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Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

I. - La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est ainsi modifiée :

1° Le premier alinéa de l'article 40 est complété par les mots : « , à l'exception des droits de plaidoirie » ;

2° Au premier alinéa de l'article 44, les mots : « d'amendes ou de condamnations pécuniaires » sont remplacés par les mots : « de créances étrangères à l'impôt et au domaine » ;

(nouveau) Le début du deuxième alinéa de l'article 50 est ainsi rédigé :

« Il est retiré, en tout ... (le reste sans changement). » ;

(nouveau) Le début du deuxième alinéa de l'article 51 est ainsi rédigé : « Dans les cas mentionnés aux 1° et 2° de l'article 50, le retrait est prononcé par le ... (le reste sans changement). »

(nouveau) Le même article 51 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la procédure engagée par le demandeur bénéficiant de l'aide juridictionnelle a été jugée dilatoire ou abusive, la juridiction saisie prononce le retrait total de l'aide juridictionnelle. »

II. - Le I entre en vigueur le 1er janvier 2011 et est applicable en Polynésie française.

III. - Au IV de l'article 1090 C du code général des impôts, le mot : « judiciaire » est remplacé par le mot : « juridictionnelle » et les mots : « d'amendes ou de condamnations pécuniaires » sont remplacés par les mots : « de créances étrangères à l'impôt et au domaine ».

IV. - L'article L. 723-4 du code de la sécurité sociale est abrogé.

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article instaure une participation financière aux frais de plaidoirie et modifie le régime de recouvrement de l'aide juridictionnelle (AJ), dans un souci de maîtrise de la dépense.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ) : L'AVANCE DES FRAIS DE PROCÈS AU PROFIT DES JUSTICIABLES AYANT DES RESSOURCES MODESTES

Régie par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'aide juridictionnelle (AJ) est un dispositif par lequel l'Etat fait l'avance des frais de procès au profit des bénéficiaires de cette aide.

Cette avance couvre le coût de la contribution de l'Etat à la rétribution des auxiliaires de justice (avocats, huissiers, experts...) qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'AJ, ainsi que les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, notamment les droits de plaidoirie dus à l'avocat.

L'admission à l'AJ entraîne l'avance totale ou partielle des frais de la procédure par l'Etat, en fonction d'un barème de ressources fixé chaque année et indexé comme celui de l'impôt sur le revenu. Depuis le 1er janvier 2010, ce plafond est de 915 euros pour l'AJ totale et de 1 372 euros pour l'AJ partielle. Dans certains cas prévus par la loi, le plafond de ressources n'est pas exigé.

B. LE DROIT DE PLAIDOIRIE

Le droit de plaidoirie s'élève à 8,84 euros en application du décret n° 89-340 du 29 mai 1989.

Il est dû pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement, y compris les audiences de référé, tant devant les juridictions de l'ordre judiciaire que celles de l'ordre administratif. La liste des audiences est fixée par un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, du 15 février 1995.

Toutefois, aucun droit n'est dû pour les affaires devant le conseil des prud'hommes, le tribunal de police pour les contraventions des quatre premières classes, le tribunal et la cour régionale des pensions militaires, et les juridictions statuant en matière de sécurité sociale et de contentieux électoral.

Les droits de plaidoirie versés par l'avocat sont répétibles sur son client. Si l'avocat est désigné au titre de l'AJ, le droit de plaidoirie est à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 723-4 du code de la sécurité sociale.

Les caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) des barreaux établissent des états trimestriels de l'AJ (arrêtés à partir des missions achevées et réglées) adressés à la caisse nationale des barreaux français (CNBF) et au ministère de la justice et des libertés. Ce dernier procède ensuite au paiement à la CNBF des droits correspondants.

En effet, les droits de plaidoirie que versent les avocats ou les sociétés d'avocats financent le régime de retraite de base des avocats, géré par la CNBF.

C. LE RECOUVREMENT DE L'AJ

Le bénéficiaire de l'AJ peut devenir débiteur de l'Etat, notamment dans le cas où on lui a retiré l'aide. De même, l'adversaire perdant, ne bénéficiant pas de l'AJ, et condamné aux dépens, devra, sauf dispense totale ou partielle prononcée par le juge, rembourser l'Etat.

En application de l'article 1090 C du code général des impôts (CGI), le recouvrement des dépenses d'AJ a lieu selon les mêmes procédures qu'en matière d'amendes et de condamnations pécuniaires.

Concrètement, un état de recouvrement est établi et notifié, par le greffier en chef ou le secrétaire de la juridiction concernée, à la personne contre laquelle les sommes sont à recouvrer. Le trésorier payeur général (TPG) procède ensuite au recouvrement. Dans le mois de la notification, le redevable peut faire opposition. Les sommes à recouvrer sont exigibles le dernier jour du deuxième mois qui suit l'envoi de la notification de l'avis de mise en recouvrement.

Toutefois, il faut souligner que, dans le cadre de l'AJ, le recouvrement ne s'applique pas en matière pénale lorsque les dépenses d'aide sont liées à l'assistance du témoin assisté, de la personne mise en examen, du prévenu, de l'accusé, du condamné ou de la personne qui fait l'objet de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

D. L'AJ APPLIQUÉE OUTRE-MER

La loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique est applicable dans les départements d'outre-mer, en Polynésie française et dans les collectivités de Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon depuis l'ordonnance n° 2007-392 du 22 mars 2007.

L'AJ est régie en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna par un statut particulier, défini par l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 et limitant à la matière pénale ce dispositif d'aide. Ce statut ne contient pas de dispositions relatives au recouvrement. A Mayotte, l'AJ est régie également par un statut particulier, défini par l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'AJ à Mayotte. Dans ces collectivités, les droits de plaidoirie ne sont pas dus (article L. 723-3 du code de la sécurité sociale).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article supprime la prise en charge par l'Etat du droit dû par le bénéficiaire de l'AJ à son avocat pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement. C'est l'objet du 1° du I de cet article.

Le 2° du même I de cet article soumet le recouvrement des dépenses d'AJ aux règles de recouvrement régissant les produits divers de l'Etat applicables aux créances étrangères à l'impôt et au domaine.

Le II du présent article étend à la Polynésie française l'application des dispositions du I.

Par cohérence avec la suppression de la prise en charge par l'Etat des droits de plaidoirie et la modification des règles de recouvrement, le III et le IV du présent article modifient le CGI et le code de la sécurité sociale.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, deux amendements de notre collègue Muriel Marland-Militello.

Ces deux amendements visent à prévenir les abus en matière d'AJ.

Le premier rend automatique le retrait, en tout ou partie, de l'AJ dans le cas où le bénéficiaire est revenu, pendant l'instance ou grâce à la décision de justice passée en force chose jugée, à meilleure fortune, ou lorsque la procédure qu'il a engagée a été jugée dilatoire ou abusive.

Le second confie à la juridiction saisie le soin de prononcer le retrait de l'AJ lorsque la procédure engagée par le bénéficiaire de l'AJ a été jugée dilatoire ou abusive.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'AJ : UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE

Dans un contexte budgétaire tendu, le système de l'AJ est victime de son succès. Ce diagnostic a, en particulier, été dressé par Roland du Luart, rapporteur des crédits de la mission « Justice ».

Dans son rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle »10(*), il mettait ainsi en lumière l'accroissement considérable du nombre des admissions à l'AJ depuis 1991 (+ 208,6 %) et même l'emballement des dépenses budgétaires consacrées à cette aide entre 1991 et 2006 (+ 391,3 %). Sur la période 1998-2008, la dépense a cru de 62,2 % en euros courants et de 36 % en euros constants. Le rapporteur spécial insistait sur la double crise de l'AJ : « une crise financière doublée d'une crise morale ».

Alors qu'en 1991 on dénombrait 348 587 admissions à l'AJ, l'année 2009 en a enregistré 900 704 et ce niveau devrait être le même en 2010 et 2011, selon le projet annuel de performance de la mission « Justice » pour 2011.

En 2011, le budget consacré à l'AJ s'établira à 284,9 millions d'euros.

B. L'INSTAURATION D'UN « TICKET MODÉRATEUR » : UNE DEMANDE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. La responsabilisation du bénéficiaire de l'AJ

En vertu de l'article 40 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'Etat prend en charge « les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels (l'aide) a été accordée ». Ainsi, lorsque le justiciable a été admis à l'AJ totale, il ne paie aucun frais tout au long de la procédure. De ce fait, les bénéficiaires disposent d'un accès à la justice entièrement gratuit et illimité.

Or, le droit effectif à l'accès à un tribunal n'exclut pas que, dans un objectif de bonne administration de la justice, l'on puisse imposer une restriction financière, dès lors que celle-ci n'est pas prohibitive compte tenu de la capacité contributive du justiciable.

Aussi, le présent article vise à restreindre le domaine des frais couverts par l'AJ. Il complète ainsi l'article 40 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, en excluant expressément les droits de plaidoirie.

Si le présent dispositif est adopté, le droit de plaidoirie de 8,84 euros ne sera plus à la charge de l'Etat mais à celle du client, qui devra s'en acquitter auprès de son avocat.

Ce montant de 8,84 euros représente environ 2 % du coût moyen d'une mission d'AJ.

L'objectif visé par cette réforme est de responsabiliser les bénéficiaires potentiels de l'AJ, afin d'éviter les abus de procédure.

Dans son rapport précité, Roland du Luart soulignait d'ailleurs qu' « au cours des auditions qu'il (avait) menées, (il avait) pu constater que l'AJ n'était pas épargnée par des abus de justiciables particulièrement procéduriers. Chaque président de BAJ semble être en mesure de livrer quelques anecdotes concernant des bénéficiaires de l'AJ multipliant les actions en justice d'autant plus aisément qu'ils finissent par acquérir une parfaite connaissance de l'appareil judiciaire et disposent d'un « droit de tirage » illimité en matière d'AJ ».

Aussi estimait-il nécessaire d'endiguer de tels comportements par une plus grande responsabilisation des bénéficiaires potentiels de l'AJ.

Dans cette perspective, il appelait à l'instauration d'un « ticket modérateur » au sein du dispositif de l'AJ.

2. Un gain espéré de 5,2 millions d'euros en année pleine

L'évaluation de l'économie réalisée grâce au ticket modérateur proposé par le présent article repose sur le montant des dépenses constatées au cours des années 2007, 2008 et 2009.

En effet, le montant des versements effectué par l'Etat à la CNBF à ce titre s'est ainsi élevé à 5,2 millions d'euros par an au cours de cette période.

Le droit de plaidoirie étant versé au cours du trimestre suivant la naissance du droit, l'économie sera de 75 % en 2011 (trois trimestres sur quatre) et interviendra en année pleine en 2012.

Au total, l'exclusion des droits de plaidoirie des frais couverts par l'AJ représentera, en 2011, une économie d'environ 3,9 millions d'euros, et de 5,2 millions d'euros à partir de 2012.

C. L'AMÉLIORATION NÉCESSAIRE DU RECOUVREMENT DE L'AJ

1. L'application du régime des créances étrangères à l'impôt et au domaine

Les recettes liées au recouvrement de l'AJ viennent abonder le programme « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice » par la procédure de rétablissement de crédits, prévue à l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances.

Toutefois, si les sommes mises en recouvrement étaient de l'ordre de 18 millions d'euros en 2009, le montant effectivement recouvré par les trésoreries ne s'élevait qu'à 10 millions d'euros.

A cet égard, il faut tout d'abord relever que la procédure actuelle de recouvrement de l'AJ (décrite supra) n'est pas adaptée à la nature de la créance de l'Etat.

En effet, les sommes versées au titre de l'AJ sont juridiquement des avances faites par l'Etat et n'ont en aucun cas un caractère punitif. D'ailleurs, elles sont constatées, liquidées et ordonnancées par le premier président ou le procureur général près la cour d'appel, conjointement ordonnateurs secondaires des juridictions de leur ressort, alors que les contraventions et les amendes sont liquidées par le juge.

Surtout, ainsi que l'a souligné Roland du Luart dans son rapport précité, il existe une trop grande complexité de la chaîne de recette, conduisant bien souvent les juridictions judiciaires à ne pas établir d'états de recouvrement.

Afin d'adapter la procédure de recouvrement et de la rendre plus efficace, le présent article prévoit d'appliquer à l'AJ un nouveau régime de recouvrement : celui des produits divers de l'Etat ou encore des créances « ordinaires ». Il s'agit là d'une catégorie résiduelle de créances qui ne sont ni fiscales, ni domaniales, ni celles résultant d'amendes ou d'autres condamnations pécuniaires, ni les créances soumises à des règles spécifiques.

Le recouvrement de ce type de créance nécessite l'émission d'un titre exécutoire. Pour ce qui est de l'AJ, l'ordonnateur secondaire sera seul compétent pour émettre un ordre de recette, qui sera ensuite notifié par le TPG directement au redevable. La procédure sera donc plus simple, plus rapide et plus efficace.

Enfin, alors que les dépenses d'AJ sont recouvrées actuellement par voie d'opposition administrative, elles pourront l'être, sous le nouveau régime qui leur est appliqué, par voie de saisie à tiers détenteur. Les poursuites coercitives sont donc élargies avec pour objectif un meilleur rendement du recouvrement.

2. L'avancement du point de départ de computation du délai de mise en recouvrement

L'action en recouvrement se prescrit actuellement par cinq ans, « à compter de la décision de justice ou de l'acte mettant fin à la mission d'AJ ».

Cependant, ce point de départ de la computation du délai n'est pas pertinent au regard des difficultés pratiques de la procédure de mise en recouvrement.

D'une part, le comptable n'est pas toujours destinataire des documents afférents au jugement et n'a donc pas la possibilité de faire valoir les droits de l'Etat. D'autre part, au moment où le juge prend sa décision sur une affaire pendante, l'intégralité des dépenses n'est pas toujours connue. C'est le cas notamment des frais de signification et d'exécution forcée, qui relèvent de l'exécution du jugement. De même, le montant total des sommes avancées recouvrables ne sera liquidé qu'au moment de l'émission du titre de recouvrement. Dès lors, le système actuel fait courir un risque de prescription trop important.

Aussi, le présent article entend reculer le point de départ du délai de cinq ans, à la date d'émission du titre de perception. Autrement dit, le délai entre le moment où la décision de justice ou de retrait de l'aide est notifiée aux parties, et celui où la partie débitrice reçoit l'avis de paiement du Trésor ne compte plus.

3. Un gain estimé à 4,4 millions d'euros en année pleine

L'amélioration attendue de la réforme du recouvrement de l'AJ résultant du présent article débouche sur un gain estimé à 3 millions d'euros en 2011, à 4 millions d'euros en 2012 et à 4,4 millions d'euros en année pleine.

L'évaluation de l'impact de la mesure repose sur une hypothèse d'augmentation progressive de 44 % des sommes recouvrées du fait de la modification de la procédure de recouvrement.

Les montants indiqués pour une année pleine ne seront cependant pas totalement atteints en 2012, car il faut tenir compte tenu de la montée en charge progressive de ce dispositif. En effet, pour être pleinement appliquées, cette amélioration de la procédure de recouvrement requière des mesures règlementaires et des modifications de logiciels.

D. LES JUSTIFICATIONS D'UNE APPLICATION PARTIELLE OUTRE-MER

Le nouveau dispositif en matière d'AJ s'appliquera dans les départements et les régions d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ainsi que dans certaines collectivités d'outre-mer (Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et la Polynésie française).

Les mesures proposées ne sont pas étendues en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna dès lors que :

- les droits de plaidoirie ne sont pas dus dans ces collectivités (article L. 723-3 du code de la sécurité sociale) ;

- le régime de l'AJ défini, pour ces territoires, par l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 ne couvre que la matière pénale pour laquelle il n'existe pas de procédure de recouvrement des dépenses d'AJ.

De même, ces dispositions ne sont pas étendues à Mayotte, dès lors que la départementalisation de cette collectivité impose une révision du dispositif d'accès à la justice, actuellement régi par les dispositions spécifiques de l'ordonnance n° 92-1142 du 12 octobre 1992. Selon l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2011, cette révision sera mise en oeuvre par l'extension et l'adaptation de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique à Mayotte

E. LE PERFECTIONNEMENT DU DISPOSITIF À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées au présent article par l'Assemblée nationale vont dans le sens d'un perfectionnement utile du dispositif instauré.

S'agissant du retrait automatique de l'AJ en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire de l'aide ou lorsque la procédure qu'il a engagée a été jugée dilatoire ou abusive, elle contribuera à rendre plus efficace la procédure de retrait prévue par l'article 50 de la loi précitée du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Actuellement celle-ci laisse en effet la faculté au bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) de prononcer ce retrait et cette faculté est assez peu mise en pratique, ainsi que le relevait Roland du Luart dans son rapport précité. L'automaticité du retrait devrait à l'avenir permettre de rendre le retrait plus systématique et plus efficient.

Même rendu automatique, le retrait de l'aide en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire de l'AJ devrait toutefois continuer de se heurter à une difficulté que le présent article ne permet pas de lever. En effet, comme le soulignait Roland du Luart dans son rapport précité, « l'appréciation par le BAJ de l'évolution de la situation financière des parties en cours d'instance se révèle particulièrement difficile ». Ainsi, théoriquement automatique, le retrait se trouvera toujours confronté à la mise en oeuvre pratique de la mesure.

Ce problème d'asymétrie d'information pénalisant le BAJ existait également jusqu'à présent dans le cas où la procédure avait été jugée dilatoire ou abusive et où le BAJ pouvait donc décider du retrait de l'AJ. En effet, faute de moyens humains et matériels suffisants, il était malaisé pour le BAJ d'exercer un contrôle effectif sur le caractère éventuellement dilatoire ou abusif de la procédure.

Une plus grande rigueur dans la gestion du retrait de l'aide pour ce motif devrait désormais être constatée, car la juridiction saisie sera aussi compétente pour décider du retrait de l'AJ en se fondant sur le caractère dilatoire ou abusif de la procédure.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 10 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).