Mission "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" - Comptes spéciaux : " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics" et "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• CHAPITRE I : LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »
  
  • I. VUE D'ENSEMBLE DE LA MISSION
    
    • A. L'ORGANISATION
      
      • 1. Une nouvelle architecture interministérielle à six programmes
        
      • 2. Une composition faiblement homogène
        
    • B. LES EMPLOIS ET LES CRÉDITS POUR 2011
      
      • 1. Des emplois (142 466 ETPT) en baisse de 1,94 % par rapport à 2010
        
      • 2. Des crédits (plus de 11,7 milliards d'euros) représentant 3 % de ceux du budget général
        
        • a) La prédominance des dépenses de personnel (près de 8,4 milliards d'euros)
          
        • b) Une programmation pour 2011-2013 orientée vers la stabilité des crédits
          
    • C. UNE MISSION AU CoeUR DES RÉFORMES
      
      • 1. Le pilotage de la réforme de l'Etat
        
        • a) La révision générale des politiques publiques (RGPP)
          
        • b) La refonte des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat (programme CHORUS)
          
      • 2. La réforme interne du ministère chargé du budget
        
        • a) Quatre ans de réformes (2007-2010)
          
        • b) La poursuite, en 2011, de la constitution de la DGFiP
          
        • (1) Des directions locales des finances publiques pour un guichet fiscal unifié
          
        • (2) Une mise en place rapide
          
        • (3) La modernisation informatique issue du programme COPERNIC
          
      • 3. La nécessité d'une attention renforcée au « climat social »
        
  • II. REVUE DES PROGRAMMES
    
    • A. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »
      
      • 1. Les finalités du programme
        
      • 2. Les actions prévues pour 2011
        
      • 3. La mesure des performances du programme
        
      • 4. Les dépenses fiscales rattachées au programme
        
    • B. LE PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ETAT »
      
      • 1. Les finalités du programme
        
      • 2. Les actions prévues pour 2011
        
      • 3. La mesure des performances du programme
        
    • C. LE PROGRAMME 218 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE »
      
      • 1. Les finalités du programme
        
      • 2. Les actions prévues pour 2011
        
      • 3. La mesure des performances du programme
        
    • D. LE PROGRAMME 302 « FACILITATION ET SECURISATION DES ÉCHANGES »
      
      • 1. Les finalités du programme
        
      • 2. Les actions prévues pour 2011
        
      • 3. La mesure des performances du programme
        
    • E. LE PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ETAT »
      
    • F. LE PROGRAMME 148 « FONCTION PUBLIQUE »
      
      • 1. Les finalités du programme
        
      • 2. Les actions prévues pour 2011
        
      • 3. La mesure des performances du programme
        
• CHAPITRE II : LES COMPTES SPÉCIAUX « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »
  
  • I. LE COMPTE SPÉCIAL « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »
    
    • A. L'OBJET DU COMPTE
      
      • 1. Deux catégories d'avances
        
      • 2. La mission correspondante
        
    • B. LES ENJEUX FINANCIERS POUR 2011
      
      • 1. Les recettes
        
      • 2. Les dépenses
        
    • C. L'ÉVALUATION DES PERFORMANCES
      
  • II. LE COMPTE SPÉCIAL « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »
    
    • A. L'OBJET DU COMPTE
      
      • 1. Deux séries de catégories d'avances et de prêts
        
      • 2. La mission correspondante
        
    • B. LES ENJEUX FINANCIERS POUR 2011
      
      • 1. Les recettes
        
      • 2. Les dépenses
        
    • C. LES ACTIONS AFFÉRENTES ET LEURS OBJECTIFS
      
      • 1. Le programme « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »
        
      • 2. Le programme « Prêts pour le développement économique et social »
        
      • 3. Le programme « Prêts à la filière automobile »
        
      • 4. Le programme « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs »
        

---

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

CHAPITRE I : LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

I. VUE D'ENSEMBLE DE LA MISSION

A. L'ORGANISATION

1. Une nouvelle architecture interministérielle à six programmes

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est devenue interministérielle à la suite de la réorganisation du Gouvernement intervenue en mars 2010 ^{1 ( * )} , qui a donné lieu au transfert de la compétence en matière de fonction publique du ministre chargé du budget au ministre chargé du travail. De fait, cette mission se trouve à présent pilotée par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat , dont elle regroupe les moyens, et par le ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique , pour ce qui concerne ce dernier aspect.

Cette mission est constituée, dans le présent PLF, de six programmes , contre huit en 2010 du fait de la suppression de deux « doublons » techniques créés l'un, par la LFI pour 2009 et, l'autre, par la LFI pour 2010 pour les besoins de la mise en oeuvre expérimentale du système d'information « CHORUS » ^{2 ( * )} . À compter de 2011, ces aménagements n'ont plus de raison d'être, l'ensemble des dépenses de l'Etat se trouvant désormais suivi dans CHORUS ^{3 ( * )} .

2. Une composition faiblement homogène

Les six programmes de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » se répartissent en deux grandes catégories :

- d'une part, des programmes opérationnels de politique fiscale , comptable et douanière , pilotés par les deux grandes directions à réseaux du ministère chargé du budget, la direction générale des finances publiques (DGFiP, pour le programme 156) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI, pour le programme 302) ;

- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle (modernisation administrative, entretien des bâtiments de l'Etat, mesure relatives à la fonction publique).

Ce faisant, cinq programmes retracent des politiques publiques cohérentes (les programmes 156, 221, 302, 309 et 148), parmi lesquels deux programmes sont exclusivement tournés vers l'administration elle-même, avec une portée interministérielle (les programmes 309 et 148). Le sixième programme (218) assure une fonction de « soutien » que le ministère chargé du budget partage avec le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi , mais dont il assume seul le pilotage.

De fait, ces programmes présentent une nature et une taille très différentes et forment une mission assez peu homogène , qui se trouve retracer à la fois des fonctions régaliennes liées à l'impôt et des activités d'état-major, d'expertise, de contrôle et de soutien, ainsi que la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle.

B. LES EMPLOIS ET LES CRÉDITS POUR 2011

1. Des emplois (142 466 ETPT) en baisse de 1,94 % par rapport à 2010

Le plafond des autorisations d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est celui du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat . Fixé pour 2011 à 142 466 ETPT , il représente 7,21 % du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat (1 975 023 ETPT selon l'article 52 du présent PLF). Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », à lui seul, avec un plafond de 118 784 ETPT, concentre plus de 83 % des autorisations d'emplois de la mission ( cf . le tableau ci-après).

Sur cette base, le ministère chargé du budget constitue le quatrième employeur de l'Etat après, dans l'ordre, le ministère de l'éducation nationale (958 194 ETPT prévus pour 2011), le ministère de la défense (301 341 ETPT) et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (282 755 ETPT), et avant le ministère de la justice (75 825 ETPT).

Par rapport au plafond défini, pour la mission, par la LFI pour 2010 (soit 145 286 ETPT), la prévision du présent PLF correspond à une baisse de 1,94 % des effectifs . Elle fait suite à la diminution de 2 % prévue de 2009 à 2010 et de 1,4 % constatée de 2008 à 2009 . Cette orientation résulte de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et, notamment, de la poursuite de l'intégration des réseaux respectifs des anciennes directions générales de la comptabilité publique (DGCP) et des impôts (DGI) au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP ^{4 ( * )} ).

2. Des crédits (plus de 11,7 milliards d'euros) représentant 3 % de ceux du budget général

a) La prédominance des dépenses de personnel (près de 8,4 milliards d'euros)

Au total, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est dotée par le présent PLF de près de 11,725 milliards d'euros en AE et de 11,75 milliards en CP , hors crédits ouverts par voie de fonds de concours. Cette dotation représente environ 3 % du total des crédits inscrits pour l'ensemble du budget général de l'Etat pour 2011 (378,38 milliards d'euros en AE et 368,55 milliards en CP d'après l'article 48 du PLF). Par rapport aux crédits prévus en LFI pour 2010 (11,574 milliards d'euros en AE et 11,581 milliards en CP), elle correspond à une augmentation de 1,3 % en AE et de 1,45 % en CP .

La répartition de ces crédits entre les six programmes de la mission, très inégale, est figurée par le schéma et présentée dans le tableau ci-après. On notera que le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », avec une prévision de plus de 8,4 milliards d'euros en AE et CP, en regroupe la majeure part (environ 72 %). Surtout, les dépenses de personnel (titre 2) s'avèrent prépondérantes : 8,6 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2011, soit pratiquement les trois quarts (73,3 %) des crédits de la mission . Au plan budgétaire, le principal enjeu de celle-ci tient donc à la maîtrise de sa masse salariale .

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement (titre 3) s'élèvent à 2,38 milliards d'euros en AE et 2,33 milliards en CP, soit respectivement 20,4 % des AE et 19,8 % des CP totaux de la mission. Les crédits d'investissement (titre 5), quant à eux, atteignent 401,9 millions d'euros en AE et 478,5 millions en CP, soit respectivement 3,4 % du total des AE et 4 % de celui des CP ; ces crédits sont destinés à couvrir, principalement, l'investissement informatique du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

Il convient en outre d'observer que, d'après le présent PLF, la mission sera abondée, en cours d'exécution, par un montant limité de fonds de concours : près de 15,9 millions d'euros en AE et CP globalement, soit l'équivalent d'environ 0,14 % des crédits budgétaires.

Crédits de paiement pour 2011 (hors fonds de concours) de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en millions d'euros)

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat

Crédits pour 2011 (hors fonds de concours) et plafonds d'autorisations d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

b) Une programmation pour 2011-2013 orientée vers la stabilité des crédits

Comme le fait apparaître le tableau ci-dessous, la programmation triennale visant la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », traduite par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 actuellement en cours d'examen, marque une relative stabilité . En effet, les crédits sont orientés vers une légère baisse , en AE comme en CP, pour l'exercice 2012 ( 1,1 % par rapport à 2011), mais celle-ci sera suivie d'une légère remontée en 2013 (+ 0,6 % par rapport à 2012), sans toutefois que le niveau prévu pour 2011 soit alors retrouvé (entre la prévision pour 2013 et celle pour 2011, l'écart s'établit à  0,9 %).

Evolution des crédits prévue pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011

C. UNE MISSION AU CoeUR DES RÉFORMES

1. Le pilotage de la réforme de l'Etat

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à travers le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » ^{5 ( * )} , participe activement au déploiement de deux grandes réformes intéressant l'Etat dans son ensemble.

a) La révision générale des politiques publiques (RGPP)

Le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, à ce dernier titre, constitue le ministère « pilote » de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP) lancée en 2007. Ce pilotage, au plan budgétaire, est assuré à partir de l'action n° 4 (« Modernisation de l'Etat ») du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » précité, qui retrace les moyens mis à la disposition de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) du ministère.

À cet égard, votre rapporteur spécial a constaté avec satisfaction, en annexe au RAP de la mission joint au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009, la présence d'un « bilan de la mise en oeuvre des mesures RGPP finies », conformément aux dispositions de la LFI pour 2010 introduites à son initiative. Il est précisé qu'une mesure est considérée comme « finie », au sens de ce document, lorsque sa mise en oeuvre s'avère effective et si tous ses objectifs opérationnels sont jugés atteints, après une analyse contradictoire interministérielle portant en particulier sur la qualité des effets produits. À partir de cette définition stricte, qui conduit à faire sortir du dispositif de suivi de la RGPP les mesures menées à leur terme et impose d'y maintenir celles qui, bien qu'ayant produit des effets, n'ont pas encore atteint l'intégralité de leurs objectifs, 58 mesures décidées au titre de la RGPP ont été clôturées au 31 décembre 2009 , soit 15 % de la totalité des réformes engagées dans ce cadre.

Au-delà des améliorations fonctionnelles ainsi acquises, recensées par ministère, le document précité indique qu' entre 2007 et 2010, au total, près de 100 000 postes auront été supprimés dans les services de l'Etat, soit près de 5 % des effectifs , dont 24 742 ETP en 2009 ^{6 ( * )} . Il en résulte un gain brut annuel de productivité estimé à environ 1,5 % , ce qui pour l'année 2009 représente une économie budgétaire de l'ordre de 900 millions d'euros. Sur ce dernier exercice, 500 millions ont été redistribués aux agents : l' économie nette, en 2009 , est donc évaluée à environ 400 millions d'euros .

Les réalisations de la RGPP en 2010 ne pourront bien évidemment être appréciées qu'à l'issue de l'exécution en cours, telle qu'elle se trouvera retracée par le prochain projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion. À titre indicatif, le troisième rapport d'étape, présenté en février dernier, dressait le bilan suivant : 76 % des mesures RGPP étaient considérées comme « vertes » (c'est-à-dire présentant toutes les conditions pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus), 21 % comme « orange » (en retard ou présentant des difficultés techniques qui appelaient des mesures spécifiques) et 3 % comme « rouges » (réussite compromise, appelant des mesures correctrices) contre respectivement 75 %, 20 % et 5 % dans le rapport d'étape précédent, publié en mai 2009.

Interrogé par votre rapporteur spécial en application de l'article 49 de la LOLF, le Gouvernement fait valoir qu'il est difficile de réaliser une estimation globale anticipée. Toutefois, l'analyse des portefeuilles ministériels fait apparaître qu' une trentaine de mesures RGPP supplémentaires devraient être clôturées d'ici la fin de cette année .

b) La refonte des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat (programme CHORUS)

Le ministère chargé du budget, pilote « naturel » de la mise en oeuvre de la LOLF, doit mener la refonte des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat pour laquelle a été conçu le programme « CHORUS ». L'opération, budgétairement, est suivie dans l'action n° 5 (« Information financière de l'Etat ») du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » précité, dans sa sous-action « Systèmes d'information financière de l'Etat ».

L'enjeu est de mettre à la disposition de l'ensemble des services de l'Etat, administration centrale et services déconcentrés, un outil commun et intégré de gestion financière, budgétaire et comptable, répondant aux exigences de la loi organique. Celles-ci, en effet, s'avèrent incomplètement satisfaites par le dispositif actuel, qui repose sur des applications anciennes ou de type progiciel, adaptées pour répondre aux besoins minimaux. Au terme de son déploiement, le nouveau système doit permettre l'exécution du budget en assurant la protection des comptes de l'Etat, en vue de leur certification par la Cour des comptes .

Il convient en effet de rappeler que cette dernière, dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour 2009, a maintenu la réserve substantielle relative aux systèmes d'information financière et comptable de l'Etat qu'elle avait formulée pour les trois exercices précédents. Le rapport fait valoir que les caractéristiques de ces systèmes « imposent toujours une limitation générale dans l'étendue des vérifications de la Cour et entraînent diverses incertitudes sur la qualité des écritures comptables qu'ils véhiculent » : l'insuffisante intégration des applications et leur conception souvent inadaptée bride la capacité du certificateur à s'assurer de la conformité des écritures comptabilisées aux opérations d'origine et de la réduction à un niveau acceptable du risque d'erreur qu'elles comportent.

La refonte du système assurée à travers le programme CHORUS, déployé progressivement dans les services de l'Etat depuis 2008, est précisément conçue pour remédier à cette situation.

Toutefois, de fortes incertitudes demeurent quant à la capacité de cet outil à prendre en compte l'ensemble des préoccupations exprimées par la Cour des comptes au titre de la certification des comptes de l'Etat. La Cour elle-même, dans son rapport précité, a indiqué qu'elle n'avait « pas acquis l'assurance que le déploiement des nouveaux systèmes d'information se traduira par un réel progrès dans la tenue de la comptabilité générale et dans la mise en oeuvre des techniques d'audit. Le paramétrage de CHORUS et l'insuffisant avancement des travaux de conception de son coeur comptable font peser un risque majeur sur sa capacité à tenir la comptabilité générale de l'Etat à un horizon déterminable ». Pour l'heure, la nécessité de mener des travaux complémentaires sur la tenue dans CHORUS de la comptabilité générale a conduit l'administration à reporter la bascule de cette dernière à la date du 1 ^er janvier 2012 .

En outre, la presse s'est largement faite l'écho, ces derniers mois, des nombreux dysfonctionnements, notamment des retards de paiement de factures ou de remboursements de frais aux agents , auxquels a donné lieu le déploiement de CHORUS pour différents ministères.

Sur la période 2006-2013 , le coût budgétaire prévisionnel global du programme, tel qu'il est indiqué dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au présent PLF, s'élève à 808 millions d'euros en AE . Ce montant intègre le coût de l'investissement à hauteur de 499,6 millions d'euros, la maintenance pour 231,4 millions et des dépenses de fonctionnement de 77 millions. Compte tenu des développements nouveaux de CHORUS qu'appelle la levée des incertitudes pointées par la Cour des comptes et la correction des dysfonctionnements précités, votre rapporteur spécial doute que cette enveloppe puisse être respectée sans dépassement .

2. La réforme interne du ministère chargé du budget

a) Quatre ans de réformes (2007-2010)

Depuis 2007, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a constitué le support budgétaire de nombreuses et souvent importantes réformes des ministères économiques et financiers , principalement le ministère chargé du budget qui, pilote de la réforme de l'Etat, conduit parallèlement sa propre modernisation, partie intégrante du processus général.

Le rythme soutenu de ces efforts de modernisation atteste une recherche active de gains de productivité et d'efficacité.

b) La poursuite, en 2011, de la constitution de la DGFiP

(1) Des directions locales des finances publiques pour un guichet fiscal unifié

En 2011, comme cette année, le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et, par conséquent, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » seront encore surtout marqués par la poursuite du développement de la DGFiP et de l'achèvement de la fusion des réseaux respectifs des anciennes DGI et DGCP , qui se traduit pour les usagers par la mise en place progressive du « guichet fiscal unifié ». Au plan budgétaire, ces opérations sont retracées dans le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ^{7 ( * )} .

Pour mémoire, après la création, en 2008, d'une direction unique au niveau central, le décret n° 2009-707 du 16 juin 2009 a fixé le cadre juridique de l'organisation des services déconcentrés de la DGFiP. Au plan local, dans chaque département, la direction des services fiscaux (DSF) et la trésorerie générale regroupent leurs missions respectives dans une direction départementale ou régionale des finances publiques . Cette direction est placée sous l'autorité d'un administrateur général des finances publiques, qui exerce l'ensemble des compétences précédemment attribuées au trésorier-payeur général (TPG) et au directeur des services fiscaux. Elle est organisée en trois pôles : un pôle « gestion fiscale », un pôle « gestion publique » et un pôle « pilotage et ressources ».

L'une des réorganisations administratives consubstantielle à ces nouvelles directions locales des finances publiques tient à la mise en place d'un « guichet fiscal unifié » pour les particuliers . Ce guichet est destiné à offrir un « accueil fiscal » : information du contribuable, réception des dossiers d'assiette et des demandes liées au calcul ou au paiement de l'impôt. Il s'incarne soit dans le centre des impôts (CDI), soit dans le service des impôts des particuliers (SIP) constitué à partir du CDI et de la trésorerie situés dans une même commune, soit enfin dans la « trésorerie de proximité » pour les localités dépourvues de CDI.

(2) Une mise en place rapide

Les directions régionales et départementales des finances publiques sont mises en place progressivement, entre 2009 et 2011, sur l'ensemble du territoire . Les huit premières de ces directions ^{8 ( * )} ont fait l'objet d'une préfiguration au second semestre 2008 ; elles ont été créées, formellement, en juillet 2009. Douze autres directions ^{9 ( * )} , désignées dès l'été 2008, ont été juridiquement créées au mois de décembre suivant.

Dans le cadre d'une troisième vague de créations, 32 nouvelles directions régionales ou départementales ont été mises en place cette année ^{10 ( * )} , de sorte qu' au 1 ^er septembre 2010, 52 directions locales des finances publiques étaient installées , soit plus de la moitié de la cible, qui est de 101 directions. Le ministère escompte que 88 directions seront en place à la fin de cette année , en avance sur le calendrier prévisionnel initial.

Parallèlement, l'ensemble des services chargés de la fiscalité des particuliers ont offert dès l'automne 2009 un « accueil fiscal » de proximité , évitant aux usagers les doubles démarches. Après une phase de préfiguration dans douze sites en 2008, les SIP sont progressivement installés depuis 2009 : 260 SIP étaient créés au 31 décembre 2009, 529 au 1 ^er septembre 2010 ; 700 à 705 devraient l'être à horizon 2012.

En outre, il convient de noter que le recouvrement des créances fiscales présentant des enjeux spécifiques ou une complexité particulière, que ces créances concernent les particuliers ou les professionnels, est transféré par les services fiscaux à des pôles de recouvrement spécialisé (PRS) déployés de manière échelonnée depuis le 1 ^er décembre 2009. Au total, 104 PRS doivent avoir été créés au 1 ^er décembre 2010.

Votre rapporteur spécial, à l'occasion de l'examen du PLF pour 2010 ^{11 ( * )} , avait jugé raisonnable le calendrier alors mis en avant pour la constitution du réseau de la DGFiP, lequel était estimé atteindre une cinquantaine de directions locales fin 2010, pour un rythme de créations annoncé, ensuite, « de vingt à trente par an, le règlement des situations résiduelles s'effectuant en 2012 ^{12 ( * )} ». Tout en appréciant à sa juste valeur l' efficacité que traduit une exécution plus rapide que prévue , il souhaite mettre en garde contre la tentation d'accélérer trop brusquement le déploiement de cette réforme . Comme il l'a déjà fait valoir à plusieurs reprises, mieux vaut, en la matière, avancer prudemment mais sûrement , plutôt que de forcer la marche.

Au demeurant, votre commission des finances a décidé de demander à la Cour des comptes , en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur la fusion de la DGCP et de la DGI à réaliser, en 2011, en vue d'une audition « pour suite à donner » préalable à l'examen du PLF pour 2012. Dans l'esprit de votre rapporteur spécial, cette investigation aura pour but d'apprécier les conditions dans lesquelles la DGFiP a été développée, non seulement sur un plan budgétaire et comptable, comme il conviendra de l'envisager, mais également sous l'aspect administratif et managérial. En particulier, il en attend une analyse de l'accompagnement des agents dans cette mutation , alors que des travaux sont engagés par le ministère, aujourd'hui, pour unifier les statuts et les règles de gestion du personnel du réseau.

(3) La modernisation informatique issue du programme COPERNIC

La mise en place de la DGFiP s'est accompagnée de la réforme informatique de l'administration des impôts directs , placée sous le label « COPERNIC ». Ce programme de modernisation est retracé, budgétairement, par l'action n° 9 (« Soutien ») du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » précité, dans sa sous-action « Soutien COPERNIC ». Il a fait l'objet d'un rapport d'information de votre rapporteur spécial , s'appuyant sur l'enquête qui, à son initiative, avait été demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° précitée de la LOLF ^{13 ( * )} .

On rappelle ici que COPERNIC, dès son lancement en 2001, a été conçu, avec l'objectif principal de la réalisation du « compte fiscal simplifié » des contribuables, en vue de coordonner les actions de la DGI et de la DGCP. Dans le contexte de la fusion de ces directions générales à partir de 2008, le délai de réalisation du programme, initialement fixé à neuf ans (2001-2009), a été étendu jusqu'en 2012 , afin de faire coïncider son achèvement avec celui de la constitution de la DGFiP. Cependant, le coût officiel , depuis 2001, reste évalué par le ministère chargé du budget à 911,5 millions d'euros .

De fait, la Cour des comptes n'a pas décelé de « dérive » à cet égard, mais elle a constaté des anomalies d'ordre comptable. En particulier, les dépenses de personnel n'ont pas été retracées comme l'aurait exigé la LOLF. En tenant compte de ces dépenses, sur la période 2001-2012, le coût global du programme est évalué à près de 1,5 milliard d'euros hors dépenses de fonctionnement ^{14 ( * )} .

La prorogation du délai de réalisation n'affecte pas le coût des investissements, qui correspond à l'allocation initiale précitée (911,5 millions d'euros) ; en revanche, elle entraînera un surcoût en dépenses de personnel à hauteur de 41 millions d'euros et, pour la formation initiale, de l'ordre de 33 millions d'euros. Par ailleurs, on ignore le coût des dépenses qui seront nécessaires au développement d'applications non imputables sur COPERNIC mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée.

En effet, les réalisations dues au programme sont déjà importantes, notamment la dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale, grâce aux procédures de télédéclaration et de télépaiement. L'amélioration de la qualité du service rendu aux contribuables est indéniable. Les agents, de leur côté, ont bénéficié de l'unification des données permise par la mise en service de référentiels nationaux. Cependant, des chantiers sont encore ouverts pour l'achèvement ou l'optimisation de cette réforme .

Il s'agit en particulier de la mise en place de la nouvelle application de recouvrement et, dans la mesure où celle-ci doit être limitée au recouvrement contentieux et à celui des impôts auto-liquidés, la modernisation des applications qui resteront utilisées pour le recouvrement spontané et amiable. Or, dans son rapport de certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2009, la Cour des comptes a estimé qu'elle ne disposait « toujours pas d'éléments d'information tangibles » pour se prononcer sur cette évolution, précisant que le projet « ne sera pas déployé avant 2012 et l'état de sa conception actuelle ne semble pas répondre aux observations de la Cour relatives au besoin d'une plus grande traçabilité et d'un système réellement adapté à la tenue d'une comptabilité en droits constatés ». La réponse fournie par le Gouvernement, sur ce point, à la question que lui a soumise votre rapporteur spécial en application de l'article 49 de la LOLF, n'apporte pas plus d'éléments dans la mesure où elle se borne à faire état d'une étude en cours sur les modalités de remplacement des applications concernées.

Un autre enjeu connexe, mis en évidence par l'enquête de la Cour des comptes, tient à la consolidation de la gestion de la DGFiP et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dans des applications communes, en vue d'un « compte fiscal » unique pour les contribuables. Cette piste, proposée à la réflexion par votre rapporteur spécial, paraît ne pas encore avoir fait l'objet des prospections du ministère . Votre rapporteur spécial le regrette.

Selon l'étude commandée par l'administration à un cabinet d'audit, le moment au-delà duquel les avantages issus du programme COPERNIC seront supérieurs aux coûts de son développement et de son déploiement le « point mort » de l'investissement devrait se situer en 2011. L'étude a évalué, par an, à 486 millions d'euros les recettes supplémentaires et à 294 millions d'euros les moindres dépenses occasionnées par COPERNIC. De son côté, la DGFiP impute au programme une baisse d'effectifs à hauteur de 2 100 ETPT sur la période 2005-2009. La valeur de ces estimations reste sujette à caution : la plus grande partie des gains de productivité semble provenir des simplifications législatives et administratives de l'organisation fiscale.

3. La nécessité d'une attention renforcée au « climat social »

Dans le contexte des profonds changements d'organisation qui viennent d'être décrits, en particulier mais pas seulement en ce qui concerne la DGFiP, votre rapporteur spécial est soucieux que le « climat social » du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat fasse l'objet d'un suivi attentif.

En ce domaine, pour l'administration comme pour les entreprises, l'évolution du taux d'absentéisme constitue souvent l'indicateur le plus pertinent. Aussi, il convient d'être vigilant face au niveau des congés de maladie observé, en 2009, dans les deux ministères du pôle « Bercy » - le ministère chargé du budget et le ministère chargé de l'économie -, qui s'est établi, en moyenne, à hauteur de 14,2 jours par agent, et a représenté plus de 80 % des causes d'absence recensées.

Certes, ce résultat marque une stabilisation, et même une légère baisse, globalement, par rapport à celui qui a été constaté pour l'année 2008 (14,3 jours par agent). Toutefois, comme le retrace le tableau ci-après, il reste sensiblement supérieur au niveau enregistré en 2007, qui avait lui-même constitué une hausse par rapport à 2006 . Surtout, si les congés de longue maladie (15 % des absences toutes catégories confondues) ont été moins nombreux en 2009 qu'en 2008, en revanche les congés de longue durée (20 % des absences) n'ont pas diminué, et les congés ordinaires (45 % des absences) ont encore augmenté .

Absentéisme des agents relevant des ministères chargés du budget et de l'économie

(en jours/agent)

* Congés pour garde d'enfant malade, congés pour l'accompagnement de fin de vie, congés de formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente (agents de moins de 25 ans), autorisations d'absence.

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Pour ce qui concerne les seuls services relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », le taux d'absentéisme varie différemment selon que l'on considère l'administration centrale, le réseau de la DGFiP et celui de la DGDDI, mais pour l'ensemble, comme le tableau suivant le fait apparaître, l'orientation, sur les derniers exercices clos, est très clairement à la hausse.

Absentéisme des agents relevant des services rattachés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en jours par agents)

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Dans l' administration centrale , le nombre moyen de jours pris au titre de congés ordinaires de maladie a augmenté de 9 % entre 2005 et 2009 ; ces congés représentent 45 % des jours d'absence pris en 2009. Pour la même période, les congés de longue maladie , qui représentent 23 % des jours d'absence en 2009, ont connu une progression de 31 % .

De même, en ce qui concerne la DGFiP , le nombre moyen de jours pris au titre des congés ordinaires de maladie a progressé de 7 % entre 2005 et 2009 ; ces congés représentent 44 % des jours d'absence pris dans le réseau en 2009. Pour la même période, les congés de longue durée et de longue maladie , qui représentent respectivement 22 % et 16 % des jours d'absence de 2009, ont connu une croissance de 24 % pour les premiers et de quelque 43 % pour les seconds.

À la DGDDI , la tendance est différente de celle qui a été constatée pour l'administration centrale et la DGFiP : cette direction générale connaît une croissance sensible du nombre de jours pris au titre des congés ordinaires de maladie : + 27 % entre 2005 et 2009, ces congés représentant 53 % du total des jours d'absence en 2009. À l'inverse, les congés de longue durée et de longue maladie ont enregistré un net recul , respectivement à hauteur de 55 % et de 35 %.

Malgré ce dernier point, qui constitue pratiquement le seul aspect positif du bilan, les données précitées ne laissent pas de susciter la préoccupation de votre rapporteur spécial . Il entend interpeler le Gouvernement, en séance, sur la situation sociale qu'elles traduisent, car il convient de garder à l'esprit que les réformes engagées ne pourront être menées à bien qu'avec la pleine collaboration des agents .

Du reste, il déplore que, faute de statistiques interministérielles, en la matière, depuis 2003, procéder à une comparaison de l'absentéisme observé au ministère chargé du budget avec celui de la fonction publique de l'Etat dans son ensemble s'avère impossible.

II. REVUE DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »

1. Les finalités du programme

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » a pour objet principal le calcul de l'assiette , le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat et des collectivités territoriales ou versées à l'Union européenne , le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics . Il est mis en oeuvre par la direction générale des finances publiques (DGFiP) ^{15 ( * )} , dont il retrace les moyens.

Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme est organisé en huit actions . Par rapport à la LFI pour 2010, l'action n° 4 (« Fiscalité des marchandises et des moyens de transport ») est transférée par le présent PLF au programme « Facilitation et sécurisation des échanges » 16 ( * ), où elle devient l'action n° 7, afin que ce programme regroupe l'ensemble des activités de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), y compris fiscales.

Trois groupes d'actions peuvent être distingués :

- les actions n ^os 1 à 3 sont relatives aux activités fiscales et fondées sur une approche par catégorie d'usagers (grandes entreprises, PME, particuliers...) ;

- les actions n ^os 5 à 8 concernent la gestion financière et comptable et sont organisées en fonction des relations avec les autres ministères, les collectivités territoriales et les usagers ;

- l'action n° 9 constitue une action de soutien pour le programme, consacrée notamment à l'investissement informatique.

• Action n° 1 : « Fiscalité des grandes entreprises » (74,6 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 1 supporte 935 ETP , dont seulement 21 de catégorie A + mais 594 de catégorie A, pour des dépenses de personnel à hauteur de 66,9 millions d'euros , soit 89,7 % des crédits. Le solde de ces crédits est destiné à des dépenses de fonctionnement (7,7 millions d'euros en AE et CP). Cette action correspond :

- d'une part, aux opérations d' assiette , de recouvrement et de contrôle des principaux impôts d'Etat et impôts locaux dus par les grandes entreprises (entreprises réalisant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 400 millions d'euros). À ce titre, elle vise à assurer ces opérations au meilleur coût et à faciliter les démarches des entreprises, en leur proposant un interlocuteur fiscal unique , la direction des grandes entreprises (DGE) ;

- d'autre part, au contrôle fiscal des grandes entreprises opéré par la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI).

• Action n° 2 : « Fiscalité des PME » (2,1 milliard d'euros en AE et CP)

L'action n° 2 regroupe 31 800 ETP , pour des dépenses de personnel à hauteur de 2 milliard d'euros , soit 96,8 % des crédits. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.

Cette action constitue le pendant, pour les PME, de l'action n° 1 du programme. Elle concerne ainsi les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des impôts d'Etat et des impôts locaux dus par les PME, en visant le meilleur coût et la facilitation des démarches des entreprises. Les PME disposent en effet d'un interlocuteur fiscal unique , les services des impôts aux entreprises (SIE).

Les emplois regroupés dans l'action correspondent aussi aux effectifs, notamment, de la direction nationale d'enquêtes fiscales (DNEF) et de l'ensemble des directions interrégionales de contrôle fiscal (DIRCOFI), d'une partie de la direction spécialisée des impôts pour la région Ile-de-France et pour Paris (DSIP) relative à la mission de publicité foncière, et d'une part de la direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF) et du service de la documentation nationale du cadastre (SDNC).

• Action n° 3 : « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale » (2 milliards d'euros en AE et CP)

L'action n° 3 retrace 34 301 ETP , pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,9 milliard d'euros , soit 95 % des crédits. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.

Cette action vise, d'une part, les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des différentes recettes fiscales émanant des particuliers (impôt sur le revenu, droits d'enregistrement, impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation, taxe d'habitation, taxes foncières, redevance audiovisuelle) et, d'autre part, le recouvrement de la taxe professionnelle et des taxes d'urbanisme .

La création de la DGFiP a permis d'amplifier l'objectif d'optimisation des coûts et d'amélioration de la qualité du service associé à cette action, à travers la mise en place du « guichet fiscal unifié des particuliers » soit le centre des impôts (CDI), soit le service des impôts des particuliers (SIP) constitué à partir du CDI et de la trésorerie situés dans une même commune, soit la trésorerie de proximité pour les localités dépourvues de CDI ^{17 ( * )} .

• Action n° 5 : « Gestion financière de l'Etat hors fiscalité » (562,7 millions d'euros en AE et 562,6 millions en CP)

L'action n° 5 retrace 9 052 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 535,7 millions d'euros , soit 95,2 % des CP. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.

Cette action correspond d'abord aux moyens requis par l'intervention de la DGFiP en qualité d'opérateur des flux comptables et financiers de l'Etat : recouvrement des recettes non fiscales de l'Etat (par exemple, les amendes et condamnations pécuniaires), paiement des dépenses de l'Etat et établissement de la comptabilité de celui-ci, y compris les moyens dévolus pour l'établissement du bilan et du compte de résultat, ainsi que la mise en oeuvre des audits comptables et financiers visant à permettre la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes.

L'action comprend également les moyens du service France Domaine , chargé de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (1 557 ETPT).

• Action n° 6 : « Gestion des pensions » (74,6 millions d'euros en AE et 74 millions d'euros en CP)

L'action n° 6 regroupe 1 094 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 64,7 millions d'euros , soit 87,4 % des CP. Le solde est majoritairement destiné à des dépenses de fonctionnement.

Cette action correspond pour l'essentiel au contrôle , à la liquidation et au paiement des droits à pension des agents de l'Etat (fonctionnaires civils, militaires, magistrats), imputés en dépense sur les programmes de la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Elle est mise en oeuvre par les services déconcentrés de la DGFiP et par le service des retraites de l'Etat (SRE).

Ce dernier service, créé en 2009, a repris les attributions de l'ancien service des pensions ; il est chargé de mettre en oeuvre, de manière progressive, la réforme de la gestion des pensions des agents de l'Etat décidée dans le cadre de la RGPP (dispositif articulé autour du compte individuel de retraite et d'un d'accueil du public rénové).

• Action n° 7 : « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité » (1,4 milliard d'euros en AE et CP)

L'action n° 7 supporte 24 657 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,3 milliard d'euros , soit 95,5 % des crédits. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.

Cette action concerne la tenue des comptes des collectivités locales et établissements publics locaux , le paiement de leurs dépenses et le recouvrement de leurs recettes , ainsi que les missions de conseil budgétaire, fiscal et financier assurées à leur bénéfice par les services de la DGFiP .

• Action n° 8 : « Gestion des fonds déposés » (73,4 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 8 retrace 1 312 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 72,2 millions d'euros , soit 98,4 % des crédits. Le solde vise des dépenses de fonctionnement.

Cette action est consacrée à la gestion, par la DGFiP, des fonds des organismes soumis à une obligation de dépôt au Trésor (les collectivités territoriales, les établissements publics et les régisseurs) et à la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations (notaires, mandataires, administrateurs judiciaires, huissiers de justice, organismes de protection sociale...).

• Action n° 9 : « Soutien » (2,2 milliards d'euros en AE et 2,1 milliards d'euros en CP)

L'action n° 9 retrace 15 633 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 992 millions d'euros , soit 45,4 % des CP. Elle est scindée en deux sous-actions.

La sous-action « Soutien COPERNIC » concerne les crédits dédiés au programme éponyme ^{18 ( * )} et supporte, dans le présent PLF, 19 millions d'euros au titre de dépenses de personnel, pour les 214 ETPT qui constituent les effectifs du service COPERNIC .

La sous-action « Soutien autre que COPERNIC » rassemble le solde des crédits et des autorisations d'emplois de l'action : 2,18 milliards d'euros en AE et 2,16 milliards d'euros en CP ; 15 419 ETPT pour des dépenses de personnel à hauteur de 972 millions d'euros. Hors ces dépenses de titre 2, les crédits sont destinés à couvrir :

- au plan du fonctionnement de la DGFiP , les loyers budgétaires (257,5 millions d'euros), autres frais de structure (273,9 millions), frais d'accomplissement des missions (365,5 millions) et autres moyens (92,5 millions) ;

- au titre de dépenses d'investissement de la direction générale, des achats de matériels (47 millions d'euros en AE et 74,8 millions en CP), frais informatiques (47,3 millions en AE et 50,4 millions en CP) et investissements immobiliers (64,7 millions en AE et 51,3 millions en CP).

3. La mesure des performances du programme

La performance du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » est mesurée par neuf objectifs , qu'il est possible de regrouper en quatre grandes finalités d'intérêt général.

• La première finalité du programme consiste à « réussir la fusion », au sein de la DGFiP , des anciennes direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et direction générale des impôts (DGI). C'est l'objectif n° 1 du dispositif de performance du programme. À ce titre, suivant les indicateurs correspondants, en 2010, le « guichet fiscal unifié » devrait être déployé à 80 % , contre 37 % en 2009, et à 90 % en 2011 , quand 101 directions régionales ou départementales des finances publiques auront été créées ^{19 ( * )} .

• La deuxième finalité du programme tend à promouvoir le « civisme fiscal » et à renforcer la lutte contre la fraude. Elle se traduit par trois objectifs complémentaires :

- 1°) favoriser l' accomplissement volontaire des obligations fiscales par les contribuables (objectif n° 2). À ce titre, on note que la part des impôts déclarés ou acquittés spontanément à la DGFiP devrait s'établir à 98 % en 2010 et 2011, comme en 2009, le taux brut de recouvrement des impôts sur rôle à 98,87 % en 2010 comme en 2009. Eu égard à ces « scores » excellents, votre rapporteur spécial renouvelle son interrogation, déjà exprimée ^{20 ( * )} , quant à la nécessité d'envisager de nouveaux objectifs en matière de civisme fiscal, plus ambitieux , et de nouveaux indicateurs corrélativement ;

- 2°) « faciliter l'impôt », par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service et le développement des procédures dématérialisées (objectif n° 3). Ainsi, en 2009 , quelque 9,75 millions de foyers fiscaux ont eu recours à la déclaration de revenus en ligne ; en 2010 , le « score » de 10,5 millions de télédéclarants sera réalisé. Pour 2011, on attend un million de télédéclarants supplémentaires , soit un total de 11,5 millions de foyers fiscaux utilisant ces procédures ;

- 3°) assurer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif n° 4). Le taux des contrôles réprimant les fraudes les plus graves devrait s'établir à 28 % en 2010 et 28,5 % en 2011, contre une réalisation de 27,7 % en 2009. La prévision du taux de paiement des amendes fiscales s'élève à 79 % pour 2010 et 80 % pour 2011, la réalisation ayant atteint 79,73 % en 2009.

• La troisième finalité du programme tient à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs :

- d'une part, maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif n° 5). Dans ce cadre, sur la base d'une hypothèse de hausse de 0,2 % par an de la charge de travail et de diminution de l'ordre de 2 % par an des effectifs, la prévision du taux annuel d'évolution de la productivité globale de la DGFiP est fixée à 2,1 % pour 2010 et 2011, contre 1,57 % constaté en 2009 ;

- d'autre part, améliorer la qualité de la comptabilité de l'Etat (objectif n° 6). Le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » joint au présent PLF fait valoir que le pilotage, en ce domaine, aura permis de réduire des quatre cinquièmes, entre 2005 et 2010, le nombre de « jours-anomalies » constatés chaque année.

• La quatrième finalité du programme a trait à l'amélioration de la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services . Elle se traduit par trois objectifs :

- d'abord, réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif n° 7). Le taux de visa à 15 jours par les comptables des dépenses de l'Etat effectuées sous les applications du système « CHORUS » est estimé pouvoir atteindre 75 % en 2011 ;

- ensuite, renforcer la qualité du service rendu au secteur public local (objectif n° 8). Sous cet angle, on note que le taux de couverture de la dématérialisation, dans le secteur public local, ne devrait être que de 47 % en 2010 et 53 % en 2011, contre 44 % en 2009 ;

- enfin, optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif n° 9). Les dossiers de départs en retraite urgents traités dans un délai de deux mois étant prévus pour atteindre 93 % en 2010 et en 2011, contre 97,1 % constatés en 2009, il y a lieu, aux yeux de votre rapporteur spécial, d'accroître l'exigence de cet indicateur en abaissant le seuil temporel pris en compte, par exemple à 45 jours.

4. Les dépenses fiscales rattachées au programme

Actuellement, trois catégories de dépenses fiscales , sur impôt d'Etat, sont rattachées, à titre principal, au programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », en tant qu'elles contribuent à la mise en oeuvre des finalités de celui-ci.

Le coût global de ces dépenses est évalué à 57 millions d'euros pour 2010 , mais il devrait décroître pour s'établir à 40 millions d'euros en 2011 , du fait de la fin d'incidence budgétaire de la réduction d'impôt pour télédéclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique dont le coût est évalué à 17 millions d'euros en 2010, dernière année d'application prévue pour le dispositif, visant l'imposition des revenus de 2009. Cette mesure, créée par la LFI pour 2004 à l'initiative de votre commission des finances, son montant ayant été porté à 20 euros par la LFI pour 2005, avait été modifiée en LFI pour 2008 afin d'être réservé aux seuls « primo-télédéclarants ».

Par ailleurs, le coût de la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés est évalué à 30 millions d'euros en 2011 comme en 2010, et celui de la déduction forfaitaire de 3 % déclarée par les médecins conventionnés à 10 millions d'euros, de même, en 2011 comme en 2010.

B. LE PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ETAT »

1. Les finalités du programme

Le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » regroupe les crédits des directions et services d'état-major du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services de contrôle budgétaire et comptable ministériels (qui relèvent du ministère chargé du budget et sont placés dans chaque ministère), la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), l' Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), le Conseil de normalisation des comptes publics , l' Opérateur national de paye et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Le programme retrace également les crédits de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ce programme tend à permettre à l'exécutif de concevoir une politique des finances publiques et de la fonction publique axée sur la performance, en assurant le pilotage de la modernisation de l'Etat à travers un appui méthodologique, un accompagnement des ministères et l'animation de travaux interministériels. La fonction recouvre l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget, ainsi que la modernisation de la gestion des ressources humaines et de la dépense de l'Etat.

Le programme est placé sous la responsabilité du directeur général de la modernisation de l'Etat.

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » est découpé en six actions , dont la numérotation non continue constitue la trace des changements intervenus depuis 2006. Par rapport à la LFI pour 2010, le périmètre est inchangé dans le présent PLF.

• Action n° 2 : « Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques » (37,3 millions d'euros en AE et 37,5 millions en CP)

L'action n° 2 recouvre les moyens de la direction du budget . Elle supporte 411 ETPT , dont 113 de catégorie A + et 177 de catégorie A. Les dépenses de personnel afférentes sont prévues à hauteur de 35 millions d'euros , soit 93,3 % des CP de l'action. Les crédits restants (2,2 millions d'euros en AE et 2,4 millions en CP) sont destinés à couvrir des dépenses de fonctionnement.

• Action n° 4 : « Modernisation de l'Etat » (53,5 millions d'euros en AE et 56,5 millions en CP)

L'action n° 4 retrace les moyens de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), y compris ceux de la Mission d'évaluation des politiques publiques (MEPP) qui lui a été rattachée en avril 2010. Elle comprend 146 ETPT , pour lesquels 12,3 millions d'euros de dépenses de personnel sont prévus, soit 21,7 % des CP.

Cette action est principalement dotée de 35,1 millions d'euros en AE et 38,1 millions d'euros en CP en vue de dépenses de fonctionnement (hors titre 2). Votre rapporteur spécial relève avec satisfaction, dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » joint au présent PLF, un effort répondant à sa demande ^{21 ( * )} pour détailler, mieux que par le passé, la « justification au premier euro » de ces crédits, ventilés entre les tâches de la DGME (conseil, innovation, projets...).

• Action n° 5 : « Information financière de l'Etat » (121,3 millions d'euros en AE et 146,5 millions en CP)

L'action n° 5 correspond aux moyens de l' Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE) et du Conseil de normalisation des comptes publics . Elle regroupe 215 ETPE , dont 204 pour l'AIFE et 11 pour le Conseil de normalisation des comptes publics ; 16,1 millions d'euros de dépenses de personnel sont prévus à ce titre, soit 11 % des CP.

La part principale des crédits de l'action tient aux dépenses d'investissement , soit 104,2 millions d'euros en AE et 151,4 millions en CP . Ces crédits sont répartis en deux sous-actions :

- la sous-action « Systèmes d'information financière de l'Etat » retrace notamment les dépenses liées à la maintenance de l'application informatique existante (« ACCORD-LOLF »), à hauteur de 6,6 millions d'euros en CP, et la poursuite du développement du programme « CHORUS », d'une part à hauteur de 78,9 millions d'euros en CP sur engagements antérieurs et, d'autre part, à hauteur de 93,8 millions d'euros en AE et 40,4 millions en CP destinés à couvrir les engagements nouveaux ^{22 ( * )} ;

- la sous-action « Normalisation des comptes publics » correspond à l'activité du Conseil de normalisation des comptes publics. Pour ses dépenses de fonctionnement (hors titre 2), 0,2 million d'euros sont prévus.

• Action n° 6 : « Systèmes d'information et production de la paye » (56,7 millions d'euros en AE et 81,1 millions en CP)

L'action n° 6 recouvre les coûts relatifs à l' Opérateur national de paye , doté de 151 ETPT pour lesquels 12,3 millions d'euros de dépenses de personnel sont prévus, soit 15 % des CP. Le reste des crédits concerne principalement l' investissement informatique (43,6 millions d'euros en AE et 68,2 millions en CP).

Ces derniers crédits seront exécutés dans le cadre du marché conclu, en septembre 2009, pour la construction d'un nouveau système de paye (programme « SI Paye ») adapté aux besoins de l'Etat. Après la mise en place d'un pilote, le déploiement progressif des applications est prévu entre 2012 et 2016.

• Action n° 7 : « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines » (12,7 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 7 retrace à hauteur de 12,5 millions d'euros, soit 98,5 % des crédits, des dépenses de personnel pour les 157 ETPT affectés à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP, rattachée au ministère chargé du travail depuis mars 2010). Le solde (0,16 million d'euros) est destiné à assurer le remboursement d'agents mis à disposition par une personne morale autre que l'Etat.

• Action n° 8 : « Régulation des jeux en ligne » (9,7 millions d'euros en AE et 10,4 millions en CP)

L'action n° 8 correspond aux moyens de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) créée par la loi du 12 mai 2010 sur l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. À ce titre, 30 ETPT avaient été inscrits dès la LFI pour 2009, et 50 ETPT en LFI pour 2010 ; le présent PLF, reflétant la montée en charge de la nouvelle structure, prévoit en sa faveur un plafond d'emplois de 59 ETPT (dont 33 de catégorie A et 14 de catégorie A +). Les dépenses de personnel afférentes sont prévues à hauteur de 5,7 millions d'euros , soit 45 % des crédits de l'action.

L'essentiel du solde de ces crédits (3,5 millions d'euros en AE et 4,2 millions en CP) est destiné à couvrir les besoins de fonctionnement de l'ARJEL, autorité administrative indépendante qui doit donc assumer en propre l'ensemble de ces besoins. Il s'agit notamment des frais liés à son implantation immobilière (1 500 m² de bureaux loués dans le XV ^e arrondissement de Paris, pour un coût annuel global de loyer, charges et entretien d'un million d'euros).

3. La mesure des performances du programme

La performance du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » est mesurée par six objectifs .

Au sein de ce dispositif, votre rapporteur spécial constate le maintien de l'indicateur associé à l'objectif n° 1 du programme, consistant dans le « taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale » c'est-à-dire l'état d'avancement des mesures décidées, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, lors des conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP).

Cet indicateur, mis en place dans le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2010, est destiné à rendre compte d'une mise en oeuvre qui, jusqu'alors, n'était pas retracée au sein de ce document, ce que votre rapporteur avait critiqué. Cependant, comme votre rapporteur spécial l'a fait valoir dès l'année dernière ^{23 ( * )} :

- d'une part, l'indicateur synthétise l'ensemble des mesures (près de 400) adoptées par les CMPP ;

- d'autre part, d'après le PAP annexé au présent PLF, le taux précité de « mesures RGPP sur leur trajectoire nominale » devrait s'établir à 85 % en 2011, comme en 2010 et pour une cible identique à l'horizon 2013 ... L'information s'avère donc d'un intérêt très limité .

Il est heureux qu'un bilan plus éloquent se trouve désormais fourni au Parlement, en application des dispositions de la LFI pour 2010 introduites à l'initiative de votre rapporteur spécial, dans le cadre des projets de loi de règlement et rapport de gestion ^{24 ( * )} . Mais l'annexe conçue à cet effet ne dispense pas de la mise en place d'un ou plusieurs indicateurs plus pertinents présentés, à titre de prévision, au stade des projets de loi de finances initiale : votre rapporteur spécial invite le Gouvernement à travailler dans cette direction.

C. LE PROGRAMME 218 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE »

1. Les finalités du programme

Le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » retrace, sans exclusivité, des fonctions de conduite et de pilotage des deux ministères du pôle économique et financier de l'Etat - d'une part le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, d'autre part le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat. Il s'agit d' activités d'état-major (coordination et pilotage stratégique) et de soutien (expertise, conseil, contrôle), ainsi que d'actions assurant la convergence de politiques ministérielles transversales (ressources humaines, systèmes d'information). Le programme a pour finalité première le développement de la qualité des prestations fournies aux directions et services des deux ministères.

La mise en oeuvre de ce programme s'effectue au profit de structures très diverses , dont les cabinets des ministres et des secrétaires d'Etat, les services du secrétariat général, le service des achats de l'Etat (SAE), les corps d'inspection et de contrôle (Inspection générale des finances [IGF] et contrôle général économique et financier), ainsi que des structures « horizontales » : la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP), la direction des affaires juridiques (DAJ) et le service de la communication (SIRCOM). Sont également rattachés au programme, au titre des politiques transversales appelées à mobiliser des acteurs des deux ministères, TRACFIN et l'agence pour la valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat (APIE).

Le responsable du programme est le directeur des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel.

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » est composé de cinq actions , définies selon une logique fonctionnelle et inchangées par rapport à la LFI pour 2010.

• Action n° 1 : « Etat-major, médiation et politiques transversales » (355,9 millions d'euros en AE et 354,8 millions en CP)

L'action n° 1 retrace les activités assurées, notamment, par les cabinets ministériels , les services du secrétariat général , le médiateur, le haut fonctionnaire de défense et de sécurité, la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP), le service des achats de l'Etat (SAE), TRACFIN et l' Agence pour la valorisation du patrimoine immatériel de l'Etat (APIE).

Cette action comprend 2 100 ETPT , pour des crédits de titre 2 prévus à hauteur de 171,1 millions d'euros , soit 48 % des CP. L'essentiel des crédits restants est destiné à l' action sociale du ministère chargé du budget et du ministère chargé de l'économie ( 155,3 millions d'euros en AE et CP) et à leur politique en faveur de la santé et la sécurité au travail (19,5 millions d'euros en AE et CP).

• Action n° 2 : « Expertise, audit, évaluation et contrôle » (64 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 2 concerne les activités des corps de contrôle et d'inspection : l' Inspection générale des finances (IGF) et le service du contrôle général économique et financier . Elle comporte les 466 ETPT de ces corps, dont 311 de catégorie A +, pour des crédits de titre 2 prévus à hauteur de 63,2 millions d'euros , soit 98,7 % des crédits.

• Action n° 3 : « Promotion des politiques économique, financière et de l'emploi » (21 millions d'euros en AE et 20,8 millions en CP)

L'action n° 3 vise les activités de communication interne et externe menées par le service de la communication (SIRCOM) en vue, d'une part, de garantir la cohérence de la communication ministérielle au niveau central, et d'autre part, d'accroître la connaissance et la notoriété des politiques ministérielles. Les actions récurrentes de communication (dossiers de presse, documents d'information, actions éditoriales et évènementielles...) seront financées à hauteur de 7 millions d'euros en AE et 6,8 millions en CP. En outre, deux ou trois « grandes campagnes » de communication, en fonction des sujets que privilégieront les ministres, sont inscrites dans le présent PLF pour 3 millions d'euros en AE et CP.

L'action retrace les 127 ETPT du SIRCOM, correspondant à une prévision de dépenses de personnel de 11 millions d'euros , soit 52,8 % des CP.

• Action n° 4 : « Contribution au respect du droit et à la sécurité » (19,3 millions d'euros en AE et 21,2 millions en CP)

L'action n° 4 retrace les moyens de la direction des affaires juridiques (DAJ), dont l'activité poursuit une triple finalité : faciliter l'achat public par la réglementation de la commande publique, offrir une sécurité juridique à l'activité de l'administration et défendre les intérêts de l'Etat devant les juridictions.

Cette action comprend les 195 ETPT de cette direction, dont 25 de catégorie A + et 101 de catégorie A, pour des dépenses de personnel à hauteur de 16,3 millions d'euros , soit 76,8 % des CP. Le solde des crédits de l'action vise à couvrir des dépenses de fonctionnement qui correspondent, pour plus de 95 %, aux frais de justice et réparations civiles afférant aux contentieux dont la DAJ assure le suivi, notamment les dépenses estimées au titre de la quatrième année d'exécution du marché passé pour le recrutement d'avocats et avoués (3 millions d'euros en CP).

• Action n° 5 : « Prestations d'appui et support » (465,5 millions d'euros en AE et 448 millions  en CP)

L'action n° 5 correspond aux crédits des fonctions « support » assurées par les services du secrétariat général des ministères chargés du budget et de l'économie.

Cette action supporte 2 220 ETPT , pour des dépenses de personnel prévues à hauteur de 162,2 millions d'euros , soit 36 % des CP de l'action. Pour le reste, les crédits couvriront les dépenses de fonctionnement des services centraux . Les besoins en la matière visent principalement, par ordre d'importance financière : l' immobilier (197 millions d'euros en AE et 179,9 millions en CP ; cf. l'encadré ci-après) ; la logistique (51,5 millions d'euros en AE et 49,8 millions en CP) ; l' informatique (30 millions d'euros en AE et 29,5 millions en CP) ; le service commun des laboratoires (5,1 millions d'euros en AE et CP) ; enfin, la formation (3,9 millions d'euros en AE et 3,7 millions en CP).

3. La mesure des performances du programme

La performance du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » est mesurée par cinq objectifs .

L'objectif n° 5, tendant à « maîtriser le coût des fonctions support », appelle plus particulièrement l'attention pour les trois indicateurs suivants :

- l'indicateur mesurant les « gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats ». Les valeurs enregistrées en la matière témoignent du succès de la modernisation de la fonction « achat » de l'Etat, qui depuis mars 2009 repose sur l'activité du Service des achats de l'Etat (SAE), service à compétence nationale chargé, à titre principal, de piloter et de coordonner les achats courants des administrations. Pour les ministères du pôle « Bercy », la globalisation des achats est estimée avoir engendré une économie de 43 millions d'euros pour 2009 . L'économie est évaluée à 40 millions d'euros supplémentaires en 2010, 60 millions d'euros encore en 2011 ;

- l'indicateur visant les « effectifs affectés à la gestion des ressources humaines rapportés aux effectifs gérés ». Le taux s'est établi à 2,4 % en 2008 et à 2,2 % en 2009 (3 662 agents en gérant alors 168 113). Il est prévu de 2,1 % en 2010 et de 2 % en 2011 (3 137 agents devant alors en gérer 156 845). Ces résultats paraissent conformes, et même plutôt inférieurs, aux moyennes observées dans la plupart des autres administrations publiques ;

- l'indicateur relatif à l'« efficience de la gestion immobilière », dont rend compte, notamment, la densité d'occupation des surfaces de bureaux mesurée par le ratio « surface utile nette (SUN) par poste de travail ». Cette densité s'accroît peu à peu : elle est passée de 15,5 m ² par agent en 2008 à 15,27 m ² par agent en 2009 ; elle est attendue à hauteur de 14,72 m ² par agent pour 2010 et 14,4 m ² par agent pour 2011 . Toutefois, votre rapporteur spécial rappelle que la norme en la matière, établie par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat lui-même, est de 12 m ² par poste de travail.

D. LE PROGRAMME 302 « FACILITATION ET SECURISATION DES ÉCHANGES »

1. Les finalités du programme

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » répond à deux finalités principales : d'une part, offrir aux acteurs économiques des conditions d'accomplissement de leurs formalités douanières favorisant l'attractivité du secteur logistique situé en France ; d'autre part, assurer un niveau de sécurité satisfaisant des produits échangés ou circulant sur le territoire. En pratique, il retrace l'ensemble des activités de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) - y compris les fonctions fiscales de celle-ci, dans la mesure où l'action afférente, inscrite jusqu'en 2010, sous le n° 4, dans le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ^{25 ( * )} , se trouve transféré par le présent PLF, sous le n° 7, au programme « Facilitation et sécurisation des échanges ».

Le responsable de ce programme est le directeur général des douanes et des droits indirects.

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme « Facilitation et sécurisation des échanges » est structuré par le présent PLF en six actions . Par rapport à la LFI pour 2010, dans cette organisation, deux modifications principales sont à signaler :

- d'une part, les actions n° 1 ancienne (« Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises ») et n° 2 (« Lutte contre la grande fraude douanière ») sont fusionnées dans l'action n° 1 pour 2011, le programme désormais ne comportant plus, formellement, d'action n° 2 . Cette mesure se justifie par l'arbitraire de la distinction budgétaire, par rapport à la pratique, entre surveillance et lutte contre la fraude ;

- d'autre part, comme indiqué ci-dessus, une action n° 7 est ajoutée , par transfert du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », afin de retracer toutes les activités de la DGDDI dans le seul programme « Facilitation et sécurisation des échanges ».

• Action n° 1 : « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière » (438,7 millions d'euros en AE et 439,5 millions en CP)

L'action n° 1, d'une part, vise à prévenir les risques socio-économiques liés aux échanges et aux produits illicites et, d'autre part, rend compte des actions de la DGDDI en matière de lutte contre la criminalité organisée internationale .

Les crédits demandés à ce titre correspondent à des dépenses de personnel à hauteur de 398,6 millions d'euros , soit près de 91 % des CP de l'action, pour 6 789 ETPT . Les autres crédits visent principalement des dépenses de fonctionnement (33,8 millions d'euros en AE et CP) : plateau technique, dépenses relatives à « l'agent lui-même » (achats de mobiliers, de matériels, frais de congés et de changement de résidence), dépenses relatives aux missions opérationnelles.

Le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au présent PLF fait apparaître que le coût économique complet d' une heure opérationnelle de contrôle de la DGDDI s'établit en 2010 à 50,9 euros , contre 51 euros en 2009, et le coût moyen d' une journée d'enquête à 414 euros , au lieu de 421 euros en 2009.

• Action n° 3 : « Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen » (170,2 millions d'euros en AE et 173,8 millions en CP)

L'action n° 3 regroupe les moyens en personnel et en équipements dédiés aux diverses missions de sécurité sur les frontières terrestres, maritimes ou aériennes , qu'il s'agisse de contrôle de l'immigration ou de surveillance et d'intervention en mer.

Les dépenses de personnel de l'action représentent 124,9 millions d'euros , soit près de 72 % des CP, pour 2 065 ETPT . Les dépenses de fonctionnement correspondent à 20,9 millions d'euros en AE et CP (plateau technique, dépenses relatives à « l'agent lui-même », dépenses relatives aux missions opérationnelles).

Des dépenses d'investissement sont programmées à hauteur de 24,3 millions d'euros en AE et 28 millions en CP, pour la poursuite de l'adaptation et de la modernisation du parc aérien et naval de la DGDDI (à hauteur, pour le premier, de 19,8 millions d'euros en AE et 26,2 millions en CP et, pour le second, de 4,5 millions d'euros en AE et 1,6 million en CP).

Le coût économique complet d' une heure opérationnelle de contrôle , en ce domaine, s'établit en 2010 à 51,3 euros , contre 51,4 euros en 2010.

• Action n° 4 : « Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement » (242,5 millions d'euros en AE et 242,5 millions en CP)

L'action n° 4 retrace les moyens des plateformes nationales de dédouanement .

Les dépenses de personnel de l'action représentent 217,4 millions d'euros , soit 89,5 % des CP, pour 3 260 ETPT . Les autres dépenses sont majoritairement des dépenses de fonctionnement (plateau technique, dépenses relatives à « l'agent lui-même » et dépenses relatives aux missions opérationnelles, pour 20,1 millions d'euros au total). Cependant, 2,9 millions d'euros en AE et CP sont prévus pour l'investissement, dont 2,3 millions afin de poursuivre le développement informatique requis pour la mise en oeuvre des procédures communautaires de dédouanement (programme « e-Customs »).

Le coût moyen de traitement d'une déclaration de douane est prévu pour 2010 à hauteur de 13,44 euros , contre 14,8 euros en 2009.

• Action n° 5 : « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale » (414,2 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 5 regroupe pour l'essentiel les moyens dévolus aux contributions indirectes .

Cette action supporte 1 461 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 92,7 millions d'euros , soit environ 22,5 % des crédits. Elle retrace en majorité des dépenses d'intervention , à hauteur de 311 millions d'euros en AE et CP, correspondant pour l'essentiel aux versements effectués en faveur des débitants de tabac . Il s'agit des aides prévues par le « contrat d'avenir pour les buralistes » de décembre 2006 (soit au total 135 millions d'euros, au titre de la « remise additionnelle », la « remise compensatoire » et les indemnités de fin d'activité) et d'autres mesures de soutien (161,5 millions d'euros globalement : transfert à la Caisse des dépôts au titre du régime d'allocation viagère des gérants des débits de tabac pour 77,5 millions d'euros, « complément de remise » pour 72,5 millions d'euros, subventions visant à la sécurisation des débits de tabac pour 11,5 millions d'euros).

• Action n° 6 : « Soutien des services opérationnels » (277,6 millions d'euros en AE et 278,1 millions en CP)

L'action n° 6 retrace les dépenses liées à des fonctions transversales à la DGDDI, comme les fonctions d' état-major et de gestion des ressources humaines , des moyens matériels et de la logistique. Elle correspond à 3 203 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 210,7 millions d'euros , soit près de 76 % des CP. Les autres dépenses sont majoritairement des dépenses de fonctionnement (plateau technique, dépenses relatives à « l'agent lui-même », dépenses relatives aux missions opérationnelles, au total pour 55,3 millions d'euros en AE et 51,4 millions en CP).

• Action n° 7 : « Perception des droits et taxes » (56,8 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 7 a trait au recouvrement des droits et taxes perçus par la DGDDI pour le compte de l'Etat (dont la DGDDI recouvre environ 13 % des recettes budgétaires), de l'Union européenne et des collectivités territoriales. Des effectifs de 657 ETPT lui sont dédiés, correspondant aux agents en poste dans les recettes régionales des douanes ou affectés aux services de caisse des bureaux de douane ; les dépenses de personnel afférentes s'élèvent à 52 millions d'euros, soit 91,5 % des crédits de l'action.

3. La mesure des performances du programme

La performance du programme « Facilitation et sécurisation des échanges » est mesurée par quatre objectifs .

Votre rapporteur spécial observe que l'indicateur associé à l'objectif n° 1, relatif aux « contentieux à enjeu et saisies de stupéfiants et de tabacs ou de cigarettes de contrebande et de marchandises de contrefaçon », ne constitue pas tant un indicateur de performance qu'un indicateur d'activité, au demeurant utile. Le but poursuivi par la DGDDI, au reste, est moins de saisir une part significative de trafics qui seraient en augmentation que de réduire ces trafics.

Le second indicateur associé à l'objectif n° 3 est plus significatif de l'efficacité de la DGDDI et de ses ambitions : le taux d'infractions relevées sur les déclarations soumises au contrôle douanier a atteint 64 % en 2009 ; il devrait être de 70 % en 2010 et est fixé à 80 % en 2011 , pour une cible de 85 % en 2013.

Il convient également d'attirer l'attention sur les deux indicateurs associés à l'objectif n° 2. D'une part, le « délai moyen d'immobilisation des marchandises dédouanées dans la journée » devrait s'établir à 7 minutes et 30 secondes en 2010, contre 7 minutes et 9 secondes en 2009, mais à 7 minutes seulement en 2011. D'autre part, 62 % des documents d'accompagnement d'une déclaration en douane étaient dématérialisés en 2009 ; la prévision s'élève à 75 % pour 2010 et à 80 % pour 2011 .

E. LE PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ETAT »

Le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat », créé en LFI pour 2009, vise à retracer les moyens mis en oeuvre par « l'Etat propriétaire » pour les dépenses d'entretien immobilier qui lui incombe . Il est placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine, rattaché à la DGFiP.

Malgré le lien fonctionnel avec le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, qui est également chargé du Domaine, le rattachement de ce programme à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a d'abord résulté de motifs d'ordre technique . En effet, il aurait semblé logique que ce programme soit logé au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cependant, les règles de la LOLF relatives aux flux financiers entre les comptes d'affectation spéciale et le budget général ont fait obstacle à cette solution, le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ne pouvant être abondé par des versements du budget général que dans la limite de 10 % de ses recettes propres ^{26 ( * )} .

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial renvoie, en la matière, aux observations de notre collègue Nicole Bricq , rapporteure spéciale du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », ci-dessous reproduites et qu'il fait siennes.

F. LE PROGRAMME 148 « FONCTION PUBLIQUE »

1. Les finalités du programme

Le programme 148 « Fonction publique » ne retrace que les crédits d'intervention de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), soit les subventions aux opérateurs que sont l' Ecole nationale d'administration (ENA) et les Instituts régionaux d'administration (IRA), et l' action sociale interministérielle .

Le responsable du programme est le directeur général de l'administration et de la fonction publique.

Il convient de préciser que la DGAFP, rattachée au ministère chargé du budget en 2009, est depuis mars 2010 rattaché au ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique. Ses emplois figurent au sein de l'action n° 7 du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » ^{27 ( * )} .

2. Les actions prévues pour 2011

Le programme est organisé en deux actions , sans modification de périmètre par rapport à la LFI pour 2009.

• Action n° 1 : « Formation des fonctionnaires » (82,4 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 1 regroupe principalement les crédits des écoles de formation sur lesquelles la DGAFP exerce sa tutelle :

- d'une part, l' ENA , pour laquelle une dotation de 36,3 millions d'euros en AE et CP est prévue en 2011, soit une augmentation de 0,4 million d'euros par rapport à 2010. Cette hausse vise intégralement à couvrir l'impact de l'évolution du taux du compte spécial « Pensions » ;

- d'autre part, les IRA , en faveur desquels 40,6 millions d'euros en AE et CP sont prévus en 2011. Ce budget est stable par rapport à 2010, l'effort de rationalisation des dépenses permettant d'autofinancer partiellement l'impact de l'évolution du taux du compte spécial « Pensions ».

Par ailleurs, 2 millions d'euros en AE et CP sont inscrits sur l'action au titre de la formation interministérielle , et 0,8 million d'euros en AE et CP pour la communication et les études. En outre, l'action financera, à hauteur de 2,3 millions d'euros, les subventions aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires de l'Etat au niveau national.

• Action n° 2 : « Action sociale interministérielle » (138,8 millions d'euros en AE et 138,5 millions en CP)

L'action n° 2 recouvre principalement les deux séries d'aides suivantes :

- d'une part, l' aide aux familles ( 105 millions d'euros en AE et 102,7 millions en CP ), apportée par l'intermédiaire de trois dispositifs : le chèque-vacances (33,9 millions d'euros en AE et CP) ; le chèque emploi service universel (CESU), mis en place en 2006 pour la prise en charge d'une partie des frais de garde d'enfants âgés de moins de trois ans (35,2 millions d'euros en AE et 33,5 millions en CP) et d'enfants de trois à six ans (26,5 millions d'euros en AE et 25,2 millions en CP) ; la réservation de places en crèche (9,4 millions d'euros en AE et 10,1 millions en CP) ;

- d'autre part, des aides au logement ( 14,2 millions d'euros en AE et 12,5 millions en CP ) consistant également en trois dispositifs : l' aide à l'installation du personnel de l'Etat , destinée à accompagner l'accès au logement locatif des agents entrant dans la fonction publique de l'Etat en prenant en charge une partie des dépenses rencontrées lors de la conclusion du bail (7,5 millions d'euros en AE et CP) ; le « prêt mobilité », visant à accompagner l'accès au logement locatif des agents « primo-arrivants » dans la fonction publique de l'Etat et des agents ayant changé de résidence à la suite d'une mobilité décidée à l'initiative de l'administration (30 000 euros en AE et CP) ; les réservations de logements sociaux (6,7 millions d'euros en AE et 5 millions en CP).

En outre, l'action financera en 2010 :

- la poursuite des rénovations des restaurants inter-administratifs , prévues par le plan pluriannuel 2007-2012 en la matière ( 15,9 millions d'euros en AE et 19,5 millions en CP );

- la participation de l'Etat au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA, 2 millions d'euros en AE et CP) ;

- la dotation aux sections régionales interministérielles d'action sociale (SRIAS), afin de compenser les inégalités de dotation des différents ministères en matière d'action sociale (1,7 million d'euros en AE et CP destinés à financer la mise en place de projets concrets d'action sociale au bénéfice des agents de l'Etat dans chaque région).

Il convient de noter que ces prestations interministérielles sont complétées par l'action sociale propre à chaque ministère , globalement évaluée à environ 800 millions d'euros par an .

3. La mesure des performances du programme

Le dispositif de performance du programme « Fonction publique » est organisé en trois objectifs qui, plus largement que l'exécution du programme lui-même, visent l' action de la DGAFP . Les réalisations récentes et les prévisions en la matière sont indiquées dans l'encadré ci-dessous.

Votre rapporteur spécial relève que le premier des deux indicateurs associés à l'objectif n° 2, qui rend compte des dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA et à l'ENA , présente un défaut essentiel : il ne rend en rien compte de la qualité des formations dispensées , et d'une éventuelle optimisation de la dépense dans cette perspective. Votre rapporteur spécial renouvelle donc la préconisation , qu'il a déjà formulée à plusieurs reprises, d'introduire un indicateur ad hoc , qui pourrait reposer sur une enquête annuelle externe auprès des administrations et des anciens élèves des IRA et de l'ENA, afin de mesurer l'adéquation entre la formation dispensée et les besoins exprimés en termes de compétences.

Du moins, une partie des observations de votre rapporteur spécial ^{28 ( * )} a été prise en comptes puisque cet indicateur, à défaut d'être complété, a été corrigé . Jusqu'en 2009, seul le calcul des dépenses engagées pour la formation d'un élève des IRA traduisait un coût complet, le calcul des dépenses liées à la formation d'un élève de l'ENA n'intégrant pas les coûts d'investissement de l'Ecole ; cette dissymétrie privait en partie de pertinence la comparaison entre les deux coûts. Sur les instructions de la direction du budget, en 2010, l'élaboration du sous-indicateur visant l'ENA a été alignée sur celle du sous-indicateur relatif aux IRA.

CHAPITRE II : LES COMPTES SPÉCIAUX « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

Votre rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » l'est également de deux comptes spéciaux, constituant des comptes de concours financiers qui, comme tels, présentent un caractère essentiellement technique .

I. LE COMPTE SPÉCIAL « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »

A. L'OBJET DU COMPTE

1. Deux catégories d'avances

Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » vise à retracer les avances susceptibles d'être accordées par le Trésor , conformément à l'article 52 de la loi de finances pour 1980 qui fixe la liste des organismes susceptibles de recevoir ces avances, et dans les conditions prévues par l'article 24 de la LOLF. Ce sont :

- d'une part, les avances consenties à des services de l'Etat (budgets annexes, services autonomes de l'Etat, services nationalisés) ou à des organismes distincts de l'Etat gérant des services publics (établissements publics nationaux, services concédés, sociétés d'économie mixte, organismes divers de caractère social). Ces avances visent à répondre à des situations d'urgence, pour assurer la continuité de l'action publique ou mettre en oeuvre une mesure de façon accélérée, ou à couvrir provisoirement un besoin de trésorerie imprévu ;

- d'autre part, les avances octroyées à l'Agence de services et de paiement (ASP), au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ces avances ne visent pas à couvrir un besoin de trésorerie ponctuel, mais répondent au mode de financement propre aux aides agricoles de la PAC, que les Etats membres doivent préfinancer ; le remboursement par la Commission européenne intervient deux mois après le paiement effectif. Pour la France, ce préfinancement est assuré par les versements de l'ASP (qui s'est substituée dans ce rôle à l'Agence unique de paiement depuis le 1 ^er avril 2009).

Les dépenses du compte consistent dans les avances accordées, ses recettes sont constituées des remboursements obtenus.

2. La mission correspondante

La mission correspondant aux dépenses du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ^{29 ( * )} est composée de trois programmes , chacun constitué d'une action unique. Ils recoupent les catégories de dépenses précitées du compte :

- le programme 821 retrace les « avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » ;

- le programme 823 rend compte des « avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » ;

- le programme 824 regroupe les « avances à des services de l'Etat ».

Chacun de ces programmes se trouve sous la responsabilité de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, au plan administratif, de celle du directeur général du Trésor. La mise en oeuvre en est assurée par l'agence France Trésor (AFT).

B. LES ENJEUX FINANCIERS POUR 2011

1. Les recettes

Les recettes du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » prévues par le présent PLF ( 7,724 milliards d'euros ) correspondent aux remboursements :

- des avances qui seront octroyées en 2011 sur le programme « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » ( cf . ci-dessus), à hauteur de 7,5 milliards d'euros comme en 2010 (soit 96,8 % des recettes prévues pour le compte) ;

- d'avances au titre du programme « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics », à hauteur de 137 millions d'euros . Ce montant prend notamment en compte les remboursements : d'une part, de 15 millions d'euros sur l'avance de 143 millions octroyée en 2009 à l' Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ; d'autre part, des avances accordées en 2010, respectivement, de 70 millions d'euros à FranceAgriMer , établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, et de 2,5 millions à l' Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF). Le solde, soit 49,5 millions d'euros, anticipe les remboursements dès 2011 d'avances que l'Etat pourra être amené à consentir sur cet exercice, encore indéterminées à ce stade, inscrites à titre de provision en dépenses du compte (cf. ci-après) ;

- enfin, d'avances consenties depuis 2007 et qui le seront en 2011, à partir du programme « Avances à des services de l'Etat », en faveur du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA, cf . ci-après), à hauteur de 86,7 millions d'euros globalement.

2. Les dépenses

Les dépenses du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » prévues par le présent PLF ( 7,744 milliards d'euros ) sont réparties comme suit (en AE et CP) :

- sur le programme « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune », 7,5 milliards d'euros (soit 96 % des dépenses prévues pour le compte), niveau de crédits identique à celui de la LFI pour 2009 ;

- sur le programme « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics », 50 millions d'euros , montant global fixé à titre de provision, en l'absence de besoin identifié a priori , contre 100 millions en LFI pour 2009 ;

- enfin, sur le programme « Avances à des services de l'Etat », 194,3 millions d'euros destinés au BACEA , contre 250 millions en LFI pour 2009. Il convient ici de rappeler que les ressources du BACEA sont constituées de redevances, versées par les compagnies aériennes notamment, et d'une quote-part de la taxe d'aviation civile. Elles comprenaient également, jusqu'en 2006, le produit d'emprunts bancaires : cette dernière ressource, sur décision ministérielle, a été remplacée par un financement au moyen d'avances. La mesure, visant à éviter la fragmentation de la dette de l'Etat, est issue des préconisations formulées en 2005 par notre ancien collègue Paul Girod, alors rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », dans son rapport d'information sur la gestion de la dette publique dans le contexte européen ^{30 ( * )} .

En conséquence de ces dépenses, le solde du compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » est estimé à 20,1 millions d'euros fin 2011 .

C. L'ÉVALUATION DES PERFORMANCES

L'AFT est chargée d'exécuter les avances arrêtées par le Gouvernement. Elle dispose de moyens limités pour contraindre au remboursement un service bénéficiaire. Aussi, la performance de la mission « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ne peut être mesurée qu'en termes de conformité du processus de mise en oeuvre des avances du Trésor aux règles fixées pour leur emploi .

Etablis dans cette perspective, les indicateurs de performance associés à cette mission sont transversaux à ses programmes.

Un premier indicateur permet, pour les trois programmes de la mission, de vérifier la neutralité financière, pour l'Etat, des opérations d'avance . Conformément à l'article 24 de la LOLF, cette neutralité doit être assurée par la facturation d'intérêts sur la base du coût des emprunts de l'Etat à une échéance équivalente. L'indicateur rend compte du nombre de décrets en Conseil d'Etat pris, dans l'année, pour déroger à cette règle. Aucun décret n'a été adopté en ce sens ces dernières années, et aucun n'est prévu pour 2011.

Le second indicateur ne concerne que les programmes « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » et « Avances à des services de l'Etat ». Il porte sur le respect des conditions de durée des avances , l'article 24 de la LOLF exigeant que toute avance du Trésor soit prévue pour une durée déterminée. L'indicateur retrace le nombre d'avances ayant donné lieu, notamment, à renouvellement, rééchelonnement ou constatation d'une perte probable. L'objectif est que ces évènements ne se produisent pas.

Votre rapporteur spécial prend acte du rééchelonnement , que fait apparaître le PAP de la mission « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » annexé au présent PLF, accordé en 2010 à la Cité de la musique , pour le remboursement par celle-ci de l'avance de 6,5 millions d'euros autorisé par la LFR du 20 avril 2009 en vue de son acquisition de la salle Pleyel.

II. LE COMPTE SPÉCIAL « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

A. L'OBJET DU COMPTE

1. Deux séries de catégories d'avances et de prêts

Le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privé » vise à retracer les prêts et avances susceptibles d'être versés, en application des textes en vigueur :

- en premier lieu, au bénéfice de particuliers ou d'associations. Ce sont les avances, d'une part, aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport, ainsi qu'aux agents de l'Etat pour l'amélioration de leur habitat et, en ce qui concerne les agents en poste à l'étranger, pour la prise en location d'un logement ; d'autre part, aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

- en second lieu, en faveur du développement économique et social. Il s'agit de prêts consentis d'abord aux entreprises rencontrant des difficultés ponctuelles de financement, mais aussi à la filière automobile dans le cadre du « pacte automobile » inscrit, en complément du plan de relance, dans la LFR du 20 avril 2009, ainsi qu'au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), en vue des acquisitions immobilières de l'Etat dans les « zones de solidarité » délimitées à la suite de la tempête « Xynthia » du 28 février 2010.

Le compte est organisé en deux sections , l'une retraçant les prêts et avances à des particuliers ou à des associations, l'autre les prêts pour le développement économique et social. Ses dépenses consistent dans les prêts et avances accordés, ses recettes sont constituées des remboursements .

2. La mission correspondante

La mission correspondant au compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est composée, dans le présent PLF, de quatre programmes :

- d'une part, le programme 861 retrace les « prêts et avances à des particuliers ou à des associations », en reprenant le volet des dépenses de la première section du compte. Ce programme est placé sous la responsabilité du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et, au plan administratif, sous celle du directeur général des finances publiques. Il est mis en oeuvre par les services de la DGFiP et de la direction générale du Trésor ;

- d'autre part, le programme 862 vise les « prêts pour le développement économique et social », le programme 863 les « prêts à la filière automobile » et le programme 865, créé par le présent PLF, les « prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs ». Ces programmes reprennent ainsi le volet des dépenses de la seconde section du compte. Ils relèvent de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, au plan administratif, du directeur général du Trésor, dont les services sont chargés de la mise en oeuvre.

B. LES ENJEUX FINANCIERS POUR 2011

1. Les recettes

Les recettes du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » prévues par le présent PLF s'élèvent à 2,116 milliards d'euros , issus des remboursements détaillés dans le tableau ci-après.

La quasi-totalité correspond aux prêts pour le développement économique et social. En effet, les remboursements d'avances accordées à des fonctionnaires et agents de l'Etat ne sont inscrits dans la prévision que pour un montant global de 770 000 euros , qui comprend principalement (à hauteur de 700 000 euros) le remboursement des avances aux agents en poste à l'étranger pour la prise en location d'un logement. Par ailleurs, comme en 2010, aucun remboursement n'est attendu en provenance des associations.

Le remboursement des prêts octroyés à la filière automobile constitue l'essentiel, à hauteur de 2 milliards d'euros . Ce montant correspond au remboursement anticipé, reçu par l'Etat le 10 septembre dernier, d'une partie des 6,25 milliards d'euros prêtés aux constructeurs, en 2009, pour une durée de cinq ans. Le Gouvernement fait l' hypothèse d'un remboursement équivalent en 2011, sans que cela reflète une intention exprimée par les constructeurs ou une concertation avec eux, l'échéance légale de paiement restant fixée à 2014.

Source : PAP de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au PLF pour 2011

Il convient de noter que le remboursement du FPRNM est prévu pour intervenir l'année même de l'octroi de l'avance qui lui sera versée, début 2011, à hauteur de 100 millions d'euros. Cette avance, en effet, a vocation à être remboursée dès le versement au Fonds du dividende exceptionnel de la Caisse centrale de réassurance , de même montant, dont l'affectation est prévue par l'article 38 du présent PLF.

En ce qui concerne les autres prêts pour le développement économique et social, qui sont consentis aux entreprises rencontrant des difficultés de financement, l'estimation de remboursements intègre en partie, comme hypothèse, des recettes issues de prêts qui seront accordés en 2011. Les recettes réelles dépendront donc des prêts effectivement pratiqués pendant l'exercice et des dispositions contractuelles.

2. Les dépenses

Les dépenses du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » sont prévues par le présent PLF à hauteur de 130,7 millions d'euros . Elles se répartissent comme suit (en AE et CP) :

- sur le programme « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations », en pratique en faveur des seuls fonctionnaires et agents de l'Etat , 770.000 euros , niveau de crédits identique à celui qui a été inscrits en LFI pour 2010 ;

- sur le programme « Prêts pour le développement économique et social », c'est à dire au bénéfice d' entreprises rencontrant des difficultés de financement, 30 millions d'euros , contre un montant de 10 millions d'euros prévu en LFI pour 2010 ;

- enfin, sur le programme « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs », 100 millions d'euros comme indiqué ci-dessus.

Le programme « Prêts à la filière automobile », quant à lui, n'est doté d'aucun crédit, alors que 100 millions d'euros ont été ouverts en LFI pour 2010 en faveur du soutien de l'innovation dans le secteur. L'octroi des aides liées au « pacte automobile » instauré en 2009, en effet, se trouve limité au 31 décembre 2010 par l'autorisation communautaire.

Au regard de cette prévision de dépenses, le solde du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est estimé positif pour la fin 2011, à hauteur de 1,986 milliard d'euros . Cependant, ce résultat sera essentiellement fonction des remboursements des prêts à la filière automobile , que rien n'assure à ce stade (cf. ci-dessus). Si les 2 milliards d'euros prévus à ce titre n'étaient pas versés à l'Etat, toutes choses égales par ailleurs, le solde du compte serait négatif (- 14 millions d'euros).

Source : PAP de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au PLF pour 2011

C. LES ACTIONS AFFÉRENTES ET LEURS OBJECTIFS

1. Le programme « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »

• Action n° 1 : « Avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport » (0 euro)

Le dispositif d'avances attribuées pour faciliter l'achat, par les fonctionnaires de l'Etat et les militaires, de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service , permet la prise en compte des sujétions spéciales auxquelles sont astreints certains agents, appelés à de fréquents déplacements professionnels. Les avances prévues dans ce cadre peuvent être consenties aux fonctionnaires occupant un emploi et dont les fonctions nécessitent annuellement le parcours de plus de 4 000 kilomètres. Le montant maximal des avances est fixé à 6 707,76 euros. Elles portent intérêt et sont remboursables par mensualités dans un délai maximum de quatre ans.

Le taux , déterminé par arrêté ministériel, est actuellement fixé à hauteur de 5,5 % . Ce niveau explique l' absence de demande d'avances et, en conséquence, la prévision par le présent PLF d'une dotation nulle pour l'action.

• Action n° 2 : « Avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat » (70 000 euros en AE et CP)

Les avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat sont accordées aux agents relevant du régime de prestations familiales des agents de l'Etat, en vue de l'exécution de travaux d'aménagement ou de réparations comportant une amélioration des conditions de logement . Elles portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités sur une durée maximale de trois ans. Le montant accordé ne peut dépasser 1 067,14 euros. Ces avances sont en diminution depuis plusieurs années .

• Action n° 3 : « Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général » (0 euro)

Ces avances ont été instituées en faveur des associations participant à des tâches d'intérêt général mais, depuis plusieurs années, aucun crédit n'est prévu à cet effet. L'action, néanmoins, est maintenue dans la nomenclature budgétaire.

• Action n° 4 : « Avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement » (700 000 euros en AE et CP)

Afin d'accélérer la prise de fonction des agents de l'Etat servant à l'étranger, ce dispositif d'avances facilite les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation . Ces avances portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités, calculées selon la durée de l'avance. Le montant de l'avance est égal à un pourcentage de la somme exigée par le propriétaire : 60 % pour une demande d'avance de 6 à 11 mois, 70 % pour une avance durant 12 à 23 mois, et 80 % pour une avance de 24 à 36 mois.

Le nombre des demandes d'avance présentées par les agents de l'Etat à l'étranger à ce titre, après avoir connu une baisse importante en 2004, augmente régulièrement depuis 2008 .

Un indicateur de performance est associé à cette action ; il vise la « rapidité du traitement des dossiers de demande d'avance des agents de l'Etat en fonction à l'étranger pour la prise en location d'un logement » et mesure le nombre de jours entre la demande et la validation par l'ordonnateur. Ce délai est passé de « 8,65 jours » en 2008 à « 1,45 jour » en 2009 ; un objectif de « 1,5 jour » est fixé pour 2011.

2. Le programme « Prêts pour le développement économique et social »

• Action n° 1 (unique) : « Prêts pour le développement économique et social » (30 millions d'euros en AE et CP)

Le dispositif de prêts en faveur d'entreprises rencontrant des difficultés ponctuelles de financement s'appuie sur le comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et les comités départementaux d'examen des difficultés de financement des entreprises (CODEFI). L'octroi d'un tel financement public, par le biais d'un prêt pour le développement économique et social, permet parfois de trouver une solution globale de financement assurant la pérennité de l'entreprise. Le prêt n'est alors utilisé que pour finaliser un protocole d'accord avec les partenaires privés de cette dernière.

Deux indicateurs de performance sont associés à cette action :

- d'une part, l'« effet de levier sur les capitaux privés d'un prêt pour le développement économique et social ». Calculé pour 2010 (prévision actualisée) comme étant de 20 euros d'argent privé pour 1 euro d'argent public , cet effet de levier est attendu pour 2011 à seulement 10 euros d'argent privé pour 1 euro d'argent public ;

- d'autre part, la « pérennité des entreprises soutenues, à n + 3 , mesurée par le taux de remboursement des prêts pour le développement économique et social accordés en n  3 ». Ce taux, constaté à 100 % en 2009, est attendu à 83,3 % fin 2010 et 65 % pour 2011 .

3. Le programme « Prêts à la filière automobile »

• Action n° 2 ( sic , action unique ^{31 ( * )} ) : « Prêt pour le soutien de l'innovation de la filière automobile » (0 euro)

Au titre du « pacte automobile », des prêts bonifiés ont été prévus afin d' accompagner des projets d'industrialisation de véhicules « décarbonés » et le développement de nouveaux produits innovants , ainsi que pour soutenir les efforts des entreprises qui ont investi dans le développement de produits respectueux de l'environnement. Eu égard aux exigences communautaires, ces prêts ne peuvent être accordés, en l'état, que pour une durée de deux ans et avant la fin de l'année 2010 . La dotation de l'action est donc logiquement nulle dans le présent PLF.

L'effort budgétaire total, en la matière, s'élève à 250 millions d'euros : en 2009 , 150 millions ont été ouverts par la LFR du 20 avril ; pour 2010 , 100 millions ont été prévu, par la LFI.

Un indicateur de performance tend à mesurer l'« effet de levier sur les capitaux privés des prêts octroyés pour le soutien à l'innovation de la filière automobile ». La prévision est de 3,5 % en 2010 , contre une réalisation de 4 % en 2009.

4. Le programme « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs »

• Action n° 1 (unique) : « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs » (100 millions d'euros en AE et CP)

Le programme est créé par le présent PLF afin de retracer les prêts et avances consentis au FPRNM en vue des acquisitions par l'Etat, amiables ou par voie d'expropriation, d'immeubles situés dans les « zones de solidarité » qui ont été délimitées à la suite de la tempête « Xynthia » du 28 février 2010.

En effet, le Fonds, créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, a notamment pour objet de financer les indemnités d'expropriation ou d'acquisition amiable d'immeubles exposés à un risque naturel majeur, ainsi que les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle de ces biens, afin d'en empêcher toute occupation future. Toutefois, il n'est alimenté que par un prélèvement sur le produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie pour catastrophes naturelles figurant dans les contrats d'assurances : la dynamique de ces ressources ne permet pas de répondre à des besoins importants de trésorerie comme celui qu'engendre la mise en oeuvre du programme d'acquisitions décidé à la suite de la tempête « Xynthia ». Le dispositif de prêts et avances en faveur du Fonds est d'ailleurs prévu par l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Cependant, votre rapporteur spécial relève qu' aucun dispositif de mesure de la performance n'est associé à cette action ni, partant, au programme, ce qui constitue une anomalie au regard de l'article 7 de la LOLF.

---

* ¹ Décret du Président de la République du 22 mars 2010.

* ² Il s'agissait, respectivement, du programme 311 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local : expérimentations CHORUS » et du programme 318 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors CHORUS) ».

* ³ Sur CHORUS, cf. infra , C.

* ⁴ Cf . infra , C.

* 5 Cf . infra , II, B.

* 6 Le résultat pour 2009 tient à l'exécution du schéma d'emploi pour l'exercice, et non à la somme des gains en ETP issus des seules mesures de la RGPP considérées comme menées à bien. En effet, la plupart des mesures RGPP, même celles qui ne sont pas finies, ont déjà commencé à produire des résultats en termes de réduction des effectifs.

* ⁷ Cf. infra , II, A.

* ⁸ Dans l'ordre chronologique : Nord, Hauts-de-Seine, Hérault, Marne, Somme, Côte-d'Or, Landes et Indre.

* ⁹ Alpes-Maritimes, Haute-Garonne, Meuse, Orne, Pas-de-Calais, Pyrénées-Orientales, Seine-Maritime, Deux-Sèvres, Vosges, Essonne, Val-de-Marne et Guyane.

* ¹⁰ Ain, Alpes-de-Haute-Provence, Aube, Aude, Calvados, Charente-Maritime, Cher, Côtes-d'Armor, Doubs, Drôme, Eure-et-Loir, Gard, Gironde, Jura, Loiret, Manche, Mayenne, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Oise, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Rhône, Paris, Vaucluse, Vendée, Vienne, Seine-Saint-Denis, Territoire-de-Belfort, Guadeloupe et Martinique.

* ¹¹ Cf. le rapport n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* ¹² PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2010.

* ¹³ Rapport d'information n° 70 (2009-2010). L'audition « pour suite à donner » de votre commission des finances, dont le compte-rendu est joint en annexe à ce rapport, s'est tenu le 28 octobre 2009.

* ¹⁴ Dans le détail : 911 millions d'euros au titre des dépenses d'investissement du service COPERNIC, 393 millions pour les dépenses de personnel (celles du service COPERNIC et celles d'autres services), enfin 193 millions d'euros en dépenses non récurrentes de formation.

* ¹⁵ Il est à noter que la DGFiP met en oeuvre d'autres programmes budgétaires, notamment ceux de la mission « Remboursements et dégrèvements » et, hors budget général, les comptes « Avances aux collectivités territoriales », « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Pensions ».

* ¹⁶ Cf. infra , D.

* ¹⁷ Cf . supra , I.

* ¹⁸ Cf . supra , I.

* ¹⁹ Cf. supra , I, les réserves de votre rapporteur spécial sur le rythme d'avancement de cette réforme.

* ²⁰ Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* ²¹ Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* ²² Cf . supra , I.

* ²³ Cf . le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* ²⁴ Cf . supra , I.

* ²⁵ Cf . supra , A.

* ²⁶ Ces considérations ont justifié l'examen commun, en séance publique, des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* ²⁷ Cf . supra, B.

* ²⁸ Cf . le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.

* ²⁹ Suivant l'article 20 de la LOLF, un compte spécial doté de crédits constitue une mission.

* ³⁰ Rapport d'information n° 476 (2004-2005). Le BACEA a enregistré un niveau d'endettement de plus d'un milliard d'euros fin 2009 ; cf. la contribution de notre ancien collègue Alain Lambert et de nos collègues François Fortassin, Fabienne Keller et Gérard Miquel, rapporteurs spéciaux, au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

* ³¹ L'action n° 1 « Prêts aux constructeurs automobiles », créée pour porter les prêts aux constructeurs automobiles installés sur le territoire et mis en difficulté par la crise prévus par la LFR du 20 avril 2009, est supprimée de la nomenclature budgétaire par le présent PLF, aucun nouveau prêt en ce domaine ne devant plus être pratiqué.