V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011)
Commentaire : le présent article propose de proroger pour trois ans le dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), ainsi que de l'aménager. Il s'agit, en particulier, d'étendre ce régime en faveur des créations d'entreprises aux procédures de reprises d'entreprises.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA DÉFINITION DES ZONES DE REVITALISATION RURALE
Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objet de favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières , tels que le déclin démographique ou des handicaps géographiques, économiques et sociaux. Le législateur entendait ainsi corriger les inégalités de conditions de vie des citoyens français.
L'éligibilité au dispositif repose sur un zonage selon trois critères appliqués aux communes 11 ( * ) :
- un critère de faible densité démographique , évalué à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La commune doit ainsi relever d'un canton ou d'un EPCI à fiscalité propre dont la densité de population est inférieure à 31 habitants par km², ou d'un arrondissement dont la densité de population est inférieure à 33 habitants par km² ;
- un critère socio-économique , évalué au niveau de la commune 12 ( * ) . Celle-ci doit remplir une des trois conditions suivantes : avoir connu une perte de population, une perte de population active, ou détenir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale, c'est-à-dire supérieur à 8,3 % de l'ensemble de la population active ;
- un critère institutionnel , à savoir l'appartenance à un EPCI à fiscalité propre. Afin d'inciter à l'intercommunalité, les communes qui se regroupent ou qui se rapprochent d'un EPCI existant permettent à l'ensemble de l'EPCI de bénéficier de leur classement en ZRR si elles représentent plus de 50 % de la population de celui-ci. A contrario , elles conservent le bénéfice de leur classement en ZRR à titre individuel si elles satisfont aux critères sans représenter 50 % de la population de l'EPCI. Il en résulte que les EPCI ne sont pas tous classés dans leur intégralité, certains n'ayant donc qu'une partie de leurs communes en ZRR.
En fonction de ces critères, le pouvoir réglementaire constate par arrêté le classement des communes en ZRR.
Aux termes de l'arrêté du 9 avril 2009 constatant le classement de communes en zone de revitalisation rurale, les ZRR concernent aujourd'hui le tiers des communes et du territoire national , mais seulement 8 % de la population totale .
La carte de la page suivante permet d'illustrer cette large couverture des communes par le zonage ZRR en vigueur.
Source : DATAR
Carte des zones de revitalisation rurale (ZRR)
Source : DATAR
B. LES ÉXONÉRATIONS FISCALES EN VIGUEUR
Les entreprises qui s'implantent dans les ZRR bénéficient d'un régime fiscal préférentiel.
En effet l'article 44 sexies du code général des impôts (CGI) prévoit une exonération totale ou partielle d'impôt sur les bénéfices en faveur des entreprises qui se créent, jusqu'au 31 décembre 2010 , dans ces zones.
Il convient d'observer que ce dispositif d'exonération d'impôt sur le revenu (IR) ou d'impôt sur les sociétés (IS), concerne aussi les zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU), dont les zonages sont soumis à des règles complexes 13 ( * ) .
Les entreprises doivent, pour pouvoir bénéficier de l'avantage prévu par l'article précité, être soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition de leurs résultats et exercer une activité professionnelles non commerciale , ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale au sens de l'article 34 du CGI. Les entreprises, visées au 5° du I de l'article 35 du CGI, exerçant une activité de locations d'établissements industriels et commerciaux munis de leurs équipements peuvent également bénéficier de ce régime de faveur, dès lors que ces immeubles sont situés en ZRR.
Ce dispositif est, par ailleurs, réservé aux entreprises réellement nouvelles , c'est-à-dire qu'elles ne doivent pas résulter d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités.
L'exonération d'imposition est totale pendant cinq ans puis dégressive sur une période de neuf ans (60 % de la sixième à la dixième année, 40 % de la onzième à la douzième année, puis 20 % pour les deux dernières années), soit un dispositif d'une durée de 14 ans .
Il faut relever que le bénéfice de ces exonérations est toujours subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 14 ( * ) du traité CE aux aides de minimis . Le montant total des aides de minimis octroyées à une même entreprise ne peut ainsi excéder 200 000 euros sur une trois ans 15 ( * ) .
De plus, les entreprises bénéficiaires sont susceptibles, pour une durée comprise entre deux et cinq ans , de bénéficier également d' exonérations de certains impôts locaux , sous réserve d'une délibération en ce sens par les collectivités territoriales concernées, tels que :
- la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;
- la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;
- la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).
La même faculté est offerte en matière de taxes pour frais de chambres de commerce et d'industrie et taxes pour frais de chambres de métiers et de l'artisanat , toujours sur une durée comprise entre deux et cinq ans et sur délibération des organismes consulaires concernés.
En outre, les entreprises qui s'implantent en ZRR bénéficient d'une exonération de cotisations sociales patronales au titre de l'embauche 16 ( * ) . Cette exonération est élargie à l'ensemble du personnel des organismes d'intérêt général, sans limitation de durée ni plafond de rémunération 17 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a pour objet de modifier l'article 44 sexies du code général des impôts (CGI), en permettant la prorogation à l'identique , pour une durée de trois ans, du dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZAFR mais sans prévoir le renouvellement de l'exonération pour les ZRU .
En fait, le présent article procède surtout à une refonte des exonérations fiscales dans les ZRR , par la création d'un nouvel article 44 quindecies au sein du CGI.
Prévu pour une durée de trois ans, ce nouveau dispositif autonome d'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRR diffère du dispositif actuel des entreprises nouvelles prévu à l'article 44 sexies du code général des impôts sur trois points :
- l'application de l'exonération est étendue aux opérations de reprises d'entreprises , pour répondre aux enjeux de la transmission d'entreprises dans les territoires ruraux ;
- le bénéfice de l'exonération est limité aux entreprises de moins de dix salariés . L'aide fiscale apparait en effet plus déterminante pour ces dernières que pour des entreprises de plus grande dimension. Ce recentrage du bénéfice du dispositif a également pour objet de contribuer partiellement au financement de l'extension du régime aux reprises d'entreprises ;
- la durée de la période de sortie progressive d'exonération est ramenée de neuf à trois ans . La durée globale de l'exonération est donc réduite de quatorze à huit ans, selon le schéma suivant : toujours totale pendant cinq ans puis dégressive sur trois ans (75 % la sixième année, 50 % la septième année et 25 % la huitième année).
Ces trois aménagements font suite au rapport interministériel de novembre 2009, intitulé « Évaluation des mesures en faveur des zones de revitalisation rurale », ainsi qu'aux conclusions du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 11 mai 2010.
Le surcoût qu'ils sont susceptibles d'engendrer est estimé à 15 millions d'euros en 2012 et 30 millions d'euros en 2013 par le Gouvernement . Mais il convient de noter qu'il est difficile d'établir une évaluation précise du coût de ces nouvelles mesures en faveur des ZRR, sachant que la dépense fiscale au titre du droit en vigueur va progressivement se réduire et que le solde entre les surcoûts et les économies réalisées devrait conduire à une stabilisation en « régime de croisière » à un coût annuel de 96 millions d'euros (le coût de la dépense fiscale en 2011 est, rappelons-le, de l'ordre de 130 millions d'euros ).
Ce nouveau régime d'exonération applicable dans les ZRR doit conduire, d'une part, à favoriser la vitalité de ces territoires et, d'autre part, à accompagner dans la durée les entreprises créées ou faisant l'objet d'une reprise ou transmission, en leur permettant de passer les périodes critiques de leur développement .
Ces entreprises pourront, en outre, continuer à bénéficier , pour une durée comprise entre deux et cinq ans, d'exonérations d'impôts sur les bénéfices, sur délibération des collectivités territoriales, pour la CFE, la CVAE et la TFPB , d'une part, et sur délibération des organismes consulaires, pour les taxes pour frais de chambres de commerce et d'industrie et pour frais de chambres de métiers et de l'artisanat , d'autre part.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de sa commission des finances et avec l' avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté trois amendements au présent article, qui tendent à maintenir, pour une entreprise, le bénéfice de l'exonération fiscale lorsque la commune d'implantation de l'entreprise sort de la liste des communes classées en ZRR, ZAFR ou ZRU .
La liste des communes éligibles à ces régimes étant selon le droit en vigueur constatée chaque année par le pouvoir réglementaire, des communes entrent et sortent de la liste, ce qui conduit pour chaque sortie de liste par des communes à mettre fin au bénéfice des régimes pour les entreprises implantées dans ces communes.
Pour remédier à cette situation perçue comme source d'injustice, la modification adoptée par l'Assemblée nationale permet le maintien de l'exonération d'impôts pour les entreprises situées dans les communes qui cessent d'être éligibles, avec deux conditions :
- le maintien ne vaut que pour le temps de bénéfice du régime restant à courir ;
- le maintien ne s'applique que pour les créations d'entreprises prenant effet avant la publication de la nouvelle liste .
D'après le Gouvernement, le coût de cet aménagement, non estimé, serait relativement faible dans la mesure où le nombre de communes déclassées est peu important et que les exonérations ne sont maintenues que pour des durées limitées.
L'Assemblée nationale a également adopté , avec l'avis favorable du Gouvernement , deux amendements rédactionnels de sa commission des Finances .
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Dans l'ensemble, votre rapporteur général approuve les dispositions proposées par le présent article . L' extension du régime existant d'exonérations fiscales en ZRR aux transmissions et aux reprises d'entreprises constitue une mesure de bon sens , favorable à une plus grande vitalité économique des territoires ruraux les plus en difficulté.
Toutefois, accorder cet avantage à la totalité des opérations de reprises , quelle que soit la situation financière de l'entreprise, est surprenant . Un recentrage du dispositif sur les seules entreprises en difficulté , au sens du droit communautaire 18 ( * ) , serait préférable.
De plus, votre rapporteur général ne manquera pas d'interroger le Gouvernement sur la justification de la mesure proposée. L'évaluation par ce dernier d'un coût futur de la dépense fiscale inférieur à celui du droit existant paraît fragile .
Il observe qu'en novembre 2009, la première proposition du rapport interministériel sur l'évaluation des mesures en faveur des ZRR recommandait d' adapter le système d'information fiscal afin de connaître et de suivre le coût des différents dispositifs, le profil des établissements bénéficiaires et la territorialisation des aides. La mise en place de telles données constitue toujours un préalable nécessaire à une évaluation digne de ce nom, compte tenu du coût considérable des exonérations sociales et fiscales à la charge de l'Etat en faveur des ZRR, de plus de 500 millions d'euros , réparties entre environ 80 % pour les cotisations sociales et 20 % pour les exonérations fiscales.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 11 Le décret n° 2005-1435 du 21 novembre 2005 relatif aux critères de classement en ZRR fixe les différents seuils d'éligibilité.
* 12 Les communes appartenant à un canton ou à un arrondissement dont la densité démographique est inférieure ou égale à 5 habitants par km² sont classées en ZRR sans devoir répondre à un de ces trois critères socio-économiques.
* 13 Les ZAFR, fixées par un décret du 7 mai 2007, s'inscrivent dans le cadre de lignes directrices adoptées en 2005 par la Commission européenne et couvrent 15,5 % de la population nationale, sachant que certaines communes peuvent être à la fois en ZAFR et en ZRR. Les ZRU, sous-catégorie des zones urbaines sensibles (ZUS), sont quant à elles issues de la loi du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville. Il s'agit de zones « confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées ». Aux termes des décrets n° 96-1156 du 20 décembre 1996 et n° 2000-796 du 24 août 2000, il existe aujourd'hui 751 ZUS, dont 435 ont été classées en ZRU par différents décrets. Et au sein de ces dernières ont été créées 100 zones franches urbaines (ZFU), là aussi par décrets successifs.
* 14 Ces articles sont désormais les articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
* 15 Depuis 2009 et jusqu'à la fin de l'année 2010, la France est toutefois autorisée, à titre exceptionnel, à porter le montant maximal des aides rentrant dans ce cadre à 500 000 euros en raison de la crise économique, et dès lors qu'elles sont destinées à des entreprises en difficulté.
* 16 D'une durée d'un an, l'exonération est totale jusqu'à 1,5 SMIC puis dégressive jusqu'à 2,4 SMIC.
* 17 L'Assemblée nationale a supprimé l'article 88 du présent projet de loi de finances qui proposait de réserver le bénéfice de cette exonération aux structures de moins de 10 salariés. L'économie pour le budget de l'Etat résultant de la restriction de l'avantage à ces seules structures était évaluée à 110 millions d'euros par an.
* 18 Cf. les lignes directrices communautaires concernant les aides d'Etat au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.