Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle André, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTURELLE ET ASSOCIATIVE »

III. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

A. UN PROGRAMME À PLUSIEURS FINALITÉS

Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » concerne la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques ^{12 ( * )} ). Ce programme s'applique également, via son action n° 4 « Cultes », à la mise en oeuvre de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat. Il concerne, enfin, l'application des dispositions sur la liberté d'association et la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association), par l'intermédiaire de son action n° 5 « Vie associative et soutien ».

Au regard des échéances électorales , le présent programme tient donc une place particulière au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Il sous-tend, en effet, l'organisation matérielle des élections, la centralisation de l'ensemble des résultats de ces scrutins, le contrôle des comptes de campagne des candidats, le respect par les partis politiques de leurs obligations légales et la répartition de l'aide publique à ces mêmes partis politiques en fonction de leur représentativité ^{13 ( * )} .

B. UNE DIMINUTION DE 31,2 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN PHASE AVEC L'ÉVOLUTION DU CYCLE ÉLECTORAL

Le présent programme enregistre une baisse de 29,5 % de ses AE , qui passent de 270,9 millions d'euros en 2010 à 190,9 millions d'euros pour 2011.

Ses CP diminuent , pour leur part, de 31,2 % : 184,6 millions d'euros pour 2011, contre 268,5 millions d'euros en 2010.

Cette évolution à la baisse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. Alors qu'en 2010 des élections régionales pesaient sur le calendrier électoral, l'année 2011 verra le déroulement d'élections moins lourdes à organiser : les élections cantonales ^{14 ( * )} , les élections sénatoriales et les élections territoriales à Mayotte ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon .

L'organisation des élections en 2011 requière une ouverture de CP à hauteur de 101,3 millions d'euros (contre 185,4 millions d'euros en 2010).

Le coût prévisionnel des élections cantonales est évalué à 92,5 millions d'euros ventilés de la manière suivante :

- 2,6 millions d'euros au titre des indemnités versées aux agents de préfecture dans le cadre de l'organisation du scrutin ;

- 14,6 millions d'euros pour la mise sous pli de la propagande électorale ;

- 21 millions d'euros pour l'acheminement de la propagande électorale aux électeurs ;

- 25,2 millions d'euros pour le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne des candidats ayant obtenu au moins 5 % des voix dans les cantons de plus de 9 000 habitants ;

- 19,6 millions d'euros pour le remboursement des frais de propagande électorale des candidats ayant obtenu au moins 5 % des voix à l'issue du scrutin ;

- 7,8 millions d'euros pour les frais d'assemblée électorale versés aux communes dans le cadre de l'organisation du scrutin ;

- 1,7 million d'euros pour les frais divers relatifs à ce scrutin (frais postaux...).

Le coût prévisionnel des élections sénatoriales est quant à lui évalué à 1,71 million d'euros dont :

- 0,22 million d'euros au titre des indemnités versées aux agents de préfecture dans le cadre de l'organisation du scrutin ;

- 0,06 million d'euros pour la mise sous pli et l'envoi de la propagande électorale aux électeurs ;

- 0,07 million d'euros pour le remboursement des frais de propagande électorale des candidats ayant obtenu au moins 5 % des voix en cas de scrutin proportionnel, ou au moins 10 % des voix en cas de scrutin majoritaire ;

- 1,36 million d'euros pour les frais divers relatifs à ce scrutin, et notamment pour le remboursement des frais de transport exposés par les électeurs.

Afin de réduire le coût de la propagande électorale, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales envisage pour 2011 plusieurs mesures de rationalisation , dont la principale consisterait en la suppression du bulletin de vote envoyé au domicile des électeurs pour les scrutins uninominaux. L'effort de rationalisation pourrait également concerner l'affichage électoral, la tarification et les conditions de remboursement de la propagande électorale. Ces dispositions pourraient engendrer une économie de 4,75 millions d'euros.

Votre rapporteure spéciale estime toutefois que la recherche d'économies budgétaires ne doit pas s'effectuer au détriment de l'information des électeurs, garante du bon fonctionnement démocratique de nos institutions . Aussi suivra-t-elle avec attention les mesures qui pourraient être envisagées par le ministère en vue des prochaines opérations électorales.

L'action n° 2 « Organisation des élections » pèse près des deux tiers du programme : 54,9 % des CP avant ventilation (42,7 % après ventilation).

Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » par action

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2011

Il convient de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.

Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».

Pour autant, le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques inscrit en loi de finances initiale est inchangé depuis 1995 : 40,1 millions d'euros pour chacune des deux fractions ^{15 ( * )} .

Sur ce montant total de 80,2 millions d'euros, l'enveloppe effectivement répartie depuis 2003 et jusqu'en 2007 ne s'élevait toutefois qu'à 73,2 millions d'euros. Une somme de 7 millions d'euros n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ^{16 ( * )} .

De ce point de vue, les élections législatives de 2007 ont conduit à une nouvelle répartition de l'aide publique et le montant effectivement réparti en 2010 s'est élevé à 74,8 millions d'euros (5,4 millions d'euros n'étant pas distribués au titre de la première fraction).

Pour l'exercice 2008, la CNCCFP recensait 283 formations politiques tenues de déposer leurs comptes certifiés avant le 30 juin 2009 ^{17 ( * )} . Si l'article 4 de la Constitution dispose que les partis politiques « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement », cet éparpillement du nombre de formations amène toutefois à s'interroger sur leur représentativité et leur vocation.

S'agissant du budget des élections lié, comme cela a été relevé, au calendrier électoral, il comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.

C. UN PROGRAMME AUX EFFECTIFS TRÈS LIMITÉS

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » ne comporte que 18,2 millions d'euros de dépenses de personnel en CP.

Le caractère très limité de cette enveloppe budgétaire s'explique par le fait que ce programme ne supporte que les 41 ETPT correspondant aux effectifs de la CNCCFP , autorité administrative indépendante. Le reste des actions sont conduites par des personnels rattachés aux programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et « Administration territoriale ».

Ces effectifs représentent une masse salariale de 2,6 millions d'euros , tandis que 0,5 million d'euros sont dédiés au paiement des vacations dues aux rapporteurs et aux membres de la Commission.

Par ailleurs, 15,1 millions d'euros sont inscrits sur l'action n° 2 « Organisation des élections » en vue de couvrir les indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales.

D. LA DIFFICULTÉ DE MESURER LA PERFORMANCE DE LA VIE POLITIQUE

Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « Vie politique, cultuelle et associative » s'inscrivent dans une logique de qualité de service , tant du point de vue des partis politiques (indicateur 2.1 « Délai de traitement des comptes ») que du point de vue des associations et des fondations (indicateur 3.1 « Taux de demandes traitées en moins de six mois »).

L'indicateur 1.1 « Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales », en particulier, permet d'appréhender la capacité à organiser les élections au meilleur coût .

Au regard de ce coût moyen par électeur inscrit, il est ainsi possible de dresser un « classement » des scrutins , du plus coûteux au moins onéreux :

1) Présidentielles : 4,60 euros (réalisation 2007) ;

2) Cantonales : 4,38 euros (prévision pour 2011) ;

3) Régionales : 3,64 euros (prévision actualisées pour 2010) ;

4) Législatives : 3,37 euros (réalisation 2007) ;

5) Municipales : 2,57 euros (réalisation 2008) ;

6) Européennes : 2,56 euros (réalisation 2009) ;

7) Sénatoriales : 0,13 euro (prévision pour 2011) ^{18 ( * )} .

Les séries statistiques relatives à cet indicateur ne permettent toutefois malheureusement pas de mener une analyse détaillée des évolutions , le recul manquant dans le temps pour porter un jugement étayé.

Il convient également d'observer que l'administration ne dispose pas de tous les leviers d'action pour maîtriser la dépense électorale. Le coût de l'élection résulte, en effet, du nombre de candidats (en progression de scrutins en scrutins) et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages (dont le chiffre dépend du libre choix de l'électeur) ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale. Ce coût dépend aussi du nombre de candidats ayant rempli les conditions légales pour maintenir leur candidature au second tour. Au total, les résultats en matière de coût moyen des scrutins sont utiles à la prévision budgétaire, mais ne peuvent être analysés sous l'angle de la performance qu'avec certaines précautions d'interprétation .

Pour 2011, il convient néanmoins de relever que le coût par électeur des élections cantonales est estimé à 4,38 euros, soit une hausse de 1,56 euros par rapport aux précédentes élections cantonales organisées en mars 2008. Cette augmentation s'explique par la concomitance du précédent scrutin avec celui des élections municipales, ce qui avait permis de réaliser des économies d'échelle. Par ailleurs, le 1 ^er janvier 2011, le marché postal sera intégralement ouvert à la concurrence, alors qu'il est jusqu'à présent placé sous le monopole de La Poste pour les plis de moins de 50 grammes. Or, lorsque le marché postal a été ouvert pour les plis de plus de 50 grammes, les tarifs d'affranchissement ont enregistré une hausse de près de 160 %. Une progression similaire a donc été anticipée pour la prévision des frais postaux liés à l'organisation des élections cantonales en 2011.

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* ¹² Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa situation d'autorité administrative indépendante (budget de 5,1 millions d'euros et 41 ETPT).

* ¹³ Lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

* ¹⁴ Seule la moitié des cantons étant renouvelée en 2011, le nombre d'électeurs et le nombre de communes concernés par ce scrutin seront deux fois moins importants que lors des élections régionales de mars 2010. Or, ces deux facteurs déterminent le coût de la mise sous pli et de l'envoi de la propagande électorale ainsi que le montant des subventions que l'Etat verse aux communes dans le cadre des frais d'assemblée électorale.

* ¹⁵ La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1 ^er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages. La seconde fraction , limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire . Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

* ¹⁶ Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.

* ¹⁷ Journal officiel du 19 décembre 2009, « Publication générale des comptes des partis et des groupements politiques au titre de l'exercice 2008 ».

* ¹⁸ Elections au suffrage universel indirect, les élections sénatoriales nécessitent toutefois par nature moins d'opérations électorales que les autres catégories de scrutin.