Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 83 : ABONDEMENT DU FONDS DE SOUTIEN AUX COMMUNES TOUCHÉES PAR LE REDÉPLOIEMENT TERRITORIAL DES ARMÉES

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Le montant du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées prévu à l'article L. 2335-2-1 du code général des collectivités territoriales est fixé à 10 millions d'euros en 2011.

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME III (2010-2011) ANNEXE 37

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de fixer, au titre de l'année 2011, le montant de l'abondement du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées à hauteur de 10 millions d'euros.

I.- L'ACCOMPAGNEMENT FINANCIER DU PLAN DE MODERNISATION DE LA DÉFENSE

Le 25 juillet 2008, le vaste plan de modernisation de la défense rendu public par le Gouvernement reposait sur trois piliers : la suppression de 54 000 postes d'ici 2015, la réalisation d'économies budgétaires permettant des investissements dans des équipements plus modernes.

Ce plan a été particulièrement médiatisé dans la mesure où il supposait la fermeture de 82 unités, le transfert de 33 autres ainsi que le renforcement opérationnel, d'ici à 2014, de 65 régiments et bases. Il impliquait donc la redéfinition de la carte militaire française dans un souci de réalisation d'économies d'échelle.

A.- LA REDÉFINITION DE LA CARTE MILITAIRE FRANÇAISE vise à réaliser DES ÉCONOMIES D'ÉCHELLE

1.- La réforme de la carte militaire permet de prendre en compte les nouvelles menaces stratégiques tout en visant des économies d'échelle

La réforme de la carte militaire répond à l'évolution du paysage stratégique et des menaces. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité, publié au printemps 2008, a bien mis en évidence l'affaiblissement de la traditionnelle menace venant de l'Est de l'Europe tandis que s'est développé un « arc de crise » afro-asiatique allant de l'Atlantique (Mauritanie) à l'océan Indien.

L'armée de terre est la première concernée par la réforme avec une baisse de ses effectifs de 26 500 hommes et la disparition de 20 régiments et bataillons ; l'armée de l'air perdra 11 bases aériennes (notamment Colmar, Reims, Metz, Cambrai, Toulouse) et la marine 6 000 hommes et un seul site d'importance, la base aéronavale de Nîmes-Garons dont les avions pourraient rester sur place, tout en étant désormais gérés par l'armée de terre.

Géographiquement, le quart nord-est de la France doit supporter l'essentiel des restructurations et de ses conséquences démographiques, notamment les départements de la Moselle, de la Marne, de la Meurthe-et-Moselle et du Nord qui abritaient, depuis le dix-neuvième siècle, l'essentiel du dispositif militaire français.

À l'inverse, 65 unités doivent bénéficier d'un renforcement opérationnel lié à la création, d'ici 2014, de 80 bases de défense qui seront des centres appelés à regrouper plusieurs unités dont les fonctions de soutien seront mutualisées. Ainsi, si bon nombre de régiments d'artillerie sont dissous, d'autres seront renforcés tandis que des unités de fantassins recevront le renfort de compagnies de combat.

Le redéploiement des effectifs des bases de défense a commencé en 2010 et devrait durer jusqu'à la fin 2013. Les deux tiers de ces bases devront être opérationnelles pour la mi-2012. Les dix premières sont en cours de mise en place, à titre expérimental.

Ces restructurations, qui sont réalisées entre 2009 et 2014, devraient aboutir à la suppression totale de 54 000 postes (contre 18 000 lors de la professionnalisation en 1996). À l'origine de « déserts militaires », la redéfinition de la carte militaire justifie un soutien financier de l'État envers les communes affectées par le départ des familles des militaires.

2.- État d'avancement de la réforme

La réforme fait l'objet d'un suivi attentif par la commission de la Défense et des forces armées. Deux rapports d'information ont en effet été présentés par nos collègues MM. Bernard Cazeneuve et François Cornut-Gentille, le dernier étant daté d'avril 2010 ^{1 ( * )} .

D'après les conclusions de ce rapport, il convient d'analyser les résultats de la réforme au regard des trois piliers sur laquelle elle est bâtie :

- la suppression des effectifs et la rationalisation de la carte militaire française ;

- les économies budgétaires réalisées ;

- les investissements réalisés dans des équipements plus modernes.

S'agissant du premier point, il ressort que la réforme enregistre un avancement satisfaisant, dans la mesure où près de 20 000 postes ont été supprimés à la fin de l'année 2010.

Toutefois, la réforme n'aurait pas eu les effets escomptés dans le domaine des économies réalisées, singulièrement en 2010 où elle a eu un coût supérieur aux économies réalisées.

Ainsi, en 2009, le ministère avait prévu que les mesures nouvelles dégageraient près de 46 millions d'euros d'économies. Elles ont finalement été ramenées à 21 millions d'euros. En 2010, le même phénomène se reproduit mais encore plus nettement puisque les mesures de cette seule année conduisent à une dépense de 34,7 millions d'euros et non à une économie de 20,6 millions d'euros.

Le moindre niveau d'économies en 2009 et 2010 s'explique par la revalorisation des dépenses d'infrastructures. Cette réévaluation à la hausse s'explique par trois raisons principales :

- certaines opérations ont dû être réévaluées, comme par exemple le déplacement du Laboratoire de recherches balistiques et aérodynamiques de Vernon ;

- tous les coûts d'infrastructures n'avaient pas été identifiés lors de l'établissement du tableau économique initial : les coûts d'infrastructure générés par la fusion des centres de recrutement n'avaient par exemple pas été intégrés au modèle ;

- le périmètre a marginalement évolué avec l'arrivée de certaines opérations qui n'avaient pas été initialement associées directement à la réforme.

De ce fait, les dépenses d'infrastructures seront les suivantes entre 2009 et 2011.

DÉPENSES D'INFRASTRUCTURE LIÉES À LA RÉFORME

(en millions d'euros)

Source : ministère de la Défense

B.- LA RÉFORME S'ACCOMPAGNE D'UN PLAN D'AIDE FINANCIÈRE À DESTINATION DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉES

La réforme, si elle était appliquée sans mesures d'aide ou de compensation, pourrait remettre en cause l'équilibre économique des communes où la présence militaire était pourtant établie de longue date.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a prévu un dispositif d'accompagnement territorial de la restructuration du ministère de la Défense, représentant plus d'un milliard d'euros entre 2009 et 2015.

Ce dispositif repose d'abord sur un fonds de soutien aux communes touchées par un redéploiement territorial des armées que le présent article vient abonder et sur lequel le Rapporteur spécial reviendra en détail ci-dessous.

Il repose ensuite sur un plan d'accompagnement territorial d'un montant de 320 millions d'euros d'ici 2015 détaillé ci-dessous.

À ce plan, il faut ajouter un dispositif d'exonération fiscale et sociale inspiré des deux dispositifs connexes que sont le crédit de taxe professionnelle et les bassins d'emplois à redynamiser (BER) prévus respectivement par l'article 28 de la loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 et l'article 130 de la loi de finances rectificative pour 2006 n° 2006-1771 du 30 décembre 2006.

Plus ponctuellement, la loi de finances pour 2009 prévoit la possibilité d'une cession à l'euro symbolique d'immeubles du ministère de la Défense aux communes et aux EPCI concernées par les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD).

1.- Le plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense

Le plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense met à contribution, au bénéfice des collectivités les plus touchées, plusieurs outils d'aménagement du territoire. Son objectif central est de recréer rapidement un volume d'emploi et d'activité économique comparable à celui supprimé sur la commune ou le bassin d'emploi. Sa gouvernance est confiée au secrétaire d'État chargé de l'aménagement du territoire en lien avec le ministère de la Défense.

Sur la période 2009-2015, il est prévu de consacrer un budget de 320 millions d'euros aux mesures d'accompagnement , à travers le fonds de restructuration de la Défense (FRED), pour les 2/3 des crédits, et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), pour 1/3 des crédits.

Ces crédits se répartissent de la façon suivante :

- 225 millions d'euros pour les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) en métropole au profit des communes ;

- 75 millions d'euros pour les plans locaux de redynamisation (PLR) en métropole au profit des départements ;

- 20 millions d'euros pour les mesures d'accompagnement en outre-mer (qui comprennent aussi bien des contrats de redynamisation que des plans locaux).

Au niveau local, ces sommes sont mobilisées, sous la direction des préfets, en lien étroit avec les collectivités concernées. Dans les régions connaissant d'importants redéploiements, un délégué régional aux restructurations de défense est nommé auprès du préfet de région. Au niveau national, c'est la DATAR qui assure la coordination du dispositif en lien étroit avec la délégation aux restructurations du ministère de la Défense.

Les listes des communes bénéficiant d'un CRSD et des départements devant bénéficier d'un PLR figurent dans la circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, en date du 25 juillet 2008 (24 communes et les départements auquel elles appartiennent).

En 2009, 11,2 millions d'euros ont été consommés en 2009, 5,6 millions d'euros au titre du FRED et 5,6 millions d'euros au titre du FNADT, dans le cadre des contrats de redynamisation et des plans locaux de redynamisation.

Le tableau suivant présente les crédits disponibles en 2010 et les prévisions de consommation établies en fonction des premiers dialogues de gestion avec les acteurs locaux.

CRÉDITS D'ACCOMPAGNEMENT TERRITORIAL EN 2010

(en millions d'euros)

Source : DATAR.

2.- Les mesures d'exonération fiscales et sociales

Outre ces crédits budgétaires, l'article 34 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 met en outre en place des mécanismes d'exonérations fiscales dès lors que le territoire concerné appartient à une zone de restructuration de la défense.

Les zones de restructuration de la défense se répartissent en deux catégories :

1° Les territoires dans lesquels la majorité des actifs résident et travaillent, incluant une ou plusieurs communes, d'une part, caractérisées par une perte d'au moins cinquante emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires et établissements du ministère de la Défense sur le territoire national et, d'autre part, dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense.

Ces territoires doivent satisfaire à l'un des critères suivants :

a) Un taux de chômage supérieur de trois points à la moyenne nationale ;

b) Une variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0, 15 % ;

c) Une variation annuelle moyenne négative de l'emploi total sur une période de trois ans supérieure en valeur absolue à 0,75 % ;

d) Un rapport entre la perte locale d'emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et la population salariée d'au moins 5 % ;

2° Les communes, le cas échéant visées au 1°, caractérisées par une perte d'au moins cinquante emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires et établissements du ministère de la défense sur le territoire national et dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense.

Les contrats de redynamisation de site de défense sont conclus entre, d'une part, l'État et, d'autre part, les communes ou groupements de collectivités territoriales correspondant aux sites les plus affectés par la réorganisation du fait d'une perte nette de nombreux emplois directs et d'une grande fragilité économique et démographique. Ils sont d'une durée de trois ans, reconductible une fois pour deux ans.

Les zones de restructuration de la défense sont délimitées par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, du budget et de l'aménagement du territoire qui détermine, pour chaque zone, celle des années comprises entre 2009 et 2013 au titre de laquelle elle est reconnue.

Au total, il existe donc 13 ZRD correspondant à la première catégorie visée ci-dessus (1°), c'est-à-dire la catégorie des communes les plus durement touchées, dans lesquelles sont applicables à la fois un ensemble d'exonérations fiscales et sociales inspirées de celui prévu dans les BER et du dispositif de « crédit de taxe professionnelle ».

Dans ces zones, sont donc exonérées pendant cinq ans d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés les contribuables qui créent des activités pendant une période de trois ans, de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant cinq ans les immeubles rattachés à un établissement bénéficiant auparavant d'une exonération de taxe professionnelle, et de TP pendant cinq ans les créations ou extensions d'établissements. En outre, les implantations ou créations d'établissements bénéficient d'une exonération de cotisations sociales pendant trois ans, qui devient dégressive pendant les deux années suivantes.

Il existe par ailleurs 11 ZRD en application du 2° visé ci-dessus qui ne bénéficient que du dispositif « crédit de taxe professionnelle ».

D'après les estimations du Gouvernement, ce dispositif devrait coûter 100 millions d'euros par an.

II.- LE FONDS DE SOUTIEN TEMPORAIRE : UN COMPLÉMENT POUR RÉTABLIR L'ÉQUILIBRE DES BUDGETS COMMUNAUX

En plus des différents dispositifs présentés ci-dessus, l'article 173 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 a créé un « fonds de soutien des communes touchées par le redéploiement territorial des armées » . Fonds d'aide exceptionnelle temporaire destiné à réduire l'impact de la réforme des armées décidée par le Gouvernement sur les finances publiques locales, il répond à une logique de mutualisation du risque et d'assistance entre les collectivités territoriales.

Ce fonds a été doté en 2009 de cinq millions d'euros par l'article 173 précité et en 2010 de 10 millions d'euros par l'article 130 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

A.- UN FONDS D'AIDE EXCEPTIONNELLE

Le fonds de soutien envisagé contribue au rétablissement de l'équilibre des budgets locaux par la compensation de la perte de ressources des communes affectées par le déménagement des militaires et de leurs familles.

1.- Un fonds destiné à compenser la perte de ressources dues aux conséquences démographiques de la redéfinition de la carte militaire

Les communes touchées par le départ des militaires et de leurs familles risquent de subir une diminution brutale de leurs ressources pour trois raisons principales.

D'abord, les communes affectées vont perdre des dotations à travers la baisse de la DGF des communes par l'effet automatique de la perte de population DGF.

Ensuite, les communes vont perdre des ressources fiscales. La perte de population risque de se traduire par une baisse corrélative des ressources tirées de la taxe d'habitation et de la taxe sur les propriétés bâties. De la même manière, les communes pourraient subir une perte de ressources au titre de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, assise notamment sur la composition des ménages.

Enfin les services publics communaux à caractère industriel et commercial (SPIC) très dépendants du nombre d'usagers risquent de subir une perte sensible de leurs recettes d'exploitation (la piscine municipale par exemple).

2.- Un fonds dont les crédits sont répartis en fonction de l'évolution des ressources des communes concernées

Le Gouvernement répartit les crédits du fonds sous la forme d'attributions individuelles au cas par cas, à l'instar des aides exceptionnelles visées à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel « sous réserve des dispositions de l'article L. 1524-4, des subventions exceptionnelles peuvent être attribuées par arrêté ministériel à des communes dans lesquelles des circonstances anormales entraînent des difficultés financières particulières ».

L'article L. 2335-2-1 du CGCT précise simplement que « la répartition des crédits du fonds tient compte de l'évolution des ressources des communes concernées par le plan de redéploiement territorial des armées. Elle est fixée par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget. »

Le principal critère d'éligibilité est l'évolution négative des ressources de la commune lorsqu'elle démontre le lien direct entre la mesure de restructuration des armées et ses pertes de ressources ou celles de ses services publics communaux à caractère industriel et commercial. Il en résulte que ce critère d'éligibilité n'est pas fondé sur la richesse de la commune mais bien sur la compensation de la perte de ressources liées au départ des militaires et de leurs familles.

Il est également prévu que les demandes de crédits auprès du fonds de soutien soient instruites par les préfectures. Les préfets devront vérifier l'existence du lien de causalité et évaluer la perte de ressources par la comparaison entre la situation de la commune ex ante et ex post (baisse des dotations, de la fiscalité directe, de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ou pertes de recettes d'exploitation des SPIC).

Une circulaire du 4 décembre 2009 précise les critères objectifs sur la base desquels le préfet rend une décision de versement d'aide.

3.- Un fonds dont les crédits pourront être reversés aux services publics à caractère industriel et commercial affectés par le départ des familles

L'article L. 2335-2-1 du CGCT prévoit par ailleurs que « par dérogation aux articles L. 2224-1 et L. 2224-2, les subventions accordées au titre du fonds pourront être reversées, en tout ou partie, aux services publics communaux à caractère industriel et commercial, les subventions accordées au titre du fonds pourront être reversées, en tout ou partie, aux services publics communaux à caractère industriel et commercial » .

L'article L. 2224 - 1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que « les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses » .

L'article L. 2224 - 2 du même code « interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1.

Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes :

1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;

3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. »

La combinaison de ces deux articles a donc pour effet d'empêcher les communes de venir au soutien de leurs services publics communaux à caractère industriel et commercial (SPIC) qui subiraient une perte de recettes d'exploitation.

La dérogation au principe d'interdiction de prise en charge par les communes des dépenses de leurs SPIC semble donc tout à fait justifiée pour permettre aux communes affectées par le redéploiement des armées de rétablir l'équilibre des budgets annexes de leurs SPIC.

B.- UN FONDS D'AIDE EXCEPTIONNELLE TEMPORAIRE

Le présent article précise que le montant du fonds créé est fixé à dix millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2009.

Ces crédits sont inscrits à l'action n° 1 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales du programme 122 Concours spécifiques et Administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales . Ils correspondent donc à des subventions d'équilibre exceptionnelles, tant pour les budgets communaux, que pour les budgets des SPIC communaux.

En principe, ces crédits correspondent à une subvention non pérenne au profit des communes concernées. Le Gouvernement envisage néanmoins de pérenniser cette aide au-delà de 2011.

Le Rapporteur spécial soutient cette proposition tant il est nécessaire d'aider les communes les plus en difficulté à rétablir l'équilibre de leurs finances locales à la suite d'une décision du Gouvernement de moderniser la défense française.

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Suivant l'avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte l'article 83 sans modification .

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* ¹ Rapport d'information n° 2437 déposé par la commission de la défense et des forces armées et présenté par MM. Bernard Cazeneuve et MM. François Cornut-Gentille, 7 avril 2010.