50 millions, 13 ont été consacrés à la vidéosurveillance ; 12 millions sur 35 en 2008, 15 millions sur 35 en 2009.

M. Philippe Dallier. - J'aurais tendance à être favorable à la réduction d'un prélèvement qui se fait au détriment des communes. En cinq ans, il a divisé par deux ma recette. Mais j'indique que ce produit finance aussi le volet prévention et sécurité des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). Pour la vidéosurveillance, il est clair que l'État donnera de toute façon les moyens, puisque c'est sa volonté de la voir se développer. En revanche, il ne serait pas opportun de mettre les CUCS en difficulté : nous serions vite rattrapés par l'actualité...

M. Jean-Jacques Jégou. - J'irai dans le même sens. J'ai beaucoup travaillé, ces dernières semaines, au maintien du prorata de financement entre État et collectivités. Le préfet m'a dit que l'État était en panne de crédits... Il faut « accorder nos violons ». D'accord pour économiser où l'on peut mais je vous adresse une mise en garde : beaucoup de communes se sont embarquées dans la vidéosurveillance sur instigation de l'État, dont la part, aujourd'hui, a presque diminué de moitié...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les besoins pour la vidéosurveillance sont très largement couverts au rythme actuel. Une part des aides du Fonds est, il est vrai, consacrée à l'aide aux associations. Cependant, j'en demande depuis longtemps le détail, sans parvenir à l'obtenir, preuve qu'il doit y avoir un peu de mou... J'aimerais aussi comprendre comment se décident les politiques d'attribution : je crains que ces aides ne soient très discrétionnaires...

M. Philippe Dallier. - Je m'abstiendrai.

Mme Nicole Bricq. - Moi de même.

M. Jean Arthuis, président. - C'est un amendement d'appel, qui vise à interpeller le Gouvernement.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'an dernier, un amendement identique a été à son terme au Sénat.

L''amendement n°31 est adopté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 4 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 5 Aux termes du I de l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte ».

* 6 Evaluations préalables annexées au présent projet de loi.

* 7 Qui dispose notamment qu' « en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte. ».

* 8 Soit 100 millions d'euros répartis par le Comité des finances locales et 30 millions d'euros attribués aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer.

* 9 Voir supra concernant les modalités de répartition des amendes forfaitaires par le CFL.

* 10 Voir le rapport n° 158 (2009-2010), loi de finances rectificative pour 2009, Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* 11 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.