Mission "Action extérieure de l'Etat" - articles rattachés 67 et additionnel après 67

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial

II. PRÉSENTATION DES QUATRE PROGRAMMES

A. PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupe 1 801,4 millions d'euros d'AE et 1 814,4 millions d'euros de CP , soit 61,2 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 3,2 % en AE et de 5,8 % en CP par rapport à 2010 .

Ce programme rassemble 8 325 ETPT , ces effectifs servant dans les directions et services suivants :

- état-major du ministère ;

- inspection générale, conseil des affaires étrangères, conseillers diplomatiques du Gouvernement, direction de la prospective, centre de crise ;

- direction générale des affaires politiques et de sécurité ;

- direction de l'Union européenne ;

- direction des affaires juridiques ;

- direction de la coopération de sécurité et de défense ;

- direction générale de l'administration et de la modernisation ;

- directions dont l'action « soutient et prolonge l'action diplomatique » (protocole, archives, etc.) ;

- experts nationaux détachés servant dans les institutions de l'Union européenne (UE) et diplomates d'échange, placés auprès des ministres des affaires étrangères d'autres pays de l'UE ;

- personnels du programme exerçant dans les ambassades bilatérales et les représentations permanentes ;

- personnels servant au support d'autres programmes du MAEE (voire d'autres ministères) lorsque les nécessités locales du service l'exigent.

Ce programme est scindé en six actions (numérotées de 1 à 7, l'action n° 3 ayant été supprimée), dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2011

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Le montant demandé pour ces dépenses, qui correspondent à la rémunération des emplois décrits précédemment, s'élève à 548 millions d'euros , soit 30,4 % des crédits du programme.

Cette charge est portée par l'ensemble des actions, à l'exception de l'action n° 4 « Contributions internationales ». La part de l'action n° 7 « Réseau diplomatique » est prépondérante : 322,4 millions d'euros, soit 58,8 % de l'ensemble.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 325,2 millions d'AE et 329 millions d'euros de CP pour 2011, soit 18,1 % des crédits du programme .

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 6 « Soutien », n° 7 « Réseau diplomatique » et, dans une moindre mesure, n° 1 « Coordination de l'action diplomatique ».

Elles comportent en particulier :

- pour le réseau diplomatique , des dépenses de fonctionnement (et d'investissement) d'un montant de 79 millions d'euros , en baisse de 5 % par rapport à l'année précédente, à périmètre constant. Plus précisément, selon les informations transmises par le ministère, deux postes de dépense sont en hausse , à savoir le gardiennage (+ 7,6 %), du fait du renforcement des dispositifs de sécurité, ainsi que l'entretien et la maintenance (+ 1,2 %), en raison de la vétusté d'une partie non négligeable du parc immobilier. En revanche, l'ensemble des autres postes se voit appliquer des baisses, par exemple les frais de représentation (- 12,3 %), les consommables informatiques (- 10,45 %) ou encore les  voyages et missions statutaires (- 2,7 %) ;

- pour l'action « Soutien », un total de 46,8 millions d'euros en CP pour les dépenses d'immobilier pour les sites français du MAEE (dont 24 millions d'euros de loyers budgétaires), 28,9 millions d'euros pour les dépenses de sécurité (en France et à l'étranger), 11,6 millions d'euros de CP pour les dépenses de fonctionnement courant et 6,3 millions d'euros de CP pour la valise diplomatique. De plus, une ligne de 25,5 millions d'euros d'AE et de 29,5 millions d'euros de CP est prévue pour l' informatique ;

- pour l'action « Coordination de l'action diplomatique », 7 millions de CP sont demandés pour les conférences internationales et les voyages officiels . Ce montant s'affiche en baisse de 56 % par rapport à 2010, à la fois parce qu'il n'y aura pas de sommet France-Afrique en 2011 et que les frais liés à l'organisation des sommets du G 8 et du G 20, présidés par la France, figurent au sein d'un programme spécifique.

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement s'élèvent à 13,2 millions d'euros en AE et à 18,3 millions d'euros en CP, soit à peine 1 % des CP du programme. Elles apparaissent, une nouvelle fois, en recul.

Cependant, il convient de noter, à cet égard, que les dépenses d'investissements immobiliers (entretien lourd), en France et à l'étranger, sont désormais financées par les produits de cessions immobilières alimentant le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Pour les immeubles situés en France, le « taux de retour » au MAEE sur les produits de cessions est de 65 %, ce qui correspond au taux de « droit commun ». En revanche, ce taux est, à titre dérogatoire, de 100 % pour les produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger.

Les crédits restants, essentiellement portés par l'action n° 6 « Soutien », correspondent notamment à des investissements sur différents projets visant à renforcer la sécurité informatique du MAEE .

d) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 915 millions d'euros d'AE et 919,1 millions d'euros de CP, soit 50,7 % de l'ensemble des CP du programme .

Très majoritairement portés par l'action n° 4 « Contributions internationales » et, dans une moindre mesure, par l'action n° 2 « Action européenne » ^{3 ( * )} , ces crédits correspondent, pour l'essentiel, au financement des quotes-parts de la France dans les organisations internationales auxquelles elle participe.

Les dotations apparaissent, une nouvelle fois, en nette progression par rapport à 2010 (+ 14,1 % sur la seule action n° 4). En effet, après le « rebasage » des opérations de maintien de la paix (OMP) ces dernières années, qui a mis fin à leur sous-budgétisation chronique, c'est la révision du taux de change budgétaire qui est le principal facteur d'évolution cette année. Ainsi, par rapport au dollar américain, l'euro est évalué à 1,35 dollar (au lieu de 1,56 dollar de 2008 à 2010).

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs du programme n'ont été que relativement peu modifiés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011.

Dans le détail, l'indicateur 2.1.1 « Taux des coopérants placés auprès des élites militaires étrangères » a été modifié pour désormais s'intituler « Taux des hauts responsables étrangers en activité, formés par la France » (sous l'égide de la direction de la coopération de sécurité et de défense - DCSD). Selon le MAEE, la modification de cet indicateur vise à mieux refléter le retour sur investissement des formations financées par la DCSD.

Et, s'agissant de l'indicateur 4.1 « Taux de dématérialisation des procédures », la plus grande partie des procédures étant désormais dématérialisée, il ne tient donc plus compte que des procédures pour lesquelles une marge de progression significative existe encore. Cela concerne ainsi les demandes d'actes d'état civil, dont la dématérialisation est estimée à 73 % en 2010, et les procédures d'inscription des étudiants étrangers dans une université française (83 %). Cet indicateur pourrait être appelé à disparaître une fois l'ensemble des objectifs atteints.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Un effort de rigueur qui se poursuit au-delà de l'augmentation apparente des crédits

Comme l'année dernière, un premier regard sur l'évolution des crédits demandés pour le programme 105 entre 2009 et 2010 pourrait faire croire à un certain confort budgétaire. En effet, les crédits affichent une assez nette augmentation , de 3,2 % en AE et de 5,8 % en CP à périmètre constant .

Cependant, l'analyse montre que ces majorations visent à financer des contraintes dont le MAEE ne saurait s'exonérer , en tout premier lieu les contributions internationales, en progression de plus de 105 millions d'euros (actions 2 et 4).

Les autres postes apparaissent globalement en recul de 0,8 % . Il convient de citer à cet égard :

- la diminution très sensible des crédits de l'action n° 1 « Coordination de l'action diplomatique » (- 30,9 % en AE et - 27,7 % en CP). Comme indiqué précédemment, cette contraction est particulièrement prononcée sur la sous-action protocole (- 52,6 % en CP), du fait de la création du programme 332, mais elle concerne aussi des lignes telles que le centre de crise (- 4,4 % en CP) ou la communication (-12,1 % en CP) ;

- l'action 6 « Soutien », en repli de 20,6 % en AE (les CP ne baissant « que » de 2,5 %). Hormis les dépenses de sécurité (+ 7,1 %), sanctuarisées afin de faire face aux menaces croissantes auxquelles sont exposés nos postes, l'ensemble des lignes diminuent nettement ;

- enfin, comme indiqué précédemment, les crédits de l'action n° 7 « Réseau diplomatique » reculent de 3 %.

En somme, derrière les apparences d'une forte augmentation de crédits, les marges de manoeuvre réelles du ministère sur le programme 105 tendent à régresser .

b) Une estimation enfin réaliste des contributions aux organisations internationales

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter du calibrage des contributions françaises aux organisations internationales (et aux OMP) , ayant souligné à de nombreuses reprises que la sincérité budgétaire doit être spécialement de mise pour ces crédits ^{4 ( * )} . Cette démarche, initiée depuis deux ans, aboutit dans le présent projet de budget à un chiffrage dont le réalisme est renforcé par le taux de change retenu (pour rappel, 1,35 dollar pour un euro, soit une hypothèse légèrement moins favorable que le cours euro-dollar au moment de la rédaction du présent rapport).

Ainsi, le montant des crédits demandés à ce titre devrait permettre à la France, sauf aléas, de faire face aux appels de fonds correspondants .

Votre rapporteur spécial considère que le budget des organisations internationales et des OMP doit être tenu, tout comme les budgets nationaux. Pour autant, ses travaux lui ont clairement montré que la France ne décide pas seule en la matière, non plus qu'en matière de fixation des quotes-parts des membres des organisations.

Si notre pays doit donc poursuivre et amplifier son action de maîtrise de cette ligne budgétaire, il ne saurait évidemment pas se soustraire à son obligation de financer en temps et en heure ses contributions, d'autant que sa position privilégiée dans de nombreuses organisations (à commencer par le Conseil de sécurité de l'ONU) constitue un indéniable facteur de puissance et d'influence.

c) La difficile redéfinition des missions des postes de présence diplomatique

Comme cela a été rappelé supra , une mesure particulièrement emblématique de la RGPP a consisté à transformer une trentaine d'ambassades bilatérales en « postes de présence diplomatique ».

De fait, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, les réductions d'emplois prévues se sont concrétisées , ce qui a abouti à ramener l'effectif moyen des postes entre 11 et 12 ETPT.

En revanche, la redéfinition des missions de ces postes ne paraît pas avoir été achevée. Il s'agit pourtant du corollaire logique des diminutions d'effectifs et ce point avait bien été mis en exergue par la RGPP.

Le débat budgétaire devra permettre d'examiner les intentions du Gouvernement en la matière. Pour sa part, votre rapporteur spécial n'imagine pas que la réforme consiste à faire les mêmes missions moins bien qu'auparavant avec « les moyens du bord » . Afin d'être véritablement jugée, l'expérience des postes de présence diplomatique devrait être menée à son terme, c'est-à-dire en redéfinissant réellement les missions de la trentaine de postes concernés.

d) Le projet de création d'une foncière des immeubles publics à l'étranger paraît toujours en panne

Enfin, votre rapporteur spécial constate que le décret portant création d'une agence de gestion des immeubles de l'Etat à l'étranger demeure en attente alors que cette « foncière » est annoncée depuis plus de deux ans.

Selon les informations fournies par le MAEE, une expérimentation dans un nombre limité de pays (de l'ordre de cinq) est envisagée. Une telle démarche est probablement nécessaire afin de démontrer la pertinence d'un tel outil, dans des contextes, notamment juridiques, très différents selon les pays.

D'une manière ou d'une autre, il est néanmoins nécessaire que ce dossier avance, la gestion du parc immobilier national à l'étranger apparaissant perfectible.

B. PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » regroupe 757,6 millions d'euros d'AE et de CP , soit 25,6 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une diminution de 1,8 % par rapport à 2010 .

Il compte 1 182 ETPT, correspondant aux emplois :

- de la direction générale de la mondialisation et des partenariats ;

- de 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger ;

- de 47 établissements culturels, dotés de l'autonomie financière ;

- de 8 centres de recherche, bénéficiant également de l'autonomie financière ;

-   du réseau des 64 « alliances françaises », établissements de droit local, dans lesquels le MAEE affecte des agents expatriés ;

-   de l'assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires.

Il est scindé en six actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2011

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel sont portées exclusivement par une nouvelle action ad hoc , dénommée « Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » ».

Le montant demandé pour 2011 s'élève à 88,1 millions d'euros , soit 11,6 % des CP du programme. A périmètre constant, cette enveloppe progresse de façon modique (+ 0,2 %).

Les dépenses correspondent à la rémunération des 1 182 ETPT du programme, évoqués ci-dessus.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 516 millions d'euros d'AE et de CP, soit 68,1 % des crédits du programme .

Ces crédits sont portés par l'action n° 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » et, dans une moindre mesure, par les actions n° 1 « Animation du réseau », n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », n° 3 « Enjeux globaux » et n° 4 « Attractivité et recherche ».

Ils correspondent :

- à la subvention pour charges de service public aux opérateurs du programme , se répartissant entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ( AEFE ), à hauteur de 420,8 millions d'euros , l'Institut français ^{5 ( * )} pour 37,6 millions d'euros et le nouvel établissement public Campus France ^{6 ( * )} pour 1,2 million d'euros ;

- à la dotation aux établissements à autonomie financière culturels (EAF, 34,4 millions d'euros). Il est à noter qu'au titre de la fusion entre les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les EAF, 35 ETPT doivent être transférés vers le plafond d'emplois des EAF.

c) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 153,5 millions d'euros en AE et en CP, soit 20,3 % des crédits du programme .

Ces dotations regroupent notamment des moyens d'influence, dont :

- des bourses destinées à favoriser l'accueil en France d'étudiants étrangers, portées, en particulier, par la sous-action « Attractivité et enseignement supérieur » ( 55,5 millions d'euros ). Ces crédits ont été maintenus à leur niveau de 2010 ;

- des ressources destinées à renforcer l'influence universitaire de la France , grâce à des réseaux bilatéraux ou des formations supérieures délocalisées ( 9,4 millions d'euros ) ;

- des subventions permettant de financer des opérations d'appui à la langue française ou aux artistes français (13,2 millions d'euros) ;

- des dotations pour opérations aux EAF (3,1 million d'euros). Ces crédits financent la contribution des ambassades quand elles demandent aux EAF de porter une activité de coopération ponctuelle.

3. Objectifs et indicateurs

Le projet annuel de performances est resté quasiment inchangé malgré la modification de l'architecture du programme, l'intitulé des objectifs demeurant, en particulier, le même qu'en 2010.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Une architecture plus cohérente

En premier lieu, votre rapporteur spécial approuve la nouvelle architecture du programme 185.

Comme cela a été souligné précédemment, la maquette précédente répondait à une logique exclusivement géographique, distinguant, pour les mêmes actions, les pays « OCDE » (relevant de l'ancien programme 185) et les autres pays (relevant du programme 209).

Le nouveau schéma, qui apparaît cohérent avec la réorganisation des services centraux, en particulier la création de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, est plus solide. Il regroupe en un seul programme, justement rebaptisé « Diplomatie culturelle et d'influence », l'ensemble des moyens concourant à cette politique .

Votre rapporteur spécial y distingue deux avantages principaux :

- d'une part, une meilleure information du Parlement ;

- d'autre part, au sein d'une même enveloppe, une meilleure faculté, pour les gestionnaires, d'arbitrer entre les différents pays en matière d'action culturelle ou d'influence.

b) La mise en place de l'Institut français

L'année 2011 sera celle de la mise en place de l'Institut français, nouvelle agence culturelle créée par la loi relative à l'action extérieure de l'Etat précitée.

En outre, l'Institut français bénéficie de crédits relativement corrects, comprenant notamment 14 millions d'euros sur les 20 millions de crédits culturels exceptionnels dont le Président de la République a annoncé la pérennisation jusqu'en 2013.

Votre rapporteur spécial, qui plaide de longue date pour une réforme profonde de notre politique culturelle extérieure ^{7 ( * )} ne peut que se féliciter de ce changement dans le paysage administratif.

Néanmoins, comme dans toute réforme, la mise en oeuvre effective est au moins aussi importante que le cadre législatif défini par le Parlement. En l'espèce, votre rapporteur spécial se montrera particulièrement attentif sur deux points qu'il juge cruciaux pour le succès de notre politique culturelle extérieure :

- l'implication réelle du ministère de la culture dans la définition des actions menées par l'Institut français , même si seul le MAEE détiendra la tutelle de cet établissement public. De ce point de vue, l'apport par les deux ministères de 8 ETPT chacun à l'Institut français (le poste de directeur général revenant à une personnalité issue du ministère de la culture) est un signe encourageant ;

- la mise en place de l'expérimentation, sur trois ans, du rattachement du réseau culturel de la France à l'étranger à l'Institut français . Selon le MAEE, cette expérimentation sera menée auprès d'au moins dix postes représentatifs de la diversité du réseau, et aboutira à un rapport avant d'être éventuellement finalisée. En outre, le ministère souligne que les liens entre le réseau et l'Institut seront renforcés dès sa création (création d'un logo et d'une charte graphique communs aux établissements et à l'Institut ; association de l'Institut au processus de programmation des crédits de coopération, à la sélection des personnels culturels expatriés, à l'aménagement du réseau, aux réunions de programmation stratégique régionales).

Au-delà, votre rapporteur spécial réaffirme qu'il convient de repenser les modalités mêmes de la politique culturelle à l'étranger, en l'adaptant aux différents pays . Dans une telle optique, dans certains lieux, notamment dans les grandes villes des pays développés, la promotion de la culture française devrait être privilégiée par rapport à la préservation de locaux qui ne sont souvent pas les principaux lieux où la culture se vit. La contrainte budgétaire et les efforts que devrait être amené à consentir le réseau culturel dans le cadre de la « deuxième vague » de la RGPP devraient accélérer la réflexion des acteurs sur ce type d'évolution. Le MAEE en paraît conscient et semble d'ores et déjà s'engager sur la voie d'une rationalisation. Ainsi, une convention triennale a été signée le 1 ^er octobre 2010 entre le ministère et la Fondation Alliance, notamment afin de rapprocher les identités visuelles des deux réseaux, public et privé, et de rendre leurs implantations géographiques parfaitement complémentaires, en évitant les doublons.

c) Réussir la mise en place du nouveau Campus France

L'année 2011 doit également être celle de la mise en place du nouvel établissement public Campus France , issu de la fusion de l'association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et du GIP CampusFrance, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français.

Avec notre ancien collègue Michel Charasse, alors rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » ^{8 ( * )} , votre rapporteur spécial a émis le souhait, auquel le président Jean Arthuis a donné suite, de demander à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur l'association Egide, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.

La remise de ce document, très intéressant, a été suivie d'une audition pour suite à donner ^{9 ( * )} , le 13 octobre 2010. Elle donnera également lieu à la publication d'un rapport d'information.

Pour l'heure, il convient simplement d'observer que les travaux de la Cour des comptes ont mis en lumière à la fois la qualité des prestations fournies jusqu'à présent par Egide, les difficultés financières rencontrées par cette association et la pertinence du regroupement prévu avec Campus France.

S'agissant de l'avenir, ce document insiste sur plusieurs facteurs de succès essentiels qui ne paraissent pas tous remplis :

- tout d'abord, une harmonie entre les tutelles de la future agence , à savoir le MAEE et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) ^{10 ( * )} . Or, après une histoire marquée par la concurrence entre Egide et le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) pour ce qui concerne la gestion des bourses du gouvernement français allouées à des étudiants étrangers, la communauté de vision entre les deux ministères ne paraît pas garantie, à ce stade ;

- ensuite, la redéfinition des conditions financières dans lesquelles Campus France exercera ses missions . Il ne s'agirait pas de reproduire l'ancien modèle dans lequel, sans subvention pour charges de service public, Egide ne pouvait pas non plus facturer ses prestations à coût complet. La conclusion rapide d'une convention d'objectifs et de moyens s'impose de ce point de vue ;

- enfin, de manière immédiate, la préparation matérielle de la fusion doit être accélérée . A titre d'exemple symbolique, le choix du siège de la future structure doit intervenir dans les meilleurs délais.

Votre rapporteur spécial souligne l'importance de la réussite de la fusion entre Egide et Campus France , qui doit faire émerger le grand acteur national responsable de la valorisation à l'étranger du système d'enseignement supérieur et de formation professionnelle français, guichet unique de la mobilité et de l'accueil des étudiants étrangers. Avec notre collègue Yvon Collin, il se montrera très attentif à ce que les sages recommandations formulées par la Cour des comptes dans son enquête précitée soient suivies d'effet.

d) Les difficultés financières de l'AEFE

Enfin, votre rapporteur spécial souligne que les crédits destinés à l'AEFE restent à leur niveau de 2010, c'est-à-dire 420,8 millions d'euros.

Or, selon les éléments transmis par le MAEE et résumés dans le tableau ci-après, il apparaît que pour la période 2011-2013, la stabilisation de la subvention à ce niveau ne permet pas d'absorber une charge pour pensions civiles qui devrait passer de 142 à près de 160 millions d'euros en 2013.

Charges de pensions civiles et besoin en ressources propres de l'AEFE
sur la période 2011-2013

Source : MAEE

En conséquence, une forte dynamisation des ressources propres et en particulier de la participation à la rémunération des résidents (en d'autres termes, une contribution adossée aux frais de scolarité) apparaît inéluctable. En l'état actuel des estimations de l'AEFE, l'accroissement devrait être de près de 24 % ce qui représente un effort considérable en recettes et affecte la croissance de ladite recette à la couverture de la pension civile au détriment d'autres besoins de dépenses de l'agence, en particulier immobiliers.

Votre rapporteur spécial tient à souligner de nouveau la nécessité d'un effort financier particulier pour la « remise à niveau » des locaux des établissements du réseau , ayant pu constater la dégradation de plusieurs établissements. Or, le report incessant des travaux de réfection ne fait qu'engendrer des économies de court terme, l'investissement final étant d'autant plus lourd qu'on a laissé se dégrader la situation. De plus, les établissements du réseau de l'AEFE doivent être en mesure, d'une part, d'offrir un enseignement dans des conditions acceptables aux élèves français et, d'autre part, de résister à la concurrence croissante d'autres nations pour attirer les élites étrangères de demain.

C. PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

1. Principaux chiffres

Ce programme regroupe 343,2 millions d'euros d'AE et de CP , soit 11,6 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

Il compte des effectifs représentant 3 378 ETPT , correspondant aux emplois de la direction des français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) et du réseau consulaire.

Il est divisé en trois actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2011 sur le programme 151

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel , portées par les actions n° 1 et n° 3, représentent 190,9 millions d'euros, soit 55,6 % des CP du programme .

Elles correspondent à la rémunération des 3 378 ETPT du programme.

Ces crédits sont d'une grande stabilité par rapport à l'exercice 2010.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les moyens demandés au titre de ces dépenses s'élèvent à 13,5 millions d'euros , soit 3,9 % des CP du programme.

Entièrement portés par l'action n° 1, ils visent à pourvoir au fonctionnement de l'Assemblée des Français de l'étranger (3,4 millions d'euros), des services (8,1 millions d'euros) ainsi que du pôle télé-administration et accueil (2 millions d'euros).

c) Les dépenses d'intervention

Ces dépenses s'élèvent à 138,8 millions d'euros , soit 40,4 % des CP demandés pour l'ensemble du programme.

Portées par les actions n° 1 et n° 2, elles correspondent :

- aux services publics administratifs offerts aux Français de l'étranger (19,8 millions d'euros). Ce montant comprend notamment une ligne de 16,2 millions d'euros d'aide aux personnes ainsi qu'une subvention de 0,5 million d'euros à la Caisse des Français de l'étranger (CFE) au titre de l'aide à la prise en charge des déficits résultant des adhérents dits « de troisième catégorie » ( cf. l'article 67 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission « Action extérieure de l'Etat et dont le commentaire figure à la fin du présent rapport) ;

- au coût prévu de la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des lycéens français inscrits au sein du réseau AEFE ainsi que des bourses ordinaires . Les crédits demandés au titre de ces deux dispositifs s'établit à 119 millions d'euros pour l'année budgétaire 2011, en augmentation de plus de 11 % par rapport à 2010.

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs du programme n'ont pas été modifiés par rapport à la loi de finances pour 2010.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Une augmentation budgétaire pour renforcer les services rendus à nos compatriotes établis hors de France

Comme pour le programme 105, étudié précédemment, la dotation du programme 151 apparaît en augmentation significative , de + 5,5 % en AE et + 5,4 % en CP à périmètre constant par rapport à 2010 .

Du fait de la faible progression des crédits de personnel (+ 1 %), cet effort est presque entièrement orienté vers les services rendus à nos compatriotes établis hors de France, concentrés en particulier sur deux postes :

- d'une part, le pôle télé-administration et accueil (+ 77,2 %), 1 million d'euros étant dévolus au développement des outils de vote par internet aux élections législatives de 2012 , qui concerneront, pour la première fois, les Français résidant à l'étranger ;

- d'autre part, l'augmentation prévisible des crédits de l'action n° 2 « Accès des élèves français au réseau de l'AEFE », qui porte les crédits de la PEC et des bourses .

b) Des gains de productivité encore possibles mais qui nécessitent de vrais arbitrages

Les services rendus par l'administration consulaire, très mesurables, permettent de quantifier l'augmentation de la productivité des agents, les Français inscrits sur les registres des consulats augmentant de 3 % à 4 % par an.

Par ailleurs, les tâches administratives sont devenues plus complexes, ce qu'illustre, par exemple, la motivation des refus de visas.

Face à ces tendances de fond, votre rapporteur spécial ne considère pas, pour autant, que la DFAE devrait être exonérée de tout effort dans le cadre de la RGPP sur la période 2012-2013.

En revanche, il lui semble clair que d'éventuelles économies de personnel devraient résulter de choix assumés par l'Etat, concernant la localisation des postes . En d'autres termes, des fermetures de consulats comptant peu de ressortissants paraissent nettement préférables au maintien de structures souffrant d'un manque de personnel et rendant un service de moindre qualité aux usagers. A l'inverse, des ouvertures de consulats pourraient se révéler pertinentes, notamment dans certains pays émergents.

c) La prise en charge des frais de scolarité et les bourses pèsent de plus en plus sur les crédits du programme

Le coût de la prise en charge des frais de scolarité (PEC) et des bourses scolaires poursuit son augmentation : les crédits proposés à ce titre s'élèvent à 119 millions d'euros en 2011 , contre 105,3 millions d'euros en 2010.

Surtout, cette dépense n'apparaît pas maîtrisée. Ainsi, d'après les éléments transmis par le MAEE, le coût réel de ce poste devrait s'élever à 107,9 millions d'euros en 2010 et, surtout, à 126,3 millions d'euros en 2011.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial proposera, une nouvelle fois, le plafonnement de la PEC , qui devrait contribuer à limiter la hausse continue des frais de scolarité pratiqués par les établissements depuis 2007 ( cf. le commentaire de l'article additionnel après l'article 67 ci-après).

d) Une modification du partage des charges entre l'Etat et la Caisse des Français de l'étranger

Enfin, le présent projet de loi propose de limiter à 500 000 euros la prise en charge par l'Etat de la troisième catégorie (aidée) de cotisation maladie-maternité à la CFE, accessible aux Français dont les ressources n'excèdent pas 50 % du plafond de la sécurité sociale, le poids réel de cette charge étant de l'ordre de 2,5 millions d'euros.

A l'inverse de l'année dernière, cette proposition s'accompagne d'une mesure destinée à en assurer l'effectivité (article 67 du présent projet de loi de finances).

La CFE disposant des réserves nécessaires pour faire face à cette charge à moyen terme, votre rapporteur spécial n'est pas opposé à une telle modification du partage de ce coût.

D. PROGRAMME 332 « PRÉSIDENCE FRANÇAISE DU G 20 ET DU G 8 »

1. Principaux chiffres

Ce programme , placé sous la responsabilité du directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats, regroupe 60 millions d'euros d'AE et 50 millions d'euros de CP , soit 1,7 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

Créé dans le cadre du présent projet de loi de finances, à titre temporaire , il a pour objet de porter les dépenses (hors sécurité) liées à la préparation, l'organisation et le déroulement des deux sommets du G 8 et du G 20, ainsi les coûts de l'action diplomatique préparatoire.

Il est divisé en six actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2011 sur le programme 332

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

Le programme ne comporte que des dépenses de fonctionnement .

S'agissant des sommets eux-mêmes, elles représentent le coût lié à leur préparation, à leur organisation et à leur déroulement et sont notamment relatives au transport terrestre des délégations, à leur hébergement et à leurs repas, à l'interprétariat, à la location des salles et à celle des centres de presse.

S'agissant des travaux préparatoires, elles comportent la prise en charge des frais de déplacements de la Présidence de la République au titre de la présidence des sommets du G20 et du G8 ainsi que des frais occasionnés par l'invitation en France de personnalités qualifiées en vue d'échanges avec le Président de la République pour la préparation des sommets.

Le même type de frais concernant le MAEE et le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sont portés par les actions n° 4 et n° 5.

Enfin, l'action n° 6 comprend le fonctionnement du Secrétariat général de la présidence française du G 20 et du G 8, la communication, la création des sites internet de la présidence française du G20 et du G8 ainsi que la scénographie des centres de conférences.

3. Objectifs et indicateurs

Le projet annuel de performances comporte deux objectifs :

- « Réussir l'organisation de la présidence française des sommets du G 20 / G 8 », dont rend compte un indicateur qualitatif mesurant la niveau de satisfaction des participants ;

- « Accroître la notoriété de la France et de ses positions », mesuré par un indicateur de fréquentation des sites internet G 20 / G 8.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial approuve la création temporaire du présent programme , au regard de l'importance que revêt, pour la France, la présidence du G 20 et du G 8. Comme cela avait déjà été souligné par nos collègues François Marc et Michel Moreigne dans leur analyse de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » pour l'année 2008, s'agissant du programme retraçant les crédits de la présidence française de l'Union européenne ^{11 ( * )} , le programme 332 permettra de mieux suivre les dépenses liées à l'organisation de ces événements et pourrait contribuer à la maîtrise des coûts.

De fait, les crédits budgétés apparaissent raisonnables même s'il conviendrait, dans une logique d'analyse des coûts complets, d'y ajouter les dépenses de sécurité.

Les objectifs budgétaires ainsi fixés par le Président de la République devraient toutefois pouvoir être respectés, sauf événement extraordinaire qui nécessiterait, par exemple, une réunion supplémentaire de l'un ou l'autre sommet.

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* ³ Cette action regroupe les contributions à des organisations internationales à vocation européenne, en premier lieu le Conseil de l'Europe (35 millions d'euros) et l'Union de l'Europe occidentale (3,3 millions d'euros).

* ⁴ Voir par exemple le rapport d'information Sénat n° 24 (2007-2008).

* ⁵ L'Institut français, créé par la loi du 27 juillet 2010, est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) contribuant à l'action extérieure de la France. Il se substituera à l'association CulturesFrance en 2011, à la date d'effet de la dissolution de celle-ci. En ajoutant les crédits en provenance d'autres missions, la subvention totale de l'Etat à l'opérateur devrait s'élever à 39,5 millions d'euros en 2011.

* ⁶ L'EPIC Campus France, également créé par la loi relative à l'action extérieure de l'État du 27 juillet 2010, doit se substituer à l'association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et au GIP CampusFrance, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français. Le total des fonds que le nouvel EPIC devrait recevoir du présent programme, dépenses d'intervention incluses, s'élève à 50,4 millions d'euros. En ajoutant les crédits en provenance d'autres missions, le financement total de l'Etat devrait s'élever à 61 millions d'euros en 2011.

* ⁷ Voir, en particulier, le rapport d'information Sénat n° 458 (2008-2009).

* ⁸ Depuis la nomination de Michel Charasse au Conseil constitutionnel, c'est notre collègue Yvon Collin qui assure cette fonction.

* ⁹ Voir le compte-rendu des commissions du Sénat du 16 octobre 2010.

* ¹⁰ Aux termes de l'article 75 bis A inséré par l'Assemblée nationale au sein du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, le ministre chargé de l'immigration devrait également détenir la tutelle de cet EPIC. Votre rapporteur spécial désapprouve cette insertion, qui est de nature à compliquer la gestion de Campus France et souhaite que le Sénat supprime cet article.

* ¹¹ Rapport général n° 91 (2007-2008), Tome III, annexe 10.