ARTICLE 84 : PRISE EN COMPTE DE LA GÉNÉRALISATION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA) DANS LA RÉPARTITION DE LA DOTATION DE PÉRÉQUATION URBAINE (DPU)
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
Au sixième alinéa de l'article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « revenu minimum d'insertion » sont remplacés par les mots : « montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles ».
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME III (2010-2011) ANNEXE 37
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de prendre en compte la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans la répartition de la dotation de péréquation urbaine (DPU) à la place du revenu minimum d'insertion.
I.- LE NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU RMI EST UN CRITÈRE DE RÉPARTITION DE LA DPU DEPUIS 2005
A.- LA DPU : UNE DOTATION DE PÉRÉQUATION AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS URBAINS
La dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements, dont l'architecture a été profondément modifiée par les lois de finances pour 2005 et 2006, est désormais composée de quatre dotations distinctes 1 ( * ) :
- la dotation de compensation , créée en 2004, correspond aux montants dus en 2003 au titre de l'ancien concours particulier comprenant la suppression des contingents communaux d'aide sociale et de 95 % de la dotation générale de décentralisation (DGD) hors compensations fiscales (2,83 milliards d'euros en 2010) ;
- la dotation forfaitaire composée depuis 2005 d'une dotation de base correspondant à 74,02 euros par habitant en 2010 et d'un complément de garantie destiné à assurer à chaque département la perception d'un montant total de dotation forfaitaire au moins égal à celui de 2004 indexé à hauteur de 50 % du taux de croissance de la DGF. Pour l'année 2010, le comité des finances locales a retenu un taux d'indexation de 30 % du taux globale de la DGF, soit un taux d'indexation de + 0,18 %. Au total, la dotation forfaitaire a atteint près de 8 milliards d'euros en 2010, soit une évolution moyenne de + 0,77 % par rapport à 2009 ;
- la dotation de péréquation urbaine (DPU) est versée aux département urbains - c'est-à-dire dont la densité est supérieure à 100 habitants au km 2 et dont le taux d'urbanisation est supérieur à 65 % 2 ( * ) - dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1,5 fois le potentiel financier par habitant moyen des départements urbains. Les critères de répartition de la DPU sont exposés ci-dessous ;
- la dotation de fonctionnement minimale est versée aux départements non urbains, c'est-à-dire ne remplissant pas les critères d'éligibilité à la DPU, dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal au double du potentiel financier par habitant moyen. Elle est répartie en fonction de la longueur de la voirie et du potentiel financier par habitant.
L'augmentation annuelle du solde de la DGF des départements disponible après prélèvement de la dotation de compensation et de la dotation forfaitaire est répartie librement par le comité des finances locales entre la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).
Pour l'année 2010, le comité des finances locales a choisi d'affecter 35 % de cet accroissement à la DPU et 65 % à la DFM. Ces choix font progresser la DPU de 0,21 % par rapport à 2009 et la DFM de 0,27 % par rapport à 2009.
MASSES DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES DÉPARTEMENTS EN 2010
(en millions d'euros)
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Masse à répartir |
Évolution 2010/2009 (en %) |
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Total DGF des départements |
12 188,23 |
+ 0,6 |
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Dotation de compensation |
2 836,7 |
+ 0,26 |
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Dotation forfaitaire |
8 008,3 |
+ 0,77 |
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- dont dotation de base |
4 785,4 |
+ 1,17 |
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- dont complément de garantie |
3 204, 8 |
+ 0,18 |
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Dotations de péréquation |
1 342,6 |
+ 0,24 |
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- dont DPU |
555, 6 |
+ 0,21 |
|
- dont DFM |
786,9 |
+ 0,27 |
Source : Circulaire DGCL, 18 mars 2010
B.- LA PRISE EN COMPTE DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU RMI DANS LE MONTANT DE LA DOTATION VERSÉE AUX DÉPARTEMENTS
La DPU est versée aux départements en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges prenant en compte le potentiel financier par habitant, le revenu par habitant, de la proportion de bénéficiaires d'aides personnalisées au logement et la proportion de bénéficiaires du RMI.
La loi de finances pour 2005 a en outre prévu un mécanisme d'écrêtement des augmentations de dotation par habitant supérieures à 20 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente. Les disponibilités ainsi dégagées sont réparties au profit de l'ensemble des départements ne subissant pas d'écrêtements. Seule la Seine-Saint-Denis a été concernée par ce dispositif en 2008. En 2009 comme en 2010, aucun département n'est concerné.
Les départements perdant leur éligibilité à la DPU bénéficient par ailleurs d'une garantie dite « de sortie » égale, la première année, à 2/3 de la DPU perçue la dernière année d'éligibilité et la deuxième année, à 1/3 de ce même montant. En 2010, deux départements bénéficient de cette garantie de sortie : (le département de Paris et le département des Hauts-de-Seine).
La répartition de la DPU s'effectue en fonction d'un indice synthétique calculé comme suit.
INDICE SYNTHÉTIQUE DE LA DPU
Source : Circulaire DGCL,
18 mars 2010
À partir de cet indice synthétique, le montant de la DPU distribuée - avant redistribution liée à un éventuel écrêtement - est calculé à partir du produit entre la population DGF, l'indice synthétique du département présenté ci-dessus et de la valeur de point 2010 (soit 13,78627732 euros).
II.- LA RÉFORME DU RSA DOIT ÊTRE PRISE EN COMPTE DANS LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA DPU
A.- LA RÉFORME DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)
1.- Rappel du dispositif
La loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 a procédé à la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), qui s'est substitué, à compter du 1 er juin 2009, au revenu minimum d'insertion (RMI), à l'allocation de parent isolé (API), aux systèmes d'intéressement (primes forfaitaires de retour à l'emploi) et à la prime de retour à l'emploi. Cette généralisation a fait suite à une période d'expérimentation de deux années menée dans 34 départements, s'inscrivant dans le cadre de l'engagement du Gouvernement de réduire d'un tiers la pauvreté en cinq ans 3 ( * ) .
L'allocation servie aux bénéficiaires sans emploi est prévue pour se situer exactement au niveau antérieur du RMI ; elle est majorée pour les personnes isolées ayant des enfants à charge dans les mêmes conditions que l'API.
La mise en oeuvre du RSA vise par ailleurs à augmenter l'incitation à reprendre un emploi, en rendant les revenus plus prévisibles ; à cet effet, le RSA doit mettre fin aux situations dans lesquelles la reprise d'un emploi se traduit par une baisse de revenus. Par ailleurs, le RSA est ouvert à l'ensemble des travailleurs à revenu modeste.
La réforme vise en outre un objectif de simplification des dispositifs antérieurs ; antérieurement, les droits au RMI étaient perdus en cas de reprise d'emploi et contribuaient aux phénomènes de trappe qui enferment dans la pauvreté. C'est le cas notamment de la couverture maladie universelle, des aides au logement ou encore des exonérations de taxe d'habitation. Pour l'attribution de ces droits, des critères de ressources seront substitués au critère de statut et le passage vers l'emploi ne s'accompagnera plus d'une perte brutale des droits mais d'une réduction progressive.
En contrepartie de ces droits nouveaux, le bénéficiaire du revenu de solidarité active voit ses devoirs renforcés dans le champ de l'emploi : le bénéficiaire disponible pour rechercher un emploi est orienté de manière prioritaire soit vers l'agence Pôle-emploi soit, si le département décide d'y recourir, vers l'un des organismes de placement ou vers un autre organisme participant au service public de l'emploi.
La mise en oeuvre du revenu de solidarité active relève de la responsabilité de l'État et des départements. La compétence de ces derniers en matière de politique d'insertion est ainsi réaffirmée. L'extension de la compétence des conseils généraux aux anciens publics bénéficiaires de l'API est intégralement compensée dans des conditions précisées par la loi, conformément aux exigences constitutionnelles.
Compétent pour attribuer la prestation, le président du conseil général l'est également pour décider de l'organisation du dispositif local d'orientation et de l'accompagnement du bénéficiaire sans emploi, ainsi que des sanctions qui pourraient être décidées en cas de non respect, par le bénéficiaire, de ses obligations, telles que déclinées dans son projet personnalisé d'accès à l'emploi, ou en cas de fraude. Celles-ci peuvent aller jusqu'à la suspension, en tout ou partie, de la prestation.
L'État doit assumer, de son côté, la charge de ce dispositif, et en particulier le financement intégral du surcoût associé : à ce titre, est institué un prélèvement additionnel de 1,1 % au prélèvement social sur les revenus du capital et à la taxe additionnelle à ce prélèvement, qui abondera un fonds national des solidarités actives.
La mise en place du RSA nécessite en outre son articulation avec la prime pour l'emploi (PPE). Les personnes éligibles aux deux dispositifs, soit 1,4 million de bénéficiaires, percevront le plus favorable des deux.
2.- Mise en oeuvre
Selon les derniers chiffres rendus publics par M. Marc-Philippe Daubresse, ministre de la Jeunesse et des solidarités actives, 1,791 million de foyers ont perçu le RSA contre 1,777 million au titre du mois d'avril 2010.
Parmi ces 1,791 million de foyers bénéficiaires :
- 1,158 million de foyers ne touchent aucun revenu d'activité et perçoivent uniquement du « RSA socle » ;
- 633 363 foyers, soit près de 35,3 % de l'ensemble des foyers bénéficiaires, ont perçu le RSA en complément de leur revenu d'activité. Parmi ceux-ci, environ 189 000 foyers ont un faible revenu d'activité et perçoivent donc à la fois du RSA « socle » et du RSA « activité », et 445 000 touchent uniquement du RSA « activité ». Ces derniers étaient 438 000 en avril, soit une progression de 1,5 %.
La progression globale du nombre de foyers allocataires pour le mois de février est de 15 789, progression qui se décompose en deux catégories :
- les foyers dont au moins l'un des membres travaille et qui perçoivent le RSA « activité ». Ils sont au nombre de 6 867 foyers supplémentaires ;
- les allocataires sans activité professionnelle et qui perçoivent le RSA « socle » qui sont au nombre de 8 922 supplémentaires en mai (+ 0,7% par rapport à avril).
Ces chiffres démontrent que le RSA « activité » poursuit sa montée en charge, et constitue, sur le long terme, une réponse pertinente à la crise.
B.- CETTE RÉFORME DOIT ÊTRE PRISE EN COMPTE DANS LE CALCUL DE LA DPU
Le présent article conduit, en toute logique, à prendre en compte la généralisation du RSA dans l'indice synthétique permettant de calculer la DPU.
On pourrait penser que cette substitution, en apparence technique, peut conduire à modifier le montant de la DPU distribuée ; en effet, le nombre des bénéficiaires du RSA n'est pas identique au nombre des allocataires du RMI lors de sa suppression.
Selon les derniers chiffres disponibles avant la suppression du RMI, 1,13 million de foyer en bénéficiaient en avril 2009. Au mois de juin 2010, 1,78 million de foyers bénéficient désormais du RSA.
Toutefois, cette augmentation du nombre de bénéficiaire ne devrait pas avoir d'impact significatif sur le montant de la DPU. En effet, le nombre des bénéficiaires du RSA est un critère de charge parmi d'autres, affecté du coefficient de pondération 0,1 (soit le plus petit coefficient de l'indice).
En outre, le nombre de bénéficiaires du RSA par département sera ramené au nombre de bénéficiaire du RSA de l'ensemble des départements urbains, ce qui aura pour effet de neutraliser, sous la forme d'un rapport, l'augmentation nette du nombre de bénéficiaires.
*
* *
Suivant l'avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte l'article 84 sans modification .
* 1 Les deux dernières étant des dotations de péréquation.
* 2 En 2010, 32 départements remplissent ces critères. A contrario, 64 départements sont donc éligibles à la DFM.
* 3 Les simulations effectuées dans le cadre des travaux préparatoires de la réforme évaluent à environ 700 000 le nombre des personnes qui sortiront immédiatement de la pauvreté grâce au RSA.