Mission "Défense" et article 69 rattaché

MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret, Charles Guené, rapporteurs spéciaux

IV. DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES À L'HORIZON 2020

Les perspectives financières et physiques de la mission « Défense » à l'horizon 2020 sont préoccupantes.

La révision à la baisse des moyens en 2011-2013, dans le cadre de la programmation budgétaire triennale, n'incite pas à l'optimisme, comme le montre le graphique ci-après, communiqué par le ministère de la défense.

La programmation budgétaire triennale dans une perspective de long terme

(en milliards d'euros de 2008)

Source : ministère de la défense

A. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES : PAR RAPPORT AU LIVRE BLANC, DE 10 À 35 MILLIARDS D'EUROS MANQUANTS SUR LA PÉRIODE 2009-2020 ?

Tout d'abord, il paraît probable que d'ici 2020 les moyens seront nettement inférieurs à ceux prévus par le Livre blanc de 2008.

Comme on l'a indiqué ci-avant, le Livre blanc prévoit que de 2012 à 2020, les moyens du ministère de la défense augmenteront de 1 % par an en volume, alors que la programmation révisée du ministère de la défense suppose leur quasi-stabilité en 2012 et 2013. On rappelle que l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit le « gel » en valeur des crédits de paiement des missions du budget général sur la période 2011-2013, son article 5 précisant que ces montants sont susceptibles d'être revus à la baisse en cas d'augmentation plus rapide que prévu des dépenses de pensions ou de la charge d'intérêts, afin de respecter la règle de stabilisation en volume de la totalité des dépenses de l'Etat. Le maintien à moyen terme de la règle de stabilisation en volume des moyens de la mission « Défense », prévu par le Livre blanc pour la période 2009-2011 (et quelque peu brouillé depuis par les ressources exceptionnelles et le plan de relance), constituerait donc déjà un traitement de faveur par rapport aux autres missions, ce qui fait paraître d'autant plus improbable l'augmentation de 1 % par an en volume prévue par le Livre blanc .

Les perspectives d'évolution des dépenses de l'Etat hors pensions et charge d'intérêt d'ici 2020 sont par ailleurs peu favorables, comme on l'a vu.

Ces éléments suggèrent que la norme de dépenses appliquée aux missions du budget général de l'Etat continuera, sur l'essentiel de la période 2011-2020, d'être celle du « zéro valeur ». Le maintien, dans le cas de la mission « Défense », de la règle actuelle du « zéro volume », constituerait donc déjà un traitement de faveur. L'application de la règle du «  1 % volume » prévue par le Livre blanc paraît quant à elle peu vraisemblable.

Le graphique ci-après permet de visualiser les principaux scénarios envisageables.

Les perspectives d'évolution des moyens de la mission « Défense », en supposant que la programmation révisée (2011-2013) est respectée

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)

NB : les scénarios A1 à A3 sont des scénarios de la commission des finances.

Sources : textes mentionnés, ministère de la défense, scénarios de la commission des finances

Dans ces conditions, en 2020 le montant des dépenses de la mission « Défense » pourrait être inférieur de 3 à 7 milliards d'euros à celui prévu par le Livre blanc , et sur la période 2009-2020 la révision à la baisse cumulée des dépenses être de l'ordre de 10 à 30 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après.

Les scénarios d'exécution du Livre blanc,
en supposant la programmation révisée respectée

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)

Source : calculs de la commission des finances

Ainsi, lors de son audition par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat le 12 octobre 2010, le ministre de la défense a déclaré : « c'est après 2013 que la situation budgétaire deviendra plus difficile, car nous n'aurons plus de recettes exceptionnelles. Sur la période 2013-2020, l'écart avec les prévisions de la LPM pourrait atteindre 20 milliards d'euros environ, ce qui pourrait remettre profondément en cause notre modèle d'armée ».

La situation pourrait être encore plus défavorable si la mission « Défense » ne bénéficiait pas de ressources exceptionnelles en 2011-2014 et si ses crédits de 2013 servaient de « point de départ » à l'application du « zéro valeur », comme le montre le graphique ci-après.

Les perspectives d'évolution des moyens de la mission « Défense », en l'absence de ressources exceptionnelles en 2011-2013

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)

NB : les scénarios B1 et B2 sont des scénarios de la commission des finances.

Sources : textes mentionnés, ministère de la défense, scénarios de la commission des finances

La perte de ressources sur la période 2009-2020 par rapport au Livre blanc atteindrait alors 36 milliards d'euros.

Les scénarios d'exécution du Livre blanc,
en l'absence de ressources exceptionnelles en 2011-2014

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)

Source : calculs de la commission des finances

Ces estimations ne prennent en compte que le manque de ressources. Or, la mission « Défense » devrait nécessairement également financer des dépenses non prévues au départ.

B. QUEL OBJECTIF D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES MILITAIRES D'ICI 2020 ?

1. Un maintien du ratio dépenses de défense/PIB exigerait une croissance de celles-ci de 2 % par an en volume

La situation est d'autant plus préoccupante que pour que la France ne décline pas par rapport aux pays de niveau de développement comparable, il faut que ses dépenses de défense restent stables en points de PIB, ce qui supposerait une augmentation de l'ordre de 2 % par an en volume , correspondant à la croissance structurelle du PIB. Avec une croissance du PIB de 2 % par an en volume, les dépenses de défense passeraient de 1,5 point de PIB (hors pensions) en 2011 à 1,25 point de PIB en 2020 en cas de stabilisation en volume, et 1,1 point de PIB en cas de stabilisation en valeur (avec une inflation de 1,75 %).

Une croissance des dépenses de défense de 2 % par an en volume ne permettrait d'ailleurs pas de maintenir la place de la France dans le monde, alors que les pays dits « émergents » ont un budget de la défense qui tend à augmenter à la même vitesse que leur PIB, soit de 5 % à 10 % par an en volume. Un fait généralement peu connu est qu'en parités de pouvoir d'achat, les dépenses de défense la France sont nettement inférieures à celles de la Chine (qui lui sont désormais environ quatre fois supérieures) depuis 1997 et à celles de la Russie (qui lui sont désormais environ deux fois supérieures) depuis 2000.

Les dépenses de défense des principaux pays

(en milliards de dollars des Etats-Unis,
convertis sur la base des
parités de pouvoir d'achat)

* Les données 2009 et 2010 pour la France n'incluent plus les gendarmes.

Source : ministère de la défense, d'après le mémorandum statistique de l'OTAN (juin 2010) et la «  FMI World economic outlook database »

2. Une croissance des dépenses d'au moins 1 % par an pourrait être nécessaire juste pour maintenir l'armée sous sa forme actuelle

Par ailleurs, compte tenu de leur évolution spontanée, une augmentation de ses dépenses de défense de 1 % par an en volume au cours des dix prochaines années permettrait seulement à la France de préserver une armée proche de ce qu'elle est actuellement.

En effet, schématiquement, la mission « Défense » comprend deux types de dépenses.

Tout d'abord, elle consiste pour les 2/3 en des dépenses d'équipement et de maintien en condition opérationnelle des matériels. Ces dépenses sont plus dynamiques que l'inflation. Tel est tout d'abord le cas à niveau technologique constant. En effet, les contrats d'armement sont généralement indexés sur les salaires et, dans une moindre mesure, les prix des matières premières ^{30 ( * )} . Il en découle que les prix des équipements militaires tendent à augmenter à la même vitesse que les salaires, dont la masse augmente comme le PIB, soit 2 % par an en volume, pour une augmentation « effective » (corrigée du vieillissement de la population, qui modifie la pyramide des âges) que l'on peut évaluer à environ 1 % par an. Il faut également prendre en compte sur le long terme le fait que le prix des matériels de défense tend à s'accroître alors que leur contenu technologique progresse. On cite souvent à cet égard l'exemple des avions de combat, dont le coût en monnaie courante est à peu près multiplié par 10 à chaque génération. Maintenir le format actuel de l'armée française tout en l'équipant des matériels les plus modernes pourrait donc exiger une croissance des dépenses d'équipement proche de celle du PIB. A l'horizon 2020 cependant, le niveau technologique sera à peu près le même qu'aujourd'hui.  On peut donc considérer que d'ici là le prix des matériels militaires tendra spontanément à augmenter d'environ 1 point de plus que l'inflation.

Ensuite, les dépenses de la mission « Défense » correspondent, pour 1/3, au fonctionnement et à l'activité, c'est-à-dire en quasi-totalité à la masse salariale hors pensions. Le glissement vieillesse-technicité (GVT) de la mission « Défense » étant à peu près nul (ce qui est normal, l'armée maintenant par nature sa pyramide des âges à peu près inchangée, contrairement aux autres administrations), à effectifs constants ces dépenses tendent à augmenter à la même vitesse que le point fonction publique. Ces dernières années celui-ci a progressé moins rapidement que les prix à la consommation, et le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit son gel en 2011 ^{31 ( * )} . Cependant sur le long terme la rémunération des militaires, déjà inférieure à celle de pays comparables (comme le Royaume-Uni), ne peut qu'augmenter à la même vitesse que les salaires du secteur privé. Par analogie avec le raisonnement précédent, on peut donc là encore considérer que la tendance spontanée d'évolution des dépenses de personnel sera de l'ordre d'1 point de plus que l'inflation.

Au total, il est donc raisonnable de penser que d'ici 2020, une croissance des dépenses de la mission « Défense » de 1 % par an permettrait juste de maintenir le niveau actuel de personnels et d'équipement.

Un tel effort serait donc nécessaire pour ne pas entraîner de déclin non seulement relatif, mais aussi absolu, des capacités opérationnelles de l'armée française.

C. QUELLE ARMÉE EN 2020 ?

Dans ces conditions, il est possible de donner un contenu concret aux différents scénarios financiers envisagés ci-avant.

Le tableau suivant synthétise ces scénarios, en indiquant leur écart par rapport au Livre blanc .

Ecart des différents scénarios de la commission des finances
par rapport au Livre blanc

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008,
hors pensions)

Rappel : le Livre blanc prévoit 33,05 milliards d'euros en 2020 et 377 milliards d'euros en 2009-2020.

Source : calculs de la commission des finances

Les différents scénarios conduisent à des ressources cumulées manquantes en 2009-2020 comprises entre 10 et 35 milliards d'euros, soit entre 3 % et 10 % des sommes prévues par le Livre blanc .

Le chiffre le plus préoccupant est peut-être toutefois celui du montant des dépenses de l'année 2020. En effet, il existe vraisemblablement un « cliquet à la baisse » des dépenses de défense. Autrement dit, les dépenses des années ultérieures seraient structurellement réduites de l'écart constaté en 2020. Cet écart varie entre 3 et 7,5 milliards d'euros selon les scénarios. Ainsi, en 2020, le format de l'armée française serait inférieur de 10 % à 25 % à ce que prévoit le Livre blanc .

1. Les économies sur les principaux programmes d'équipement ne semblent pas pouvoir être supérieures à quelques milliards d'euros d'ici 2020 sans entraîner de remise en cause des contrats opérationnels

Les rapporteurs spéciaux se sont efforcés de déterminer quels principaux programmes étaient susceptibles d'être réduits ou étalés sans remettre en cause les objectifs opérationnels fixés par la LPM, et repris par les projets annuels de performances et les contrats opérationnels.

Un examen des principaux programmes suggère que les économies correspondantes pourraient difficilement être supérieures à quelques milliards d'euros d'ici 2020. En particulier, l'étalement des programmes NH 90 ou VBMR nuirait fortement à l'efficacité de l'armée de terre, et celui du programme A400M ou des principaux programmes de la marine (frégates FREMM et SNA Barracuda) impliquerait de revoir fortement à la baisse les objectifs fixés à l'armée de l'air et à la marine.

a) Une révision à la baisse déjà significative des cibles d'acquisition de nouveaux matériels d'ici 2020

Les cibles d'acquisition des nouveaux matériels d'ici 2020 ont déjà été significativement revues à la baisse , et ce, avant même la prise en compte de la révision à la baisse des moyens en 2011-2013 prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ^{32 ( * )} :

a) absence de commande du démonstrateur du satellite d'alerte avancée, le satellite définitif étant directement commandé ;

b) révision à la baisse, sur la période 2009-2020, du nombre :

- de chars Leclerc rénovés (128 au lieu de 254) ;

- d'engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC), devant succéder aux Sagaie et aux AMX 10 RC (24 au lieu de 72) ;

- de véhicules blindés multirôle (VBMR), devant succéder aux véhicules de l'avant blindés (VAB) (536 au lieu de 977) ;

- de missiles de croisière SCALP EG (300 rénovations à mi-vie au lieu de 400, d'où un nombre total de missiles de croisière ramené de 500 à 400).

Dans le cas de l'avion de transport tactique A400M, s'il est toujours prévu d'acquérir 50 appareils, le nombre d'appareils livrés d'ici 2020 devrait être de seulement 35, et non 46 comme prévu.

A l'exception du satellite de démonstration et des SCALP EG, il s'agit de simples décalages des livraisons.

Les livraisons prévues d'ici 2020 seront encore revues à la baisse pour prendre en compte le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Les révisions à la baisse des cibles d'acquisition des principaux matériels d'ici 2020
(avant même prise en compte du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014)

NB : Selon le ministère de la défense, sont seulement pris en compte les besoins nouveaux (pleine participation à l'OTAN, base interarmées aux Emirats Arabes Unis, évolution du dispositif DOM-COM...) et les évolutions des hypothèses de construction (désinflation, exportation d'équipements), « sur la base d'une hypothèse de respect de la programmation des crédits budgétaires prévus par la LPM ».

* Chiffres figurant dans le PAP 2011.

** Les chiffres relatifs aux hypothèses de la LPM relatives à l'A400M proviennent non de la LPM elle-même, mais ont été fournis par ailleurs par le ministère de la défense, en réponse au questionnaire budgétaire pour 2011.

(1) Cibles et cadences de livraisons à préciser d'ici 2010.

(2) Équipements livrés sur la période 2015/2020 faisant l'objet de commandes durant la période couverte par la LPM 2009-2014.

(3) La répartition des livraisons entre la période 2015/2020 et la période post-2020 sera définie lors du lancement de la réalisation.

Sources : d'après le ministère de la défense et le présent projet de loi de finances

b) Les cibles correspondant aux principales commandes non passées semblent difficilement pouvoir être revues à la baisse

Surtout, si les moyens de la mission « Défense » devaient être très inférieurs aux montants prévus par le Livre blanc , le tableau ci-avant connaîtrait des bouleversements majeurs.

D'un point de vue juridique, les programmes les plus susceptibles de révision de cible à la baisse sont ceux dont tout ou partie des commandes n'ont pas été passées.

Dans le cas de certains programmes, le fait de ne pas passer de nouvelles commandes n'aurait pas d'impact significatif à l'horizon 2020, compte tenu des délais concernés. Ainsi, si seulement 180 Rafale sur 286 ont été commandés (dont 60 en 2009), ce n'est que le 200 ^e qui doit être livré en 2020. De même, si seulement 2 SNA Barracuda sur 6 ont été commandés (le 3 ^e devant l'être en 2011), leur livraison est prévue en 2015-2020 et les autres le seraient encore plus tard. La livraison du quatrième BPC serait elle aussi postérieure à 2020 (ce matériel n'étant pas jugé urgent).

Cela suggère que les principales sources d'économie potentielles ne s'élèvent qu'à quelques milliards d'euros, et correspondent (par ordre de montant décroissant) aux programmes NH 90, VBMR ^{35 ( * )} et MRTT. Cependant, une révision à la baisse des cibles de NH 90 et de VBMR aurait pour conséquence de rendre très difficile pour l'armée de terre d'atteindre un niveau d'engagement supérieur à celui résultant actuellement des OPEX. De ce fait, le respect de l'objectif de capacité de projection pourrait être remis en cause, voire rendu largement virtuel.

En particulier, il existe d'ores et déjà une rupture capacitaire en matière d'hélicoptères de transport. Comme nos collègues députés Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet l'ont souligné en 2008 dans un rapport d'information ^{36 ( * )} sur l'aéromobilité, la flotte actuelle des hélicoptères de transport, les Puma, arrive en bout de course. Ainsi, « même si tous les engagements contractuels sont pleinement respectés, l'armée de terre devra donc faire face à un déficit capacitaire majeur dès 2010 et ne retrouvera la moitié de ses capacités qu'à l'horizon de 2015 », comme l'indique le graphique ci-après.

Le « trou capacitaire » en matière d'hélicoptères de transport, selon un rapport d'information de l'Assemblée nationale

(1) Cette prévision intègre la commande de 12 appareils en 2007, complétée par celle de 22 hélicoptères en 2008, une commande de 34 appareils étant ensuite programmée.

(2) La rénovation des Cougar a été notifiée en décembre 2007.

(3) La rénovation des Puma n'est pas contractualisée ni budgétée en 2008.

(4) OACI : organisation de l'aviation civile internationale.

Source : Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet, rapport d'information n° 666 (XIII ^ème législature), commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, 30 janvier 2008

Quant au VBMR, il doit remplacer les VAB, âgés d'une trentaine d'années en moyenne, et dont le blindage de niveau 2 offre une protection insuffisante face aux engins explosifs improvisés, et même aux tirs d'AK-47 Kalachnikov à courte portée.

Par ailleurs, si un décalage supplémentaire du programme MRTT ^{37 ( * )} (dont la cible à l'horizon 2020 vient d'être ramenée de 10 à 7 unités) n'aurait qu'un impact modeste en 2020 sur les capacités de transport stratégique, on peut s'interroger sur la capacité des avions ravitailleurs actuels à continuer longtemps à remplir leur rôle, alors qu'ils ont plus de 45 ans en moyenne.

Quant aux drones, compte tenu de la modestie des sommes en jeu (de l'ordre de quelques centaines de millions d'euros), et de leur efficacité opérationnelle, il serait absurde que la France soit le seul grand Etat à s'en priver ^{38 ( * )} .

c) La probable nécessité d'étaler des programmes correspondant à des commandes déjà passées

Il sera donc probablement nécessaire d'étaler certains programmes, ce qui exigera des négociations avec les industriels et aura un coût ^{39 ( * )} .

Le programme Rafale étant, avec plus d'un milliard d'euros par an, le plus coûteux des programmes d'armement, est un « candidat » privilégié à un tel étalement. Tel est d'autant plus le cas que dans le contexte actuel, l'utilité marginale d'un Rafale est vraisemblablement moindre que, pour un coût équivalent, celle d'un système de drones, de deux NH 90 ou d'une centaine de VBMR. Par ailleurs, comme les rapporteurs spéciaux l'ont souligné dans leur avis sur le projet de LPM 2009-2014, il n'est pas évident que les objectifs opérationnels fixés par le Livre blanc et la LPM à l'horizon 2020 exigent de disposer de 300 avions de combat, le calcul paraissant avoir été fait en supposant que le taux de disponibilité des appareils resterait proche de 50 %, même en cas de conflit majeur. On peut rappeler à cet égard que le Livre blanc prévoit implicitement un nombre de Rafale de l'ordre de 223 peu après 2020 ^{40 ( * )} , ce qui implique la livraison d'environ 11 appareils par an, correspondant à la cadence minimale dont Dassault estime avoir besoin. Cette cadence pourrait être revue à la baisse en cas de commandes à l'exportation. L'équilibre de la mission « Défense » demeure donc dépendant des succès à l'exportation de l'avionneur. Cependant, les économies correspondantes ne semblent pas pouvoir être supérieures au milliard d'euros par LPM.

L'ensemble des grands programmes devront vraisemblablement être passés en revue sans tabou. Sans que cela puisse nécessairement être transposé à la France, on peut souligner que le Royaume-Uni prévoit d'économiser 4,4 milliards d'euros en dix ans sur sa force de dissuasion nucléaire ^{41 ( * )} , selon lui sans en remettre en cause l'efficacité ^{42 ( * )} .

d) Un nouveau décalage du programme A400M ou des principaux programmes de la marine impliquerait de réviser significativement à la baisse les objectifs opérationnels

D'autres programmes ne semblent en revanche pouvoir être étalés sans conséquences opérationnelles majeures.

(1) L'A400M

Au-delà des difficultés juridiques qu'il poserait, un étalement du programme A400M, déjà retardé de plus de trois ans en raison des difficultés d'EADS, aggraverait et prolongerait de manière insupportable la situation actuelle de quasi « rupture capacitaire » en matière de transport stratégique et tactique.

On rappelle que le programme A400M a été lancé le 27 mai 2003 par la conclusion d'un contrat entre l' organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr) et EADS. Alors que la première livraison à la France était prévue fin 2009, elle ne devrait avoir lieu que plus de trois ans plus tard, soit début 2013 (le dernier appareil étant livré en 2024 au lieu de 2020). Le retard est cependant plus important si l'on prend en compte que, du fait en particulier des difficultés rencontrées en ce qui concerne l'avionique, l'avion sera livré en plusieurs standards successifs.

Un accord a été conclu le 5 mars 2010 entre EADS et les représentants des sept Etats participants. L'avenant au contrat de 2003, finalisé le 5 novembre 2010, doit encore être signé entre l'OCCAr et EADS. Le prix par appareil sera accru d'environ 10 % (soit 0,5 milliard d'euros pour la France), et les Etats devront participer au financement du programme (0,4 milliard d'euros pour la France), en contrepartie d'une rémunération sur les ventes à l'exportation.

La question des modalités de financement de cette avance remboursable reste posée. Si le ministère de la défense souhaite recourir à l'emprunt national, qui prévoit de financer « l'avion du futur plus performant et moins consommateur de carburant », le 9 mars 2010, le président Jean Arthuis s'est opposé à un tel recours à l'emprunt national, estimant qu'il « faudrait revenir devant le Parlement », « parce que les crédits (dans le collectif budgétaire) étaient destinés à l'avion vert du futur et que l'A400M, ce n'est pas l'avion du futur. Cette solution donnerait l'impression que l'emprunt national sert au recyclage des arbitrages budgétaires classiques » ^{43 ( * )} . Lors de son audition par la commission des finances, le 15 septembre 2010, René Ricol, commissaire général à l'investissement, s'est rallié à ce dernier point de vue ^{44 ( * )} . Il n'est donc pas exclu que la mission « Défense » doive financer ce surcoût, sous « enveloppe LPM ». Celui-ci serait cependant vraisemblablement étalé jusqu'à la livraison du dernier appareil en 2024.

Ce surcoût réduit l'intérêt financier du programme par rapport à la solution qui aurait consisté à acquérir une flotte mixte de Lockheed C130J et de Boeing C17.

Actuellement, l'armée doit notamment être capable de projeter en cinq jours un « échelon d'urgence » de 1 500 combattants avec leur matériel à 8 000 km (ce qui correspond, si l'on suppose que le taux de rotation est constant, à une capacité de transport de plus de 40 000 combattants en six mois à la même distance). Compte tenu du retrait progressif des C160 Transall, cet objectif n'est atteint qu'à environ 20 % (ce qui signifie que la France peut projeter 1 500 combattants, mais sans la totalité de leur matériel), ce qui fait perdre une partie de son intérêt à l'objectif de capacité de projection fixé à l'armée de terre (de 30 000 combattants en six mois). L'objectif de capacité de transport aérien devrait en revanche être atteint peu après 2020 grâce à l'A400M. Cependant, comme on l'a indiqué, selon l'accord conclu entre EADS et les Etats en mars 2010, le premier A400M, censé être livré fin 2009, ne le serait que début 2013, et il faudra attendre plusieurs années avant qu'il soit opérationnel. Le problème s'aggravera donc probablement au cours des prochaines années, alors que les C160 Transall seront progressivement retirés du service et que les solutions palliatives (prolongation de la durée de vie de certains C160, acquisition de CASA 235 aux moindres capacités tactiques) ne permettront que de l'atténuer.

(2) Les programmes FREMM et Barracuda

De même, un nouveau décalage des principaux programmes de la marine remettrait en cause la capacité de celle-ci à remplir son contrat opérationnel.

Ainsi, selon le rapport annuel de performances de la mission « Défense » relatif à l'année 2009, en 2009 l'indicateur « Taux de satisfaction de la fonction intervention permettant de faire face à une situation mettant en jeu la sécurité de la France » a été satisfait à hauteur de seulement 41 % pour le groupe d'action maritime (GAM), contre une prévision de 100 %, ce que le Gouvernement explique par «  des tensions persistantes sur la disponibilité des sous-marins nucléaires d'attaque et des frégates fortement armées ». Il estime que « cette disponibilité devrait s'améliorer en 2010 avec l'admission au service actif des nouvelles frégates de défense aérienne », mais « restera contrainte pour les frégates anti sous-marines », et souligne que « la situation reste fragile pour les sous-marins nucléaires d'attaque ».

Dans ces conditions, il paraît difficile de décaler à nouveau le programme des frégates multi-missions (FREMM) ou des SNA Barracuda (alors que les SNA français sont déjà âgés de vingt ans en moyenne, et que l'admission en service actif du premier Barracuda est prévue pour 2017).

2. La révision de la LPM en 2012, un rendez-vous essentiel

On peut donc se demander si le format prévu pour l'armée française en 2020 pourra être atteint. S'il n'est pas possible de réaliser plus de quelques milliards d'euros d'économies cumulées sur les grands programmes d'ici 2020 sans réduire les capacités opérationnelles, il risque d'être nécessaire de décaler ou de revoir à la baisse d'autres programmes, voire de réduire à nouveau les effectifs. Ce serait un choix politique majeur.

En effet, la mission « Défense » ne peut considérablement accroître sa « productivité opérationnelle ». Des gains de productivité significatifs sont certes possibles pour les fonctions de soutien. Cependant, l'exercice de la RGPP ne pourra probablement pas être renouvelé lors de la prochaine loi de programmation. Surtout, le matériel et l'entraînement ne permettent pas d'accroître l'efficacité opérationnelle dans une proportion analogue à celle des gains de productivité qui sont permis dans la sphère économique par l'investissement et le progrès technique. Si la productivité d'un travailleur d'un pays développé est environ dix fois plus élevée que celle d'un travailleur d'un pays pauvre, dans le domaine militaire il n'est pas évident qu'en ce qui concerne l'efficacité opérationnelle de l'armée de terre le ratio correspondant soit supérieur à deux ^{45 ( * )} . Par ailleurs, les capacités de projection de l'armée de terre découlent mécaniquement de ses effectifs et de ses autres missions, abstraction faite des « frictions » consécutives à l'insuffisance de certains matériels.

Un « décrochage » militaire de la France pourrait rendre moins légitime son statut de « puissance mondiale » et de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU.

La LPM 2009-2014 prévoit sa révision au bout de quatre ans, c'est-à-dire en 2012, une nouvelle loi de programmation, de six ans mais elle aussi révisable au bout de quatre ans, devant couvrir la période 2013-2018. Il s'agira d'un rendez-vous essentiel.

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* ³⁰ Tel est ce qui ressort du rapport 2007 du comité des prix de revient des programmes d'armement. Les prix des programmes d'armement sont généralement actualisés de manière infra-annuelle.

* ³¹ « La hausse du point fonction publique de 0,5% réalisée au 1 ^er juillet 2010 et ses effets sur 2011 sont naturellement intégrés à la programmation. En revanche, la contribution des fonctionnaires au nécessaire redressement de nos finances publiques passe par une absence de revalorisation du point fonction publique en 2011. Pour 2012 et 2013, le rendez-vous salarial annuel permettra de déterminer l'évolution du point d'indice, compte tenu de la croissance économique ».

* ³² Selon le ministère de la défense, sont seulement pris en compte les besoins nouveaux (pleine participation à l'OTAN, base interarmées aux Emirats Arabes Unis, évolution du dispositif DOM-COM...) et les évolutions des hypothèses de construction (désinflation, exportation d'équipements), « sur la base d'une hypothèse de respect de la programmation des crédits budgétaires prévus par la LPM ».

* ³³ 3 commandes sont prévues en 2011.

* ³⁴ Une commande est prévue en 2011.

* ³⁵ En supposant un coût unitaire de l'ordre du million d'euros.

* ³⁶ Commission de la défense nationale et des forces armées, rapport d'information n° 666 (XIII ^ème législature), 30 janvier 2008.

* ³⁷ Correspondant à des avions devant servir à la fois au transport stratégique et, grâce à leurs importants réservoirs, au ravitaillement en vol.

* ³⁸ La France utilise actuellement seulement trois drones MALE (moyenne altitude, longue endurance) dénommés Harfang (anciennement SIDM, système intérimaire de drone MALE), qui utilisent la plate-forme du drone Heron produit par Israel Aircraft Industry (IAI) et une avionique d'EADS. Pour éviter dès 2013 une rupture capacitaire, elle devra acquérir de nouveaux drones, pour faire la jonction avec les drones de la génération suivante prévus à l'horizon 2020. Le ministère de la défense pourrait s'orienter vers l'acquisition à court terme de drones américains Predator, le drone de nouvelle génération devant quant à lui être produit conjointement par la France et le Royaume-Uni. Auditionné par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, le ministre de la défense a ainsi déclaré, le 12 octobre 2010 : « Pour ce qui est des drones, les offres françaises et européennes pour trois systèmes à trois vecteurs - modernisation du Harfang, Advanced UAV d'EADS, SDM de Dassault - restent bien plus chères que les Predator américains ou les Héron TP israéliens. Je souhaite que nous trouvions une solution à terme dans le cadre de la coopération franco-britannique, afin de maintenir nos compétences dans le domaine des avions de nouvelle génération et de nous doter d'ici 2020 de drones MALE de haut niveau. Dans l'intervalle, il nous faut trouver une solution qui assure la permanence de l'équipement de nos forces ».

* ³⁹ Les contrats d'armement étant essentiellement indexés sur les salaires, qui tendent à augmenter comme le PIB, alors que les ressources de la mission « Défense » sont indexées sur la prévision d'indice des prix à la consommation, le « pouvoir d'achat » de la mission « Défense » tend à diminuer au fil du temps.

* ⁴⁰ Les 300 « avions de combat modernes », à l'exclusion des 77 Mirage 2000 D rénovés.

* ⁴¹ HM Government, « Securing Britain in an Age of Uncertainty : The Strategic Defence and Security Review », octobre 2010.

* ⁴² Les économies concerneraient essentiellement le nombre de têtes nucléaires (en stock et à bord des SNLE), la date de leur remplacement, la réduction du nombre de missiles à bord des SNLE actuels, le passage de 16 à 8 du nombre de tubes lance-missiles des nouveaux SNLE, les infrastructures, l'industrie navale, et un possible passage du nombre de SNLE de 4 à 3.

* ⁴³ Les Echos, 10 mars 2010.

* ⁴⁴ René Ricol a en effet déclaré : « Nous sommes très soucieux du caractère novateur des projets. Nous avons par exemple rejeté le projet de l'Airbus A400M, mais nous sommes plus ouverts sur l'A350, dont la technologie pourrait avoir des retombées pendant vingt ou trente ans ».

* ⁴⁵ Selon les spécialistes de tactique militaire (cf. en particulier Michel Yakovleff, « Tactique théorique », Economica, 2006), dans les conflits récents, le ratio attaquants/attaqués a généralement été compris entre 1 et 2, en fonction notamment du différentiel de technologie et d'entraînement : la technologie permet peut-être de diviser par 2 les effectifs nécessaires pour atteindre un effet donné contre un adversaire de niveau technologique « moyen », mais elle ne les divise pas par 10. Par ailleurs, on observe que si, dans les conflits récents, ce ratio n'a pas toujours été respecté, il n'a jamais été nettement inférieur à 1 (bien qu'il ait été légèrement inférieur à 1 dans le cas de la guerre des Six Jours et de la guerre des Malouines).