VI. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE DU 30 NOVEMBRE 2010
Séance du mardi 30 novembre 2010
Article 81
M. le président. « Art. 81. - I. - Le même code est ainsi modifié :
1° L'article L. 2334-13 est ainsi modifié :
a) Au début de la dernière phrase du cinquième alinéa, les mots : « En 2009 et en 2010 » sont remplacés par les mots : « À compter de 2009 » ;
b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« En 2011, les montants mis en répartition au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et de la dotation de solidarité rurale augmentent respectivement de 77 millions d'euros et de 50 millions d'euros par rapport aux montants mis en répartition en 2010. » ;
2° La seconde phrase du second alinéa de l'article L. 2334-18-1 est ainsi rédigée :
« À titre dérogatoire, le présent alinéa ne s'applique pas de 2009 à 2011. » ;
3° Les trois derniers alinéas de l'article L. 2334-18-2 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2009, les communes éligibles au titre de l'article L. 2334-16 perçoivent une dotation égale à celle perçue l'année précédente, majorée, le cas échéant, de l'augmentation prévue à l'article L. 2334-18-4. Pour les communes situées dans la première moitié des communes de la catégorie des communes de 10 000 habitants et plus, classées en fonction de l'indice synthétique de ressources et de charges défini à l'article L. 2334-17, la dotation est égale à celle perçue l'année précédente, augmentée du taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l'année de versement, d'évolution des prix à la consommation des ménages hors tabac et majorée, le cas échéant, de l'augmentation prévue à l'article L. 2334-18-4. Les communes qui n'étaient pas éligibles à la dotation l'année précédant l'année de versement bénéficient d'une attribution calculée en application du présent article. » ;
4° L'article L. 2334-18-4 est ainsi modifié :
a) Au début du premier alinéa, les mots : « En 2009 et en 2010 » sont remplacés par les mots : « En 2010 et en 2011 » ;
b) (nouveau) Au 2°, le mot : « vingt » est remplacé par le mot : « trente ».
II. - En 2011, le montant de la dotation de développement urbain prévue à l'article L. 2334-40 du même code est fixé à 50 millions d'euros.
M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, sur l'article.
Mme Marie-France Beaufils. Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2011 au Comité des finances locales, le CFL, à la fin du mois de septembre, M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, nous avait expliqué que, parallèlement au gel des dotations de l'État, hors fonds de compensation pour la TVA, le Gouvernement voulait renforcer la péréquation.
Il avait ajouté que le niveau communal était celui qui souffrait le plus de la crise. Je ne pouvais que partager ce constat, car nos populations sont particulièrement touchées par la baisse du nombre d'emplois.
L'augmentation de la DSU et de la DSR de 6,23 % semble donc positive pour le système de péréquation, même si, comme je l'ai indiqué tout à l'heure, cette évolution s'accompagnera d'une réduction des ressources d'autres collectivités. Dans certains cas d'ailleurs, les collectivités qui en pâtiront seront les mêmes que celles qui en bénéficieront. J'ajoute que les dotations de compensation sont elles aussi concernées.
La prise en compte de situations spécifiques dans les communes urbaines dont la population est fortement fragilisée et qui comptent une proportion de logements sociaux bien supérieure à 20 % a fait l'objet d'une étude conduite par un groupe de travail sur la DSU au sein du Comité des finances locales.
La suggestion du Gouvernement va dans le sens des propositions qui ont été faites par ce groupe de travail.
Mais, je le répète, les communes intéressées sont toujours sensibles à un accompagnement financier rapidement mobilisable, d'autant que les fonds nécessaires à la politique de la ville ont fortement diminué depuis deux ans.
L'article 81 maintient la forme actuelle de la dotation de développement urbain, la DDU, qui, nous le verrons tout à l'heure pour la dotation d'équipement des territoires ruraux, la DETR, traduit la volonté de l'État d'orienter l'utilisation de ces 50 millions d'euros vers des projets définis - pour ne pas dire décidés à l'avance - par le Gouvernement, qui seront mis en oeuvre par l'intermédiaire du préfet. C'était l'un des reproches majeurs fait par les communes concernées par la DDU au moment de sa création.
Je continue de penser que nos collègues gestionnaires de ces collectivités attributaires de la dotation de développement urbain ont besoin de crédits d'intervention plus rapidement mobilisables. Comme ils l'ont fréquemment rappelé, cela donnerait une efficacité accrue à la « DSU cible », telle qu'elle est prévue dans ce texte.
M. le président. L'amendement n° II-13, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Le comité des finances locales répartit la croissance de la dotation de solidarité rurale entre les deux fractions prévues aux articles L. 2334-21 et L. 2334-22.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Je retire cet qui est satisfait à la fois par le texte de l'Assemblée nationale et par un amendement que nous examinerons dans un instant.
M. le président. L'amendement n° II-13 est retiré.
L'amendement n° II-14, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Alinéas 10 à 12
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
4° Au début du premier alinéa de l'article L. 2334-18-4, les mots : « En 2009 et en 2010 » sont remplacés par les mots : « En 2010 et en 2011 ».
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Le mécanisme de la DSU est prolongé à l'identique en 2011. Il convient de ne pas le modifier, même légèrement, dans l'attente d'une véritable réforme de la DSU.
C'est pourquoi l'amendement voté à l'Assemblée nationale, qui tend à ouvrir à la marge l'éligibilité de la « DSU cible » à une petite dizaine de communes, ne nous paraît pas pertinent, d'autant qu'il ne serait pas sans conséquence sur l'attribution de la DSU aux communes qui y sont actuellement éligibles.
C'est pourquoi la commission des finances souhaite un retour au texte initial du projet de loi.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Philippe Richert, ministre. Le présent amendement vise à supprimer la mesure introduite à l'Assemblée nationale, consistant à inclure, pour l'éligibilité à la « DSU cible », les communes de 5 000 à 9 999 habitants. Cela augmente le nombre de communes concernées de 20 à 30.
Il s'agissait de reprendre la même proportion que celle qui avait été retenue pour les communes de 10 000 habitants et plus, soit environ un tiers des communes éligibles bénéficiant de la « DSU cible ».
L'amendement adopté à l'Assemblée nationale semblait cohérent dans ce contexte actuel de répartition de la DSU, en ce qu'il permet d'assurer une certaine justice entre les deux catégories démographiques éligibles à la DSU.
Cependant, il conduit, cette année encore, à modifier à la marge la répartition de la DSU, dans l'attente d'une réforme de plus grande ampleur.
Le Gouvernement émet donc un avis de sagesse, comme il l'a fait lors de l'examen de ce texte à l'Assemblée nationale.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-14.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° II-273, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 12
Insérer six alinéas ainsi rédigés :
5° La section 1 du Chapitre IV du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifiée :
a) Au second alinéa de l'article L. 2334-20, les mots : « deux fractions » sont remplacés par les mots « trois fractions » ;
b) Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « La variation annuelle de la dotation de solidarité rurale est répartie par le Comité des finances locales entre ces trois fractions » ;
c) Après l'article L. 2334-22, il est inséré un article L. 2334-22-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 2334-22-1 .- La troisième fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux dix mille premières communes de moins de 10 000 habitants, parmi celles éligibles au moins à l'une des deux premières fractions de la dotation de solidarité rurale, classées en fonction croissante du rapport entre leur potentiel financier par habitant et le potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique.
« Le montant attribué à ces communes au titre de cette fraction est calculé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-22. »
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. L'adoption de cet amendement important permettrait de créer une « DSR cible », à l'instar de la « DSU cible » qui existe déjà.
Malgré le gel en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, le projet de loi de finances prévoit d'augmenter la dotation de solidarité rurale de 50 millions d'euros, soit une progression de 6,23 % par rapport à 2010, afin de soutenir les communes rurales. Cette mesure est la bienvenue, mais elle n'est pas suffisante.
À la suite des travaux menés dans le cadre du groupe de travail du Comité des finances locales, il est en effet apparu nécessaire de mieux répartir la dynamique de la dotation sur les communes les plus en difficulté. C'est précisément l'objet de cet amendement.
Il est ainsi proposé d'instaurer, en plus des fractions « bourg-centre » et « péréquation », une troisième fraction de la DSR en faveur des 10 000 communes rurales les moins favorisées.
Cette troisième fraction serait spécifiquement répartie en faveur des 10 000 communes présentant le potentiel financier le plus éloigné du potentiel financier moyen de leur strate. Le calcul des attributions au titre de cette troisième fraction se ferait dans les mêmes conditions que pour la fraction « péréquation ».
Les prérogatives du Comité des finances locales ne seraient pas modifiées. En effet, le CFL aurait ainsi toute latitude, dans les limites fixées dans le code général des collectivités territoriales, pour répartir l'accroissement de la DSR entre les trois fractions.
Cette fraction « DSR cible » permettrait aussi au Comité des finances locales de concentrer le bénéfice de l'accroissement de la dotation de solidarité rurale sur les communes les plus en difficulté et de remédier ainsi au saupoudrage des attributions constaté, notamment au titre de la fraction « péréquation », qui concerne, je le rappelle, 34 369 communes en 2010.
J'ajoute que cette « DSR cible » ne change rien aux deux fractions « bourg-centre » et « péréquation », et ne porte que sur l'augmentation des crédits de la DSR. Elle s'inscrit dans la même logique que la « DSU cible » actuelle.
Enfin, cet effort particulier de péréquation portera à la fois sur la fraction « bourg-centre » et sur la fraction « péréquation ».
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Philippe Richert, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement, qui vise à créer une troisième fraction de la DSR au bénéfice des 10 000 communes rurales les moins favorisées.
En effet, cet amendement tire les conséquences des travaux menés par le groupe de travail du CFL sur la DSR depuis 2009. Il constitue une réponse au saupoudrage des attributions constaté au titre de la fraction « péréquation ».
Cette troisième fraction, que l'on pourrait qualifier, comme M. le rapporteur spécial vient de le dire, de « DSR cible », ouvrirait la possibilité, pour le CFL, de concentrer le bénéfice de l'accroissement de la DSR sur les communes les plus en difficulté.
En outre, le Gouvernement est favorable au fait que le Comité des finances locales décide librement de la répartition de la DSR entre les trois fractions « bourg-centre », « péréquation » et « DSR cible ».
Nous voyons avec cet amendement que le rôle du Comité des finances locales peut être conforté, ce qui répond, monsieur le rapporteur spécial, à une question que vous avez posée dans votre intervention liminaire.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Comme l'a souligné M. Edmond Hervé lors de la défense de son amendement, la DSR est, de par sa conception même, très peu péréquatrice.
M. le rapporteur spécial nous propose de corriger quelque peu cette situation en instaurant un dispositif concernant les communes qui sont relativement plus pauvres que les autres.
Dans ces conditions, nous voterons cet amendement qui, je le souligne, laisse intactes toutes les prérogatives du Comité des finances locales.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-273.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° II-220 rectifié, présenté par M. Dallier, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 12
Insérer quatre alinéas ainsi rédigés :
...° L'article L. 2334-41 est ainsi modifié :
a) Au deuxième alinéa, après les mots : « les communes de métropole éligibles », sont insérés les mots : « l'année précédente » ;
b) Le cinquième alinéa est ainsi rédigé :
« Les attributions sont arrêtées par le représentant de l'État dans le département, sous forme de subventions. Ces subventions sont attribuées en vue de la réalisation de projets d'investissement ou d'actions dans le domaine économique et social. La subvention accordée ne doit pas avoir pour effet de faire prendre en charge tout ou partie des dépenses de personnel de la commune. Le représentant de l'État dans le département arrête les attributions de subventions sur la base d'objectifs prioritaires fixés chaque année par le Premier ministre après avis du Conseil national des villes. »
La parole est à M. Philippe Dallier.
M. Philippe Dallier. Si vous me le permettez, monsieur le président, je présenterai d'abord l'amendement n° II-57, puisque l'amendement n° II-220 rectifié est plutôt un amendement de repli.
M. le président. J'appelle donc en discussion l'amendement n° II-57, présenté par M. Dallier, et ainsi libellé :
Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
Ce montant est réparti selon les modalités définies aux articles L. 2334-16 à L. 2334-18-4 du même code ;
La dotation de développement urbain visée aux articles L. 2334-41 et L. 2334-42 du même code est supprimée à compter du 1 er janvier 2012.
Veuillez poursuivre, monsieur Dallier.
M. Philippe Dallier. Avec l'amendement n° II-57, je tenais à poser une nouvelle fois la question de la DDU qui, je le rappelle, a été créée à l'issue de la période de cinq ans durant laquelle la DSU a été doublée, passant de 600 millions d'euros à 1,2 milliard d'euros.
Au terme de cette période, la question s'est posée de savoir s'il convenait de poursuivre l'augmentation de la DSU. La réponse a été positive, ce dont je me félicite. Parallèlement, Mme Fadéla Amara a initié une réforme de la DSU qui visait à concentrer les moyens sur les communes les plus en difficulté. Mais cette réforme a avorté.
Décision avait donc été prise de poursuivre l'augmentation de la DSU sur un rythme d'environ 70 millions d'euros par an - 77 millions d'euros cette année - et de créer en parallèle une DDU - dotée de 50 millions d'euros - destinée à soutenir les projets d'investissement des communes les plus en difficulté.
Après quelques années, force est de constater que le bilan de la DDU est assez contrasté, ce qui ne manque pas de m'étonner. En effet, chaque année, différentes associations d'élus l'ont souligné, certains crédits restent inutilisés. Cette situation est regrettable puisque cette dotation vise à aider les communes qui connaissent les plus grandes difficultés.
Ce dysfonctionnement s'explique par plusieurs raisons.
D'abord, le dispositif est techniquement compliqué : d'une part, il faut attendre le milieu de l'année pour savoir si on est éligible à la DDU ; d'autre part, il faut signer une convention avec l'État, et la subvention n'est perçue que lorsque les travaux sont terminés.
Par ailleurs, les communes les plus en difficulté n'ont pas des dossiers d'investissement importants à présenter chaque année. Une fongibilité a donc été mise en place au profit de la DSR, ce que certains peuvent trouver satisfaisant. Pour ma part, j'ai tendance à considérer que c'est un peu regrettable pour les communes de banlieues les plus défavorisées.
L'amendement n° II-57 a donc pour objet de revenir à l'ancien système, c'est-à-dire de conserver l'enveloppe globale de quelque 120 millions d'euros - 127 millions d'euros cette année - et de la répartir entre toutes les collectivités qui sont éligibles à la DSU, sachant que, dans la réforme avortée de Mme Amara, les augmentations à venir étaient concentrées sur les communes les plus en difficulté.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n o II-57 ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Cet amendement a un double objet : la simplification des modalités d'attribution de la DDU, en les unifiant avec celles de la DSU dès 2011 ; la fusion de la DDU avec la DSU au 1 er janvier 2012.
Si l'objectif d'une fusion à l'échéance de 2012 peut être envisagé dans un souci de clarification et de simplification des modalités d'attribution des dotations de péréquation urbaines, l'unification des conditions d'éligibilité de la DSU et de la DDU risque de poser des problèmes en 2011, notamment en raison des projets qui sont actuellement déjà en attente de financement.
La commission est réservée sur ce dispositif et elle souhaite connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Philippe Richert, ministre. Notre collègue Philippe Dallier propose une mesure de simplification par la fusion de deux dotations.
Le Gouvernement est défavorable à la suppression de la DDU pour plusieurs raisons.
Premièrement, on peut relever, dans un certain nombre de communes, une sous-consommation des crédits mis en répartition au titre de la DDU. Cette dotation reste néanmoins un outil intéressant de soutien aux villes cumulant à la fois une insuffisance des ressources et la présence de populations en grande difficulté. Certaines villes ont su pleinement mobiliser les ressources mises à leur disposition à ce titre.
Deuxièmement, en se focalisant sur les cent villes les plus en difficulté, on évite le saupoudrage des aides. Les subventions allouées ont un réel effet de levier sur les projets financés.
Troisièmement, l'essentiel des dysfonctionnements a pour origine des difficultés de gestion, liées notamment au calendrier de mise en oeuvre des modalités de calcul des dotations.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement préfère l'amendement de repli n° II-220 rectifié, qui n'a pas encore été présenté, car il tend à une simplification des démarches. L'objectif est à la fois de maintenir la spécificité de la DDU et rendre son utilisation la plus simple possible.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° II-57, au profit de l'amendement n° II-220 rectifié, qui a sa préférence.
M. le président. Philippe Dallier, l'amendement n° II-57 est-il maintenu ?
M. Philippe Dallier. Je réjouis que l'amendement n° II-220 rectifié, que je n'ai pas encore présenté, ait déjà recueilli l'avis favorable du Gouvernement. C'est formidable ! (Sourires.)
La DDU était une fausse bonne idée. Il s'agit d'un dispositif compliqué, né dans un contexte particulier, qui a engendré bien des difficultés. Cela dit, je retire l'amendement n° II-57
M. le président. L'amendement n° II-57 est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur Dallier.
M. Philippe Dallier. L'amendement n° II-220 rectifié vise à simplifier la situation. En effet, il suffira qu'une commune ait été éligible à la DSU au titre de l'année « n moins un » pour pouvoir présenter un dossier. De plus, avec la fin du mode de conventionnement avec l'État, on pourra trouver un mode d'administration plus simple des dossiers.
Cet amendement marque une avancée. Il est accepté par le Gouvernement, j'en resterai donc là. Je considère toutefois qu'il conviendrait de revenir à l'ancien système et concentrer la DSU sur les communes les plus en difficulté.
L'idée de Mme Amara était bonne, mais elle s'est heurtée, comme souvent, à des oppositions. Tant pis si ma commune sort de la DSU ; mais cette concentration est nécessaire aux communes les plus pauvres. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées de l'UMP.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° II-220 rectifié ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. La commission émet bien évidemment un avis favorable sur cet amendement. Pour une fois que l'on s'engage dans une simplification des procédures, il faut profiter de l'occasion !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Philippe Richert, ministre. Favorable !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-220 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 81, modifié.
(L'article 81 est adopté.)