M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. Les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » sont stabilisés en 2011 par rapport à 2010 . En effet, ils diminuent de 0,2 % en autorisations d'engagement et augmentent de 0,7 % en crédits de paiement pour s'élever respectivement à 563,8 millions et 561,5 millions d'euros. Cette stabilisation, qui intervient après un budget 2010 en forte hausse (+ 9,8 %), doit laisser place à une contraction de l'enveloppe de la mission jusqu'en 2013 . Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit que les crédits de la mission s'élèveront alors à 540 millions d'euros. 2. La mission « Immigration, asile et intégration » finance majoritairement des actions à caractère social envers les étrangers présents sur le territoire français . 58,4 % de ses crédits sont notamment consacrés au soutien des demandeurs d'asile, à travers la politique d'hébergement et le dispositif de l'allocation temporaire d'attente (ATA). 3. Comme l'année passée, les crédits liés à l'accueil et au soutien des demandeurs d'asile sont sous-évalués . Par rapport à 2010, le présent projet de budget propose des diminutions de 14,3 % pour l'ATA et de 56,2 % pour l'hébergement d'asile. Or, votre rapporteur spécial ne constate aucun signe d'une diminution de la demande d'asile qui pourrait justifier une telle évolution. Cette situation nécessitera donc un ajustement par décret d'avance - comme en 2008, en 2009 et en 2010 - afin de faire face à la réalité des coûts et alors même que la commission des finances a relevé dans son avis sur le projet de décret d'avance de septembre 2010 que les « dépenses liées à la prise en charge des demandeurs d'asile font l'objet de sous-estimations importantes et répétées en loi de finances initiale ». 4. Le maintien, à périmètre équivalent, du montant de la subvention pour charges de service public versée par l'Etat à l'Office national de l'immigration et de l'intégration (Ofii) paraît justifié . L'article 74 du présent projet de loi, rattaché à la mission, adapte par ailleurs les ressources fiscales de l'Ofii à ses besoins de financement. 5. Les délais de traitement des dossiers par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) doivent être réduits . Cela pourrait permettre, comme l'a montré le rapport de votre rapporteur spécial et de notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », de dégager 97,5 millions d'euros de ressources sur le périmètre de la mission. 6. Votre rapporteur spécial tient à souligner le fait qu'à la date de réponse du 10 octobre, qui a valeur organique en application de la LOLF, il n'avait reçu aucune réponse au questionnaire budgétaire adressé au Gouvernement en vue de l'examen du présent projet de loi de finances. A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire n'avait répondu à aucune des 48 questions formulées par votre rapporteur spécial, soit un taux de réponse de 0 % . |
I. UNE MISSION MAJORITAIREMENT À VOCATION SOCIALE
A. LA PRÉPONDÉRANCE DES ACTIONS SOCIALES AU SEIN DE LA MISSION ET DE LA POLITIQUE TRANSVERSALE
1. 58,4 % des crédits de la mission sont consacrés au soutien des demandeurs d'asile
Sur les 561,5 millions d'euros de crédits de paiement (CP) regroupés dans la mission « Immigration, asile et intégration », 327,8 millions seront consacrés, en 2011, à la politique de soutien aux demandeurs d'asile et de garantie de l'exercice du droit d'asile, soit 58,4 % du total des CP de la mission . Ces moyens sont consacrés au financement de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), aux dispositifs d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile ainsi qu'au versement à ces demandeurs de l'allocation temporaire d'attente (ATA).
Répartition des crédits de paiement de la
mission
« Immigration, asile et
intégration »
Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
Cette prépondérance des dotations à vocation sociale au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » s'explique notamment par le fait que les crédits consacrés aux politiques répressives, notamment au financement de la police et de la gendarmerie, en charge de la lutte contre l'immigration irrégulière, se trouvent majoritairement regroupés au sein de la mission « Sécurité » . Toutefois, au sein même de l'ensemble des moyens budgétaires consacrés à la politique transversale d'immigration et d'asile, les crédits sociaux sont majoritaires.
2. Une politique transversale principalement constituée des dépenses d'enseignement
Le coût total de la politique d'immigration et d'intégration sera, en 2011, de 4,25 milliards d'euros en CP. Au sein de ce total, la mission « Immigration, asile et intégration » ne représentera que 13,7 % des crédits .
Au total, seize programmes répartis entre treize missions et sur dix périmètres ministériels participent, par leurs actions, à la politique transversale d'immigration et d'intégration .
Comme l'indique le tableau ci-après, les principales contributions à la politique transversale proviennent de la mission « Recherche et enseignement supérieur » . Elles correspondent au coût de l'accueil dans les universités des étudiants étrangers. Si l'on y ajoute les crédits de la mission « Enseignement scolaire », on constate que les dépenses d'enseignement représentent 2,06 milliards d'euros au sein de la politique transversale, soit plus de 48 % des crédits de paiement retracés par le document de politique transversale (DPT) .
Outre celle des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », qui sera détaillée ci-après, les évolutions les plus marquantes au sein de la politique transversale sont les suivantes :
- les crédits liés à l'aide médicale d'Etat (AME), qui finance les soins des étrangers en situation irrégulière, augmentent de 53 millions d'euros entre 2010 et 2011, pour atteindre 588 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2011, soit une hausse de 9,9 % ;
- les crédits figurant dans la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », qui financent la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), augmentent de 3,6 millions d'euros (+ 17,9 %). Cette forte majoration répond aux inquiétudes formulées par votre rapporteur spécial dans le rapport 1 ( * ) qu'il a coécrit avec notre collègue Jean-Claude Frécon sur les délais de traitement des dossiers par la CNDA ;
- en matière d'aide publique au développement, les crédits du programme n° 301 « Développement solidaire et migrations » diminuent de 5,4 millions d'euros , soit une baisse de 15,3 % entre 2010 et 2011 ;
- enfin, la contribution de la mission « Sécurité » progresse de 6,25 % pour s'élever, en 2011, à 727,9 millions d'euros.
Répartition par mission de l'effort financier de l'Etat en faveur de la politique d'immigration et d'intégration
(crédits de paiement, incluant les fonds de concours, en euros)
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Mission |
Loi de finances initiale pour 2010 |
Projet de loi de finances pour 2011 |
Evolution |
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Action extérieure de l'Etat |
38 493 746 |
39 682 771 |
3,09 % |
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Administration générale et territoriale de l'Etat |
107 869 230 |
111 105 307 |
3,00 % |
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Aide publique au développement |
35 433 068 |
30 000 000 |
- 15,33 % |
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Conseil et contrôle de l'Etat |
20 277 249 |
23 905 167 |
17,89 % |
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Culture |
7 381 299 |
6 309 933 |
- 14,51 % |
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Enseignement scolaire |
92 392 834 |
93 873 514 |
1,60 % |
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Immigration, asile et intégration |
589 570 737 |
581 164 586 |
- 1,43 % |
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Justice |
8 400 000 |
9 000 000 |
7,14 % |
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Recherche et enseignement supérieur |
1 963 783 725 |
1 963 783 725 |
0,00 % |
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Santé |
535 000 000 |
588 000 000 |
9,91 % |
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Sécurité |
685 064 067 |
727 901 758 |
6,25 % |
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Travail et emploi |
16 463 728 |
14 540 730 |
- 11,68 % |
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Ville et logement |
68 600 000 |
64 380 000 |
- 6,15 % |
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Total |
4 168 729 683 |
4 253 647 491 |
2,04 % |
Source : commission des finances, à partir du document de politique transversale « Politique française de l'immigration et de l'intégration » annexé au projet de loi de finances pour 2011
Globalement, l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de la politique d'immigration et d'intégration augmente de 2 % entre les crédits votés en loi de finances initiale pour 2010 et ceux demandés pour 2011.
De manière générale, votre rapporteur spécial regrette l'absence de lisibilité de l'évolution des moyens consacrés par chaque mission à la politique transversale . Il rappelle qu'il est impératif que le DPT retrace chaque année les raisons des hausses ou des baisses des contributions de chaque mission à l'effort global de l'Etat .
B. UNE POLITIQUE INTERMINISTÉRIELLE INFLUENCÉE PAR D'AUTRES MISSIONS BUDGÉTAIRES
1. L'impact sur la mission des délais de traitement des dossiers par la CNDA
Votre rapporteur spécial, en collaboration avec notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », a mené en 2010 un contrôle sur pièces et sur place sur le fonctionnement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) . Cette mission de contrôle a résulté du constat, dressé par votre rapporteur spécial, de l'impact des délais de traitement des dossiers de demande d'asile sur le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » . Cet impact s'explique par les prestations sociales dont bénéficient les demandeurs d'asile durant l'instruction de leur dossier et dont les crédits sont inscrits au sein de la présente mission.
Les délais de traitement des demandes d'asile ont connu, ces dernières années, une augmentation sensible. Cet allongement résulte davantage de la CNDA que de l'Ofpra, dont elle est l'instance d'appel. Votre rapporteur spécial a pu conclure, à l'issue de son contrôle, au fait qu' une réduction à six mois, au lieu de plus d'un an aujourd'hui, des délais de traitement des dossiers par la CNDA, pourrait permettre d'économiser 97,5 millions d'euros sur le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » , soit plus de 17 % du montant total de la mission.
Les crédits finançant la CNDA ne font pas partie de la mission « Immigration, asile et intégration ». En effet, la gestion de la Cour, antérieurement placée sous la tutelle de l'Ofpra, a été transférée au Conseil d'Etat au 1 er janvier 2009. Ses moyens sont donc inscrits dans le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » du budget général de l'Etat.
Outre le fait que la réduction des délais de traitement des dossiers par la CNDA constitue le principal gisement d'économie et donc de redéploiement des crédits vers des actions prioritaires au sein de la mission « Immigration, asile et intégration », le contrôle effectué par votre rapporteur spécial est une occasion supplémentaire de constater le caractère interministériel de la politique d'asile et d'immigration. Les crédits de la CNDA étant inscrits au budget de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », c'est sur cette mission qu'il convient de faire porter les efforts financiers si l'on veut, à terme, réduire les coûts budgétaires de la demande d'asile au sein de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Pour contribuer à l'amélioration de l'efficacité de la CNDA, votre rapporteur spécial présentera un amendement visant à encadrer le délai dans lequel un demandeur d'asile peut demander le bénéfice de l'aide juridictionnelle devant la CNDA . Cette amélioration procédurale, souhaitée par la Présidente de la Cour comme par le Vice-président du Conseil d'Etat, devrait permettre une réduction sensible du nombre de renvois prononcés par les présidents de chambre à la Cour qui sont facteurs d'allongement des procédures de jugement 2 ( * ) .
Elle pourrait être intégrée au projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.
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Présentation du projet de loi relatif à
Le projet de loi assure la transposition en droit français de trois directives européennes : - la directive « retour » : directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ; - la directive « carte bleue européenne » : directive 2009/50/CE du Conseil du 25 mai 2009 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi hautement qualifié ; - la directive « sanctions » : directive 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Le projet de loi vise deux objectifs supplémentaires : - d'une part, renforcer l'accueil et l'intégration des ressortissants étrangers entrant et vivant en France . Dans ce but, le projet de loi met en place le premier titre de séjour européen, ouvrant le même droit au séjour dans l'ensemble des 27 Etats membres de l'Union européenne : la « carte bleue européenne ». Il vise par ailleurs à mieux prendre en compte les efforts d'intégration pour le renouvellement des titres de séjour et la délivrance des cartes de résident ainsi que pour l'accès à la nationalité française. Enfin, il doit permettre aux mineurs étrangers isolés de poursuivre leur parcours d'intégration après leur majorité et conditionne l'accès à la nationalité française à la signature d'une charte des droits et devoirs du citoyen ; - d'autre part, lutter contre l'immigration irrégulière, à travers plusieurs mesures nouvelles . Il prévoit de renforcer les sanctions encourues par ceux qui exploitent l'immigration irrégulière en employant des étrangers sans titre de séjour. Il vise à protéger les droits des travailleurs étrangers sans titre de séjour réadmis dans leurs pays d'origine, en privilégiant le retour volontaire des étrangers en situation irrégulière. Le projet de loi met, par ailleurs, en place une interdiction de retour sur l'ensemble du territoire européen. Il adapte la procédure de reconduite des étrangers en situation irrégulière dans leur pays d'origine afin d'améliorer l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière. Est également prévue la création d'un dispositif d'urgence adapté aux afflux d'étrangers en situation irrégulière en dehors des points de passage frontaliers. Enfin, le projet de loi prévoit de rendre plus explicite l'immunité pénale de ceux qui apportent une aide humanitaire d'urgence aux étrangers en situation irrégulière. Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire |
2. Le caractère interministériel de la politique d'immigration rend la reconstitution de ses coûts difficile
Dans son rapport 3 ( * ) sur le projet de loi de finances pour 2010, votre rapporteur spécial regrettait que le caractère interministériel de la politique d'immigration empêche d'avoir une lecture claire de ses coûts globaux, notamment en matière de politique de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière.
En 2009, à la demande de votre commission des finances, la Cour des comptes avait examiné, dans le cadre de la procédure de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la gestion des centres de rétention administrative (CRA). La séance de restitution de l'enquête par la Cour a eu lieu le 1 er juillet 2009, en présence de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire qui a présenté ses observations. Un rapport d'information de la commission des finances a été publié à l'issue de cette audition 4 ( * ) . Or, au terme de ses travaux, la Cour des comptes a également conclu à l'absence de synthèse du coût global de la rétention et des reconduites à la frontière .
Interrogé par votre commission des finances, le ministre avait indiqué que « compte tenu des divergences dans les chiffrages jusqu'à présent rendus publics, il [...] a paru indispensable de commander une étude approfondie à l'Inspection générale de l'administration ». Il ressort de cette étude, qui n'était pas disponible lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, que le coût global de la politique d'éloignement des étrangers en situation irrégulière peut être évalué à 232 millions d'euros, soit un coût moyen de 12 645 euros par reconduite forcée .
Comme l'indique le rapport, réalisé par l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale de la police nationale, ce chiffrage doit être analysé avec prudence . En effet, il fait peser l'ensemble des coûts sur le maillon terminal de la politique, comme si, par exemple, l'intégralité du coût de la justice en France était rapporté aux seuls condamnés, sans prendre en compte les personnes interpellées non mises en garde à vue ou mises en garde à vue mais non jugées ou encore jugées mais innocentées.
Par ailleurs, ce coût est très inférieur à celui que votre rapporteur spécial avait tenté de reconstituer lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 5 ( * ) , à partir des éléments alors disponibles. Le chiffrage approximatif, qualifié « d'ordre de grandeur », de la politique de reconduite forcée à la frontière était alors de 415,2 millions d'euros. Les difficultés rencontrées pour parvenir à un chiffrage fiable résident notamment dans l'impossibilité de répartir de manière sûre les coûts des interpellations, des gardes à vue ou encore des audiences de jugement correspondant à la politique de lutte contre l'immigration clandestine.
Enfin, votre rapporteur spécial relève que ce coût devrait être rapproché de celui du maintien sur le territoire français des étrangers en situation irrégulière , coût qui s'avère encore plus difficile à évaluer. A titre indicatif, on peut relever que le budget de l'aide médicale d'Etat (AME), qui permet d'assurer les soins médicaux aux étrangers en situation irrégulière, est de 588 millions d'euros pour l'année 2011 d'après le projet de loi de finances initiale pour 2011, en hausse de 9,9 % par rapport à 2010, et donc à lui seul supérieur au budget de la mission « Immigration, asile et intégration ».
* 1 Voir le rapport d'information n° 9 (2010-2011), « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, rapporteurs spéciaux, fait au nom de la commission des finances.
* 2 Les deux autres principales causes de renvois identifiées par votre rapporteur spécial sont la fréquente indisponibilité des avocats relevant de l'aide juridictionnelle et l'état de santé des demandeurs, qui peut les empêcher d'assister aux audiences.
* 3 Rapport spécial n° 101 (2009-2010) - Tome III - Annexe 15, loi de finances pour 2010, « Immigration, asile et intégration », M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.
* 4 « Immigration : la gestion des centres de rétention administrative peut encore être améliorée », rapport d'information n° 516 (2008-2009) de M. Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des finances.
* 5 Voir le rapport spécial n° 99 (2008-2009) - Tome III - Annexe 15, loi de finances pour 2009, « Immigration, asile et intégration », M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.