Mme Michèle André, rapporteure spéciale
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 216
« CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »
- Les crédits de paiement du programme se montent à 611,4 millions d'euros, en hausse de 2,9 % .
- Si les effectifs du programme progressent de 69 ETPT pour se fixer à 5 099 ETPT, cette augmentation résulte essentiellement de transferts d'emplois en provenance d'autres programmes. A périmètre constant, les effectifs prévus pour 2011 baissent de 68 ETPT .
- Au 1 er septembre 2010, les dépenses liées au contentieux s'élevaient déjà à 63 millions d'euros, pour une prévision en fin de gestion de l'ordre de 112,5 millions d'euros. Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2010 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » (86,9 millions d'euros, dont une enveloppe de 80,2 millions d'euros pour les frais de contentieux) et, d'autre part, de la sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2011.
- S'agissant du contentieux concernant la gestion des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports par les communes, 501 requêtes étaient en cours au 1 er septembre 2010 pour un montant total de 138,1 millions d'euros en demandes indemnitaires.
- En 2011, deux nouveaux indicateurs sont introduits pour mesurer la performance du programme : le délai moyen de publication des textes d'application des lois et la part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés.
IV. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »
A. UN PROGRAMME DE SOUTIEN À UN MINISTÈRE PLUS QU'À UNE MISSION
Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'ordonne autour de plusieurs axes stratégiques concourant au pilotage des politiques du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales :
- la gestion prévisionnelle des ressources humaines ;
- la politique immobilière ;
- le sécurisation et la continuité des systèmes d'information et de communication ;
- la défense juridique de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires ;
- la politique d'achats ;
- la gestion efficiente des moyens de fonctionnement des services, en conformité notamment avec la politique de développement durable.
Ainsi, la particularité de ce programme réside dans le regroupement en son sein de fonctions transversales , ayant en commun la fourniture de moyens à l'ensemble des structures du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
Dès lors, l'enjeu du présent programme renvoie à sa capacité à fournir aux programmes opérationnels du ministère une qualité de service répondant à leurs besoins et au meilleur coût.
Hormis les crédits des fonctions d'état-major 19 ( * ) et une part des crédits relatifs aux travaux d'expertise, d'audit, de prévision et d'études, les crédits des actions qui composent ce programme se « déversent » dans les autres programmes du ministère , qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée par le ministère.
48,2 % des crédits ventilés du présent programme sont répartis à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », tandis que l'autre moitié concourt à la conduite de programmes relevant d'une autre mission : « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité civile », « Outre-mer » et « Sécurité » (recevant à elle seule, pour le programme « Police nationale », 41,5 % des crédits ventilés) .
Ainsi, comme l'indique son intitulé même, le présent programme relève plus du « soutien » (logistique) d'un ministère que de celui d'une mission .
B. 60,7 % DES CRÉDITS DU PROGRAMME CONCENTRÉS SUR DEUX ACTIONS
Avant ventilation, 60,2 % des crédits du programme sont concentrés sur deux des six actions : l'action n° 3 « Système d'information et de communication », l'action n° 4 « Pilotage des ressources humaines » .
Les crédits du programme
« Conduite
et pilotage des politiques de l'intérieur » par
action
* Crédits ventilés vers :
- Administration territoriale (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 207,9 millions d'euros ;
- Vie politique, cultuelle et associative (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 56,7 millions d'euros ;
- Concours spécifiques et administration (Mission « Relations avec les collectivités territoriales ») : 10,8 millions d'euros ;
- Intervention des services opérationnels (Mission « Sécurité civile ») : 10,1 millions d'euros ;
- Coordination des moyens de secours (Mission « Sécurité civile ») : 0,7 million d'euros ;
- Conditions de vie outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 9,6 millions d'euros ;
- Emploi outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 20 millions d'euros ;
- Gendarmerie nationale (mission « Sécurité ») : 14,2 millions d'euros ;
- Police nationale (Mission « Sécurité ») : 227,6 millions d'euros .
Crédits en provenance de :
- Entretien des bâtiments de l'Etat (Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») : 4,5 millions d'euros.
Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2011
C. LA RELATIVE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE : + 2,9 % POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT
Le présent programme comporte, hors fonds de concours 20 ( * ) , 699,9 millions d'euros en AE , contre 593,8 millions d'euros en 2010, soit une hausse de 17,9 %.
Cette forte progression trouve son origine dans l'augmentation des AE prévue pour les dépenses de fonctionnement du programme. Ces dépenses s'élèvent à 356,2 millions d'euros en 2011, soit une majoration de 94,5 millions d'euros par rapport à 2010. Plus précisément, l'action n° 5 « Affaires financières et immobilières » enregistre, à elle seule, une hausse de 96,1 millions d'euros de ses AE en crédits de fonctionnement (dont l'enveloppe totale s'élève à 176,8 millions d'euros). En effet, ce montant des crédits intègre désormais les besoins relatifs aux engagements juridiques fermes de l'Etat pour leur montant et leur durée et il a donc fallu inscrire 120,4 millions d'euros afin de couvrir les baux qui seront renouvelés en 2011 .
Les CP du présent programme se montent, hors fonds de concours, à 611,4 millions d'euros, contre 593,9 millions d'euros en 2010, soit une hausse de 2,9 %.
Cette relative maîtrise de l'enveloppe budgétaire se décline selon les grands postes de dépenses : dépenses de personnel (328,8 millions d'euros, soit une progression de 3,4 %), dépenses de fonctionnement (267,7 millions d'euros, soit une hausse de 2,1 %) et dépenses d'investissement (14,9 millions d'euros, soit une augmentation sensible de 11,2 %).
Dans cette perspective, votre rapporteure spéciale déplore le manque de lisibilité de la ventilation des crédits au sein de l'action n° 3 « Système d'information et de communication » entre les dépenses de fonctionnement et d'investissement . En effet, la présentation retenue dans le projet annuel de performances (PAP) privilégie une structuration par nature de chantiers informatiques, si bien qu'il devient très difficile de distinguer ce qui relève du fonctionnement ou de l'investissement.
Votre rapporteure spéciale souhaite que les prochains documents budgétaires adressés au Parlement (rapports annuels de performances et PAP) soient l'occasion de corriger cette lacune .
D. UNE AUGMENTATION EN TROMPE L'oeIL DES EFFECTIFS
Le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » progresse de 69 ETPT pour se fixer finalement à 5 099 ETPT en 2011.
Pour autant, cette augmentation ne doit pas être mal interprétée . En effet, elle résulte de la récupération de 135 ETPT liée, d'une part, à la mutualisation de la gestion des personnels pour les corps fusionnés au sein du ministère (27 ETPT) et, d'autre part, à l'intégration de la gendarmerie nationale sur les fonctions de maîtrise d'ouvrage et de gestion immobilière (108 ETPT). Ces 135 emplois proviennent donc du programme « Police nationale » 21 ( * ) (26 ETPT), du programme « Gendarmerie nationale » 22 ( * ) (33 ETPT), du programme « Soutien » de la mission « Défense » (75 ETPT) et du programme « Administration territoriale » (1 ETPT).
Toutefois, à périmètre constant, le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » subit une réduction de 68 ETPT .
Dans ce cadre, il convient de rappeler que, depuis la loi de finances pour 2009, le présent programme porte les personnels des cultes d'Alsace-Moselle 23 ( * ) . Ces personnels représentent, comme en 2009 et en 2010, 1 393 ETPT.
Votre rapporteure spéciale relève, à cet égard, que la réduction des effectifs qui caractérise la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2011 ne concerne pas les personnels des cultes d'Alsace-Moselle, dont le plafond d'emplois reste inchangé .
E. LES FRAIS DE CONTENTIEUX, FACTEUR DE FRAGILITÉ DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME
Ainsi que le souligne la présentation stratégique du PAP du présent programme, la défense de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires est une « mission à fort enjeu pour l'équilibre du programme (« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »), compte tenu du caractère difficilement prévisible des contentieux et des liens étroits de cette activité avec les événements de société ».
La dotation de l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » passe de 86,9 millions d'euros en 2010 à 83 millions d'euros en 2011 (- 4,5 %). Elle est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles 24 ( * ) : 76 millions d'euros (en AE comme en CP) en 2011 contre 80,2 millions d'euros en 2010 (- 4,7 %).
Au 1 er septembre 2010, le rythme des dépenses liées au contentieux s'élevait déjà à 63 millions d'euros, pour une prévision en fin de gestion de l'ordre de 112,5 millions d'euros.
Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2010 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » et, d'autre part, de la sous-évaluation manifeste de ce poste de dépense pour 2011 . Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne doit plus avoir cours, et cela d'autant plus que sous l'empire de la LOLF les moyens alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).
A l'origine de la dynamique des frais de contentieux, plusieurs postes sont clairement identifiables.
Tout d'abord, les refus de concours de la force publique représentent une enveloppe de 40 millions d'euros pour 2011, soit un montant équivalent au niveau moyen des dépenses observées au cours des trois derniers exercices. Toutefois, le recensement opéré auprès des préfectures quant aux indemnisations demandées devant les juridictions administratives s'élève à 43 millions d'euros au 1 er janvier 2010. Ce montant est sensiblement plus élevé que celui des années précédentes (33 millions d'euros en 2008 et 32 millions d'euros en 2009). Il laisse augurer un accroissement notable des dépenses sur 2011, même si l'assouplissement des exigences liées à la conclusion des transactions amiables (intervenu au début de l'année 2010) devrait favoriser ces dernières et donc diminuer les demandes contentieuses.
En outre, les frais liés au contentieux des étrangers ont engendré des dépenses qui ressortaient déjà, au 1 er septembre 2010, à 8 millions d'euros. On peut donc anticiper un niveau de consommation sur 2010 similaire à celui enregistré en 2009, soit 12,5 millions d'euros. Ce niveau est la conséquence immédiate de l'augmentation croissante du nombre de dossiers enregistrée ces dernières années. Pour 2011, une dotation de seulement 8,5 millions d'euros est dédiée à ces frais. Selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le montant de cette dotation tient compte des nouvelles modalités de travail avec le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire qui sont progressivement mises en place pour mieux piloter le coût de ce contentieux.
Enfin, le contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes impacte également fortement la dépense, ainsi que votre rapporteure spéciale le développe infra .
En vue de parvenir à une meilleure maîtrise des frais de contentieux, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales s'est engagé, depuis plusieurs années, dans un programme visant à la mobilisation des acteurs de la dépense . Parmi les principales mesures mises en oeuvre, on peut notamment citer : l'assouplissement en 2009 des conditions de recours à la procédure de transaction amiable, l'élaboration d'outils de suivi et de prévision des consommations locales, la réalisation d'une étude sur les procédures de traitement des dossiers dans les préfectures, la mise en ligne d'une veille jurisprudentielle et d'une foire aux questions sur le thème des refus de concours de la force publique, le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire pour l'Etat, ainsi que l'évaluation de l'encours des dossiers contentieux en matière de refus de concours.
Votre rapporteure spéciale sera à nouveau attentive, en 2011, à l'évolution de ce poste de dépense qui fragilise l'équilibre financier d'ensemble du programme .
F. LE CONTENTIEUX INDEMNITAIRE DE LA GESTION DES CARTES NATIONALES D'IDENTITÉ ET DES PASSEPORTS PAR LES COMMUNES
Le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports a fait naître un contentieux abondant au cours des dernières années. Considérant que ces tâches représentent pour elles une charge, nombre de communes ont engagé des requêtes en indemnisation contre l'Etat .
Dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat a déclaré le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif au transfert de la délivrance des passeports aux communes partiellement illégal , du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes. Par ailleurs, il ressort de l'avis n° 299825 du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 relatif au transfert de la délivrance des CNI aux communes est entaché de la même illégalité. En outre, dans sa décision n° 299720 du 14 septembre 2007, dite « commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat a reconnu la responsabilité de l'Etat.
Ainsi, au 1 er septembre 2010, on dénombre 420 communes requérantes (soit par la voie d'une réclamation préalable, soit en phase contentieuse) et 501 requêtes 25 ( * ) , pour un montant total de 138,1 millions d'euros en demandes indemnitaires.
A cette même date, le total des condamnations intervenues s'élève à 33,8 millions d'euros , essentiellement en provisions accordées par les juges des référés en première instance et le cas échéant en appel. En moyenne, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, un tiers du montant des indemnités que réclament les communes est accordé par le juge administratif.
L'article 103 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008 a mis en place un dispositif destiné à mettre un terme à ce contentieux.
Le I de cet article prévoit une régularisation pour l'avenir , en donnant une base désormais légale à la compétence des communes.
Le II du même article a pour objet de mettre un terme aux contentieux en cours , sauf pour les décisions de justice devenues définitives et passées en force de chose jugée. A ce jour, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, toutes les juridictions, en première instance comme en appel, rejettent les requêtes des communes relatives à ce contentieux indemnitaire. Il n'y a donc plus de nouvelles condamnations de l'Etat au versement d'indemnités aux communes.
En contrepartie de l'application du II, le III de cet article crée une dotation exceptionnelle spécifique, d'un montant de 3 euros par titre 26 ( * ) dans la limite de 97,5 millions d'euros, répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés en 2005, 2006, 2007 et 2008. Si le nombre total de titres émis ces quatre années est supérieur à 32,5 millions, la somme de 97,5 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008.
Les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat.
La dotation exceptionnelle est attribuée aux communes éligibles en compensation des charges résultant pour elles, jusqu'au 31 décembre 2008, du nombre de cartes nationales d'identité et de passeports qu'elles ont délivrés pendant une période de quatre années : 2005, 2006, 2007 et 2008. Il s'agit donc d' une indemnisation globale portant sur ces quatre années . Ainsi, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, une commune qui a obtenu une condamnation de l'Etat au versement d'une provision ou d'une indemnité pour une quelconque fraction de cette période ne peut percevoir aucun montant au titre de la dotation exceptionnelle.
Cette dotation exceptionnelle de 3 euros par titre étant versée par tiers sur trois exercices (2009, 2010 et 2011), l'année 2011 représentera la dernière tranche de versement avec une enveloppe budgétaire de 32,5 millions d'euros réservée à cet effet.
G. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE EN PROGRÈS
Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » présente la caractéristique de regrouper plusieurs fonctions transversales visant toutes à fournir des moyens à l'ensemble des structures du ministère mais également marquées chacune par de fortes spécificités (affaires juridiques, systèmes d'information, ressources humaines, affaires financières, questions immobilières, communication, études et prospective). Progressivement les objectifs arrêtés dans le PAP, ainsi que les indicateurs qui y sont rattachés, se sont affinés pour prendre en compte ces particularismes.
A cet égard, deux innovations positives ont été introduites dans le PAP pour 2011 :
- l'ancien indicateur 1.1 portant sur le « taux de textes législatifs et réglementaires relatifs à l'outre-mer publiés dans les délais » a été remplacé par un indicateur plus large rendant compte du « délai moyen de publication des textes d'application des lois » afin de couvrir la totalité des textes suivis par le ministère. Ce délai moyen est ainsi de 16 mois en prévision actualisée pour 2010 et se voit fixer une cible de 10 mois pour 2011 ;
- un sous-indicateur 3.1 mesurant la « part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 » a été créé afin de traduire le niveau d'engagement du ministère en faveur de l'emploi des personnes handicapées 27 ( * ) . Ce ratio s'établit à 5,9 % en prévision actualisée pour 2010 et devrait se monter à 5,95 % en cible pour 2011.
Parallèlement, l'indicateur faisant jusqu'alors référence au « taux de respect des échéances de livraison » a été supprimé au profit du développement des ratios d'efficience portant sur la gestion des ressources humaines, la bureautique et l'informatique et la gestion immobilière.
Enfin, dans le cadre de la politique de modernisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, un effort notable a été réalisé pour renseigner et fiabiliser les indicateurs transversaux d'efficience des fonctions support . Ces indicateurs concernent l'ensemble des services du ministère, y compris les services déconcentrés et la gendarmerie nationale.
* 19 Les crédits d'état-major ne sont pas ventilés, conformément aux recommandations du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).
* 20 Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2011, en AE comme en CP, à 5,1 millions d'euros (dont 2,8 millions d'euros au titre de l'action « Pilotage des ressources humaines »).
* 21 Mission « Sécurité ».
* 22 Idem.
* 23 Ces personnels étaient auparavant comptabilisés dans le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».
* 24 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.
* 25 Une même commune peut déposer plusieurs requêtes.
* 26 A titre de comparaison, le tribunal administratif (TA) de Lyon a condamné l'Etat à verser à la commune de Bron une indemnité de 94 880,68 euros correspondant à 9 615 passeports délivrés, soit une indemnisation à hauteur de plus de 9 euros par titre (TA Lyon, arrêt n° 0606499 du 14 février 2008).
* 27 En application de la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés.