Mission "Enseignement scolaire"

MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux

II. LES PERSONNELS RELEVANT DU TITRE 2

Les dépenses de personnel (nomenclature LOLF) s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2011 à 57,53 milliards d'euros, soit près d'un milliard de plus que les crédits ouverts en 2010, alors même que le plafond d'emploi de la mission diminue. Elles représentent 93 % des crédits de paiement de la mission.

51 % de ces crédits personnels sont regroupés sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » , illustrant une concentration des moyens sur l'enseignement secondaire qui place la France parmi les pays qui dépensent le plus pour ses collégiens et ses lycéens.

Ces crédits correspondent dans le PLF pour 2011 à la rémunération de  983 070 emplois temps plein travaillé (ETPT) pour l'ensemble de la mission, dont 968 194 relèvent des programmes du ministère de l'éducation nationale. Les emplois de la mission « Enseignement scolaire » représentent ainsi 49 % du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour 2011 ^{3 ( * )} .

A. LE SCHÉMA D'EMPLOIS DE LA MISSION POUR 2011

Le présent projet de budget propose de fixer le plafond d'emplois de la mission à 983 070 ETPT , dont 968 194 ETPT pour le ministère de l'éducation nationale et 14 876 pour l'enseignement technique agricole.

1. L'enseignement technique agricole : une évolution inquiétante

S'agissant du programme « Enseignement technique agricole » relevant du ministère de l'agriculture, le plafond d'emplois est fixé à 14 876 ETPT, dont 12 235 ETPT d'enseignants pour 2011. Il diminue de 214 ETPT, dont 117 ETPT d'enseignants, par rapport à 2010. Cette diminution s'explique par :

- la perte de 149 ETPT résultant de l'effet en année pleine des suppressions intervenues en 2010 ;

- les suppressions nouvelles à hauteur de 68 ETPT, dont 43 emplois de titulaires et 25 emplois de non titulaires ;

- un transfert de trois ETPT en provenance du ministère de l'éducation nationale.

Votre commission note que le moratoire relatif à la suppression des postes dans l'enseignement public a été appliqué à la rentrée 2010. Conformément à l'engagement du ministre lors des assises de l'enseignement technique agricole à l'automne 2009, 75 postes ont ainsi été maintenus afin de ne pas modifier l'offre de formation . Force est de constater que ce moratoire n'est pas reconduit l'année prochaine, puisqu'il est indiqué dans les réponses au questionnaire de vos rapporteurs, que les suppressions de postes auront lieu « aussi bien dans l'enseignement public que privé ».

Votre commission s'inquiète de l'évolution des emplois d'enseignants dans l'enseignement technique agricole public, et ce d'autant plus que certaines réformes d'ampleur n'ont pas encore été mises en oeuvre, telles que la réforme du lycée ou celle du baccalauréat professionnel. A ce jour, votre commission n'a pas reçu les éléments de réponse concernant la ventilation des suppressions d'emplois d'enseignants entre l'enseignement privé et l'enseignement public.

2. L'augmentation paradoxale du plafond du ministère de l'éducation nationale alors même que le PLF pour 2011 prévoit la suppression de 16 000 emplois à la rentrée 2011

S'agissant du ministère de l'éducation nationale , le plafond d'emplois proposé en 2011 est en augmentation de 4 528 emplois ETPT par rapport à 2011 . En effet, ce paradoxe s'explique par l'impact « des corrections techniques » apportées par le ministère, qui conduit à majorer, au 1 ^er janvier 2011, de plus de 20 000 emplois le plafond du ministère. Ainsi ce dernier :

- augmente de 20 359 emplois compte tenu des « corrections » apportées par le ministère sur quasiment l'ensemble des programmes relevant de sa compétence ;

- diminue de 16 000 emplois ETPT, résultant à hauteur de 10 666 emplois ETPT de l'application en année pleine du schéma d'emplois pour 2010, et à hauteur de 5 334 ETPT de l'application « en tiers d'année » du schéma d'emplois pour 2011 (septembre-décembre). Votre commission rappelle que le schéma d'emplois 2010 était quasi exclusivement justifié par la réforme du recrutement des enseignants qui conduit à supprimer les postes d'enseignants stagiaires.

La suppression de 16 000 emplois correspond sur le principe au non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Selon les prévisions du ministère, 32 820 emplois devraient être vacants du fait des départs à la retraite en 2011, dont 28 920 emplois d'enseignants.

a) Le personnel enseignant : - 15 400 emplois à la rentrée 2011

(1) Les suppressions de postes dans l'enseignement public : - 13 767 emplois

Contrairement aux années précédentes, le schéma d'emplois présenté par le ministère n'est pas justifié au niveau national. Le ministère de l'éducation nationale a procédé cette année avec l'ensemble des recteurs d'académie à un réexamen de l'utilisation des moyens d'enseignement mis à leur disposition, avec, selon les termes du ministère, « le double objectif d'améliorer l'efficience de ces moyens et la qualité de l'enseignement, tout en prenant en compte la spécificité de la situation de chaque académie ».

Si votre commission approuve cette démarche, qui permettra de mieux adapter la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux à la situation réelle des académies , elle s'interroge sur l'appréciation que pourra porter le Parlement sur un tel exercice. En effet, selon les informations communiquées, le niveau et les modalités de mobilisation des différents leviers seront définis académie par académie en tenant compte des spécificités locales d'organisation du système éducatif et dans le cadre d'un dialogue de gestion renouvelé entre l'administration centrale et les recteurs d'académie. Cela signifie que par rapport aux années précédentes, le Parlement est appelé à voter un schéma d'emplois dont les modalités ne sont qu'« indicatives ». Si cette politique devait perdurer au-delà de 2011, il serait à tout le moins opportun que le Parlement puisse, lors de l'examen de la loi de règlement, disposer d'informations précises et quantitatives sur les leviers d'action mobilisés.

Selon le ministère de l'éducation nationale, la mobilisation de différents leviers devrait permettre de supprimer :

- 8 967 emplois de personnels enseignants du premier degré . Les leviers d'action prioritaires pour les académies sont : la taille des classes dans les écoles hors éducation prioritaire, les modalités de scolarisation des enfants de deux ans, l'importance des moyens d'enseignement affectés en dehors des classes, le dispositif de remplacement des enseignants absents, les modalités d'enseignement des langues vivantes dans le premier degré ;

- 4 800 emplois de personnels enseignants du second degré . Les leviers d'action identifiés sont légèrement différents. Il s'agit, outre la taille des classes et le dispositif de remplacement, des décharges de service d'enseignement, l'organisation de l'offre de formation en lycée d'enseignement général et en lycée professionnel.

(2) L'application du principe de parité dans l'enseignement privé : - 1 633 emplois

Le PLF pour 2011 prévoit de supprimer à la rentrée prochaine dans l'enseignement privé du premier et du second degrés public 1 633 emplois. Il est rappelé que le principe de parité conduit à appliquer, de manière usuelle, à l'enseignement privé 20 % des mesures décidées pour l'enseignement public. Votre commission remarque que le nombre de suppressions proposées dans l'enseignement privé représente 11,9 % des suppressions annoncées dans l'enseignement public . Ce ratio, qui est inférieur aux pratiques habituellement constatées, s'explique comme l'a rappelé le ministère, par l'absence de surnombres ou d'emplois administratifs dans l'enseignement privé.

Il convient de remarquer que la contribution de l'enseignement privé au schéma d'emplois peut varier d'une année à l'autre alors même que ce schéma d'emploi reste quantitativement identique . Ainsi, les schémas d'emplois pour 2010 et 2011 ont chacun prévu la suppression de 16 000 emplois :

- en 2010 , l'évolution des emplois de l'enseignement privé était négative à hauteur de 1 400 emplois , la suppression des 1 876 emplois de stagiaires étant partiellement compensée par la création de 476 emplois au titre de l'application du principe de parité avec l'enseignement public du premier degré qui devait connaître une démographie positive ;

- en 2011 , l'évolution des emplois de l'enseignement privé serait également négative, mais à hauteur de 1 633 emplois , soit 16,6 % de plus.

b) Le personnel non enseignant : la suppression de 600 emplois

Le PLF pour 2011 prévoit à nouveau la suppression de 600 emplois administratifs en administration centrale et dans les services académiques, à raison de 200 emplois dans les établissements et 400 dans les services de l'administration centrale ou les services académiques. Le ministère poursuit ainsi ses efforts de rationalisation de l'organisation des services et de la rénovation des applications ministérielles de gestion, en particulier le déploiement du logiciel CHORUS.

Votre commission rappelle que 600 emplois de personnels administratifs ont déjà été supprimés à la rentrée 2010, après 500 à la rentrée 2009, 1 000 à la rentrée 2008, et 500 en 2007. En cinq années, un total de 3 200 emplois aura été supprimé. Si elle approuve ce travail de rationalisation, elle s'interroge toutefois sur la soutenabilité d'une telle politique à moyen terme.

3. Un schéma d'emplois qui s'applique à un plafond sensiblement corrigé

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, le plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale serait réévalué de 20 359 ETPT, dont :

- 5 600 ETPT au titre de la régularisation du désajustement constaté entre recrutements et départs dans l'enseignement du premier degré ;

- 5 833 ETPT au titre de la réforme du recrutement des enseignants qui a conduit dans le cadre de la LFI pour 2010 à supprimer 18 202 emplois, sans tenir compte des postes mobilisés pour les stages en responsabilité effectués par les futurs enseignants ;

- 2 900 ETPT au titre d'un meilleur recensement des emplois de vacataires enseignants recrutés pour faire face aux besoins de remplacement en cours d'année ;

- 1 300 ETPT résultant de l'impact de la mise en oeuvre de Chorus sur le décompte de certains agents ;

- 4 726 ETPT au titre de la régularisation du plafond d'emplois du programme relatif à l'enseignement privé. Ce dernier ajustement à la hausse devrait permettre de mettre un terme au sous-dimensionnement initial de ce plafond lors de la mise en oeuvre de la LOLF.

Cette réévaluation, qui ne représente pas moins de 2,1 % du plafond d'emplois 2010 du ministère de l'éducation nationale, explique, malgré les suppressions substantielles d'emplois annoncées, l'augmentation du plafond en 2011. Votre commission souligne que, cette « correction », qui aurait pu, pour une partie d'entre elle, être effectuée depuis plusieurs années, a été décidée opportunément cette année alors que le ministère connaît d'importantes tensions sur son plafond d'emplois. Il est rappelé que votre commission avait souligné, lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, la saturation du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale et s'était interrogée en conséquence sur la validité des plafonds d'emplois votés depuis.

a) Les départs en retraite : un aléa important pour le ministère ?

Il est acquis que le ministère de l'éducation nationale, sauf réévaluation de son plafond d'emplois avant le 31 décembre de cette année, ne respectera pas le plafond d'emplois voté pour 2010. Cette situation résulte notamment de la présence d'importants surnombres dans l'enseignement du premier degré , suite à la conjonction de deux phénomènes :

- d'une part, des départs en retraites en 2009 et en 2010 moins nombreux que la prévision initiale, notamment dans le premier degré. Ainsi en 2009, les départs à la retraite dans l'enseignement du premier degré ont été inférieurs de 2 196 à la prévision initiale. Le tableau ci-dessous témoigne de la difficulté pour le ministère de disposer d'une prévision fiable en la matière ;

Départs à la retraite : prévisions (P) et réalisations (R)

* chiffres provisoires

Source : Ministère de l'éducation nationale

- d'autre part, un sur-calibrage de fait ^{4 ( * )} du recrutement des enseignants de l'enseignement primaire en 2010 , qui, cumulé au précédent phénomène, explique l'impossibilité de respecter le plafond 2010. Si le ministère n'a aucun moyen d'action concernant les départs en retraite, il dispose en revanche d'une marge sur le niveau de recrutements. Votre commission note, à cet égard, qu'une correction importante vient d'être mise en oeuvre avec une réduction significative du nombre de postes ouverts aux concours 2011 : seuls 3 000 postes sont offerts dans l'enseignement du premier degré contre 7 000 en 2010.

Néanmoins, votre commission observe que les suppressions de postes proposées dans le premier degré pour 2011 correspondent en partie à celles qui auraient du être effectuées les années précédentes . Le ministère le reconnait lui-même : compte tenu de la prise en compte dans le plafond d'emplois du premier degré des surnombres « nés » des années 2009 et 2010, les « suppressions nettes dans le premier degré s'élèvent donc à 3 367 emplois », et non à 8 967 emplois en 2011.

b) Les autres mesures « correctives »

Concernant les autres mesures « correctives », il convient de souligner que si elles permettent, en apparence, de renforcer la sincérité du plafond du ministère en 2011 , elles présentent l'inconvénient de remettre en cause la crédibilité des précédents schémas d'emplois. La régularisation ainsi opérée au titre de la réforme du recrutement des enseignants invalide le schéma d'emplois voté en 2010, qui s'expliquait quasi-exclusivement par cette dernière réforme. Logiquement, ce ne sont pas 16 000 emplois qui auraient dû été supprimés à la rentrée 2010 mais 10 167.

Pour ce qui de la correction du plafond de l'enseignement privé, de la prise en compte des vacataires ou des effets de Chorus, il convient de souligner que ces mesures, qui dans leur principe se justifient pleinement, devraient permettre au ministère de l'éducation nationale de respecter plus facilement le plafond d'emplois en 2011 : en effet, les emplois réintégrés dans le plafond correspondent à des cibles privilégiées dans le cadre de l'exercice de rationalisation menée par le ministère, à savoir, et sans que cela soit exhaustif, les personnels de remplacement et les personnels administratifs.

Au total, de tels ordres de grandeurs ne peuvent que laisser sceptique sur le pilotage du plafond d'emplois du premier employeur de l'Etat. Si l'on admet que les corrections opérées en 2011 relèvent bel et bien, dans leur totalité, d'un effort de sincérité budgétaire, elles invalident rétrospectivement les plafonds soumis au vote du Parlement au cours des dernières années, compromettent la crédibilité des précédents schémas d'emplois et rendent impossible une réelle appréciation objective de l'effort du ministère en matière de réduction de ses effectifs.

Au-delà de la présente opération de « correction », votre commission des finances rappelle chaque année la faible représentativité du plafond du ministère de l'éducation nationale, qui ne permet pas d'appréhender le nombre de personnels concourant au service public de l'éducation ( cf . infra).

B. LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION

1. La décomposition de la masse salariale

Les crédits de paiement du titre 2 représentent sur l'ensemble de la mission 57,52 milliards d'euros, dont  34,30 milliards d'euros sont consacrés à la rémunération d'activité . Le tableau ci-dessous donne la répartition pour l'ensemble de la mission.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

Source : tableau réalisé à partir de l'annexe au PLF 2011 « Enseignement scolaire »

Parmi les crédits destinés à la rémunération d'activité du ministère de l'éducation nationale, soit 34,3 milliards d'euros, votre commission note que :

- les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires s'élèveraient en 2011 à 1 339,3 millions d'euros , en augmentation de 4 % par rapport à 2010. Depuis l'année scolaire 2007-2008, les crédits affectés aux heures supplémentaires ont augmenté de 30 %. En 2011, la totalité des contingents d'heures supplémentaires devrait être reconduite ;

Ventilation de la dépense des programmes relatifs à l'enseignement public

Source : ministère de l'éducation nationale

Ventilation de la dépense du programme 139 par type d'heure (enseignement privé)

Source : ministère de l'éducation nationale

- les crédits de paiement relatifs aux différentes indemnités représentent 2 017,1 millions d'euros , dont 1 238,6 millions d'euros imputés sur l'enseignement public secondaire.

Au total, ces deux lignes représenteraient, comme en 2010, environ 9,8 % des crédits de rémunération du ministère de l'éducation nationale.

2. Les principaux facteurs d'évolution

Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale à structure constante sont les suivants :

- les économies résultant de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2010 et de l'application en tiers d'année du schéma 2011, soit environ 366 millions d'euros ;

- les mesures catégorielles pour 2011 à hauteur de 199 millions d'euros, dont 196 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale (MEN). Le coût des mesures catégorielles représentent plus de la moitié des économies résultant des schémas d'emplois 2010 et 2011 . L'encadré ci-dessous présente les principales mesures du présent budget ;

- les mesures générales à hauteur de 129,6 millions d'euros dont 127,8 millions d'euros pour le MEN ; l'augmentation du point de la fonction publique explique cette forte augmentation. Votre commission rappelle ici que la MIES est particulièrement sensible à toutes les mesures prises par le ministère en charge de la fonction publique et souligne que les revalorisations du point de la fonction publique postérieures à la loi de finances génèrent des tensions sur le titre 2 compte tenu des sommes supplémentaires susceptibles d'être requises ;

- le relèvement du taux de cotisation au CAS « Pensions » qui passe de 62,14 % à 65,39 % . Le montant des crédits correspondant à la contribution du MEN au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) passe de 15 419 millions d'euros en LFI 2010 à 16 070 millions d'euros en PLF 2011, soit une progression de 651 millions d'euros (+ 4,22%).

Cette hausse résulte:

- à hauteur de (+) 799 millions d'euros, du relèvement des taux de contribution ;

- à hauteur de (+) 38 millions d'euros, de l'impact des mesures salariales décidées par le ministre du Budget et de la Fonction publique ;

- à hauteur de (+) 76,2 millions d'euros, de l'impact des mesures catégorielles ;

- à hauteur de (-) 177 millions d'euros, de l'impact des schémas d'emplois ;

- à hauteur de (-) 85,2 millions d'euros des ajustements liés à la situation réelle des personnels.

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

Source : tableau réalisé à partir du projet annuel de performances « Enseignement scolaire » - projet de loi de finances pour 2011

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* ³ L'article 52 du PLF pour 2011 fixe à 1 975 023 le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour 2011.

* ⁴ Le nombre de postes ouverts au concours sont annoncés avant connaissance des chiffres définitifs des départs en retraite.