Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article vise à créer un nouveau compte d'affectation spéciale, destiné à retracer le financement consenti par la France, à partir du produit de la vente de quotas carbone de l'Etat, en faveur de la gestion durable de la forêt et de la lutte contre la déforestation dans les pays en développement.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE EN FAVEUR DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

A l'occasion de la conférence des Nations Unies pour le climat qui s'est tenue à Copenhague en décembre 2009, les pays développés8(*) ont pris l'engagement collectif de financer sur la période 2010-2012, à titre de « démarrage précoce » (« fast start »), des actions dans les pays en développement en faveur de la lutte contre le changement climatique. Cet engagement a été décidé pour un montant global « approchant 30 milliards de dollars ». Il représente pour l'Union européenne et ses Etats membres, sur la période de trois ans précitée, un effort de 7,2 milliards d'euros9(*); la quote-part de la France s'élève à 1,26 milliard.

Cette aide offerte par notre pays se concrétisera comme suit :

- d'un côté, par le canal multilatéral, avec une participation à la reconstitution du Fonds pour l'environnement mondial (FEM)10(*) et une contribution au Fonds pour les technologies propres11(*) ;

- de l'autre côté, par le canal bilatéral, avec la reconstitution du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)12(*)et les interventions de l'Agence française de développement (AFD) sous leur forme habituelle (aides budgétaires sectorielles et prêts concessionnels à des entités publiques ou au secteur privé).

Les financements correspondants seront principalement portés par la mission « Aide publique au développement » :

- d'une part, le programme 110 « Aide économique et financière au développement », piloté par le ministère chargé de l'économie, pour ce qui concerne les contributions précitées au FEM, au Fonds pour les technologies propres et au FFEM ;

- d'autre part, le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », relevant du ministère chargé des affaires étrangères, pour l'aide à projets mise en oeuvre par l'AFD sous la forme de dons.

B. UN ENGAGEMENT SPÉCIFIQUE POUR LA GESTION DURABLE DE LA FORÊT ET LA LUTTE CONTRE LA DÉFORESTATION

1. Un engagement de 250 millions d'euros sur trois ans

Sur le total de l'engagement que la France a souscrit, au bénéfice de la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement, lors de la conférence de Copenhague, un cinquième, soit environ 250 millions d'euros entre 2010 et 2012, sera consacré à la gestion durable de la forêt et à la lutte contre la déforestation. Les actions menées en ce domaine s'inscriront dans le cadre de l'initiative dite « REDD+ » des Nations Unies13(*). Elles s'adressent en priorité aux grands massifs forestiers mondiaux que sont l'Amazonie, le bassin du Congo et l'Indonésie, et visent trois aspects déterminants pour la lutte contre la déforestation : l'amélioration de la gouvernance, l'aménagement durable et le développement des systèmes d'information.

A ce titre, notre pays devrait notamment financer, via le FFEM et l'AFD, les trois projets suivants :

- imagerie satellite pour les pays d'Afrique centrale : mise à disposition à tous les acteurs publics et associatifs rattachés au programme« REDD+ » dans le bassin du Congo, afin d'assurer le suivi de la déforestation, d'équipements, d'assistance technique, d'imagerie satellite d'archives et de nouvelles images pour la période 2010-2015 ;

- gestion forestière durable dans la province du Kalimatan en Indonésie : appui à l'aménagement durable des concessions forestières et préparation à l'« écocertification », selon une approche pilote intégrée de protection des forêts à l'échelle d'un district ;

- coopération régionale sur le plateau des Guyanes : création et animation d'une plateforme régionale de coopération pour la protection des forêts entre la Guyane française et ses voisins (Suriname, Guyana, Etat d'Amapa au Brésil et Venezuela), pour la mutualisation des connaissances, du savoir-faire et des équipements nécessaires au suivi de l'état des forêts et à la lutte contre la déforestation.

2. Un besoin de financement de 150 millions d'euros

L'engagement français spécifiquement prévu pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation représente, par rapport aux ressources budgétées, un besoin de financement nouveau, à hauteur de 150 millions d'euros sur les trois ans de la période 2010-2012. Ce montant se décompose ainsi :

- 60 millions d'euros au titre de la participation de notre pays à l'initiative « Forêt » du FEM ;

- 90 millions d'euros pour les actions bilatérales en la matière, dont 30 millions affectés au FFEM et 60 millions consacrés aux dons-projets de l'AFD.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN FINANCEMENT DE L'AIDE À LA GESTION DURABLE DE LA FORÊT ET À LA LUTTE CONTRE LA DÉFORESTATION PAR LE PRODUIT DE CESSIONS DE QUOTAS CARBONE

Le Gouvernement se propose de couvrir le besoin de financement de l'engagement international de la France relatif à l'aide aux pays en développement pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation soit 150 millions d'euros, sur les 250 millions impliqués au total par cet engagement, entre 2010 et 2012 par une partie des produits de cession d'unités de « quantité attribuée » à notre pays (« UQA »,représentatives de quotas d'émissions de gaz à effet de serre mesurés en équivalents carbone14(*)) dans le cadre du Protocole de Kyoto15(*).

Il convient ici de rappeler que ces quotas ont été affectés à chacun des pays industrialisés ou en transition vers une économie de marché, pour la période 2008-2012, en fonction d'objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre16(*). Dans l'hypothèse où un pays émet plus de ces gaz que ses UQA l'y autorisent, il lui incombe d'acheter les quotas manquants sur le marché17(*) ; dans le cas inverse, les UQA excédentaires peuvent être vendues par les Etats, de la même façon.

Grâce à ses bonnes performances en matière de lutte contre le changement climatique, la France dispose aujourd'hui d'un volume excédentaire d'UQA par rapport à ses besoins. Ces actifs peuvent donc être valorisés, même si aucune opération en ce sens n'a été encore conduite jusqu'à présent. Les cessions, dans ce domaine, ont vocation à se trouver retracées par le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat ».

Ce compte, en effet, a été créé par la LFR du 30 décembre 2008 pour suivre, en recettes et en dépenses, les flux engendrés par les opérations de l'Etat (cessions et acquisitions) sur l'ensemble des marchés du carbone non seulement celui des UQA issues du Protocole de Kyoto, mais également celui des quotas européens d'émission de gaz à effet de serre se rapportant au Système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE)18(*). Il doit notamment permettre d'abonder la réserve de quotas pour les nouveaux entrants que prévoit le Plan national d'affectation des quotas d'émission de CO2 (PNAQ)19(*).

B. LA CRÉATION D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE AD HOC

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, constitue la traduction, au plan budgétaire, du choix du Gouvernement de financer l'aide française aux pays en développement pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation, en partie, au moyen de produits de cession de quotas carbone de l'Etat.

À cet effet, le I de l'article crée, à compter du 1er janvier 2011, un nouveau compte d'affectation spéciale (au sens de l'article 21 de la LOLF), intitulé « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ». Cette création vise expressément à « contribuer au respect des engagements pris par la France en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement ».

Le II établit la nomenclature du nouveau compte, en recettes et en dépenses. La mission correspondant à ces dernières20(*) fait l'objet, comme il est de règle, d'un projet annuel de performances (PAP) annexé présent PLF.

1. L'organisation du compte

a) Les recettes

Le compte « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » retracera, en recettes, le produit de la vente de quotas carbone de l'Etat (UQA définies par le Protocole de Kyoto), dans la limite expresse de 150 millions d'euros.

En effet, le produit de la cession de ces unités serait, à droit constant, intégralement versé au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » précité. Il est ici proposé d'affecter en priorité ce produit au nouveau compte d'affectation spéciale, dans la limite du montant 150 millions d'euros, d'ici à 2012 nécessaire pour financer l'engagement de la France d'aider les pays en développement pour la gestion durable de la forêt et la lutte contre la déforestation. Au delà de ce montant, le produit des ventes de quotas carbone se trouvera, comme actuellement, affecté au compte de commerce.

Le III du présent article prévoit la coordination nécessaire au sein des dispositions qui régissent le compte de commerce, en réservant la priorité d'affectation des produits dont bénéficiera le compte d'affectation spéciale.

b) Les dépenses

En dépenses, le nouveau compte retracera celles que requiert la contribution française à l'initiative « REDD+ » ci-dessus mentionnée. Sont visées :

- d'une part, les dépenses en faveur de projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre des affaires étrangères est l'ordonnateur principal ;

- d'autre part, les dépenses liées aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre chargé de l'économie est l'ordonnateur principal.

2. La mission correspondante

La mission correspondant aux dépenses du compte « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » est composée de deux programmes.

En premier lieu, le programme 781, intitulé « Projets de lutte contre la déforestation dans le cadre du financement précoce », se trouve placé sous la responsabilité du ministre chargé des affaires étrangères et, au plan administratif, celle du directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats. Ce programme retrace les crédits employés au financement, mis en oeuvre par l'AFD sous forme de subventions et de prêts concessionnels, de projets de lutte contre la déforestation dans les pays en développement.

Pour 2011, la dotation est fixée à 30 millions d'euros (en AE et CP). Ces crédits devraient notamment bénéficier aux trois projets cités plus haut : imagerie satellite pour les pays d'Afrique centrale, gestion forestière durable dans la province du Kalimatan en Indonésie, et coopération régionale sur le plateau des Guyanes.

En second lieu, le programme 782, intitulé « Actions des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce », relève de la responsabilité du ministre chargé de l'économie et, au plan administratif, celle du directeur général du Trésor. Ce programme a trait aux crédits de contribution aux fonds environnementaux finançant des actions contre la déforestation, en pratique le FEM et le FFEM principalement.

Pour 2011, 75 millions d'euros (en AE et CP) sont prévus : 60 millions pour le FEM et 15 millions pour le FFEM.

Conformément au principe de fonctionnement du compte d'affectation spéciale, l'ensemble de ces crédits doit être dégagé par la cession par l'Etat de quotas carbone à due concurrence, soit un montant total de 105 millions d'euros pour 2011. En conséquence, le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » ne devrait pas enregistrer de recettes l'année prochaine.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article présente un caractère technique : il institue le support budgétaire qui permettra de mettre en oeuvre le choix du Gouvernement de financer l'aide promise par la France aux pays en développement, lors de la Conférence de Copenhague, en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation, en employant le produit de cessions de quotas carbone à hauteur de 150 millions d'euros d'ici à 2012. Puisqu'il s'agit de créer un compte d'affectation spéciale, l'intervention d'une disposition de loi de finances est obligatoire en application de l'article 19 de la LOLF.

Cette création apparaît nécessaire dans la mesure où, notamment, le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'Etat » existant ne pourrait pas être valablement exploité pour servir de canal au financement en cause. En effet, des actions en faveur de la gestion durable des forêts et de la lutte contre la déforestation ne s'analysent pas en opérations à caractère industriel et commercial ; elles n'entrent donc pas dans le champ des comptes de commerce, tel que le définit l'article 22 de la LOLF.

Sur le fond, il convient d'observer que le mécanisme retenu constituera un « cercle vertueux » autant qu'un financement innovant des engagements internationaux de notre pays. En effet, la vente d'UQA est permise par les efforts français de réduction des émissions de gaz à effet de serre ; les produits de cette vente contribueront à financer la lutte contre le changement climatique, par le biais d'actions de gestion durable des forêts et contre la déforestation dans les pays en développement.

En outre, votre rapporteur général souligne que le fonctionnement du nouveau compte d'affectation spéciale que vise à créer le présent article, par nature, restera sans incidence sur le solde budgétaire : en tout état de cause, la dépense effectuée à partir de ce compte, à tout moment, sera au plus égale au montant des recettes encaissées.

Du reste, ce dispositif est juridiquement prévu pour une durée indéterminée, mais le mécanisme de financement à titre de « démarrage précoce » approuvé lors de la Conférence de Copenhague, pour sa part, est borné à la fin de l'année 2012. La question du maintien du compte d'affectation spéciale au-delà de cette échéance devra donc être examinée, au plus tard, dans le cadre du PLF pour 2013.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 8 Etats mentionnés à l'annexe 1 de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC, adoptée à Rio de Janeiro en 1992 et entrée en vigueur en 1994).

* 9 Conclusions des Conseils européens du 11 décembre 2009 et des 25 et 26 mars 2010 et du Conseil ECOFIN du 18 mai 2010.

* 10 Créé en 1990 par la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), le FEM constitue une organisation financière internationale indépendante, qui accorde des subventions aux projets liés à la biodiversité et à la lutte contre les effets du réchauffement climatique, la pollution des eaux, la régression et la dégradation des sols, la réduction de la couche d'ozone et les polluants organiques persistants. En vingt ans d'existence, le Fonds a délivré 7,6 milliards de dollars de subventions et a permis de financer 30,6 milliards d'aide en cofinancement, en faveur de plus de 2 000 projets mise en oeuvre à travers 165 pays.

* 11 Mis en place en 2008, le Fonds pour les technologies propres est administré par la Banque mondiale. Doté de 4,3 milliards de dollars, il vise à aider les pays en développement à acquérir des technologies respectueuses de l'environnement.

* 12 Créé en 1994, le FFEM tend à favoriser la protection de l'environnement mondial au moyen de projets de développement durable dans les pays en développement. Abondé par le budget de l'Etat, il a permis de verser, depuis sa création, 271 millions d'euros de subventions.

* 13 Programme de réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts, visé par la CCNUCC (paragraphe 1-b-iii de la décision 1/CP-13) comme désignant les « démarches générales et mesures d'incitation positive pour tout ce qui concerne la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts dans les pays en développement, ainsi que le rôle de la préservation et de la gestion durable des forêts et du renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement ».

* 14 Une « UQA » = une tonne d'équivalent carbone.

* 15 Traité signé en 1997 et entré en vigueur en 2005, visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre sous couvert de la CCNUCC.

* 16 Les Etats concernés (mentionnés à l'annexe B du Protocole de Kyoto), globalement, se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, entre 2008 et 2012, à hauteur de  5,2 % par rapport à 1990.

* 17 Le marché des UQA, actif depuis 2008 et en développement rapide, est géré par l'IETA (International Emissions Trading Association). Il présente la particularité d'être animé quasi-exclusivement par les Etats, contrairement au marché européen des quotas d'émissions (cf. infra), et s'apparente donc davantage à un marché de gré à gré qu'à un véritable marché d'échange. Les ventes d'UQA prennent le plus souvent la forme d'une transaction bilatérale : plus d'une vingtaine de ces transactions ont déjà été conclues depuis septembre 2008, pour un montant cumulé de 178 millions d'unités (source : Banque mondiale, mai 2010). Le prix d'une UQA s'élève actuellement à environ 10 dollars.

* 18 Dispositif visant à réduire l'émission globale de dioxyde de carbone (CO2) en vue d'atteindre les objectifs assignés à l'Union Européenne et à ses Etats membres dans le cadre du Protocole de Kyoto. Dans ce cadre, chaque Etat membre détermine, en lien avec la Commission européenne, un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le Protocole de Kyoto. Il revient ensuite à cet Etat de répartir cette quantité globale de quotas entre les installations industrielles entrant dans le champ d'application du dispositif, en attribuant à chacune d'entre elles un quota exprimé en tonnes de CO2. Le SCEQE constitue le plus grand système d'échange de crédits d'émissions de gaz à effet de serre dans le monde : en 2009, il couvrait plus de 10 000 installations industrielles.

* 19 Lancé en 2005 pour décliner au niveau national les exigences issues du Protocole de Kyoto et du SCEQE, le PNAQ définit un montant maximal de quotas en fonction des potentiels de réduction et des prévisions de croissance des secteurs économiques concernés, puis le répartit entre ces secteurs. Dans chacun, l'enveloppe est ensuite distribuée au prorata des émissions de chaque installation. Les quotas sont délivrés par virement du compte de l'Etat vers un compte ouvert, pour chaque exploitant, dans un registre national.

* 20 Suivant l'article 20 de la LOLF, un compte spécial doté de crédits constitue une mission. Le rapporteur spécial de celle-ci est notre collègue Edmond Hervé.