M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial
II. L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE FRANÇAISE DE DEMANTÈELEMENT DES FILIÈRES D'IMMIGRATION
A. UNE POLITIQUE INTERMINISTÉRIELLE ASSOCIANT DE NOMBREUSES STRUCTURES ADMINISTRATIVES
1. La nécessaire coopération interministérielle dans la lutte contre les filières
La politique de démantèlement des filières de passeurs clandestins est à plusieurs titres une politique interministérielle .
Elle fait intervenir, en premier lieu, les ministères chargés de l'Intérieur et de l'immigration . Ainsi, lors de la création du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, le décret 27 ( * ) relatif à ses attributions précisait qu'il « prépare et met en oeuvre les règles relatives aux conditions d'entrée, de séjour et d'exercice d'une activité professionnelle en France des ressortissants étrangers. Il est chargé :
- en liaison avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales , de la lutte contre l'immigration illégale et la fraude documentaire intéressant des ressortissants étrangers ;
- en liaison avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité , de la lutte contre le travail illégal des étrangers ;
- conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes , de la politique d'attribution des visas ».
Pour l'exercice de ses missions, le décret d'attribution précité du ministre de l'immigration prévoit par conséquent qu'il a autorité, conjointement avec le ministre chargé de l'intérieur , sur la direction générale de la police nationale. La politique de répression des immigrés en situation irrégulière fait donc intervenir, en premier chef, des services sous l'autorité directe du ministère de l'Intérieur. Les attributions de celui-ci en matière de sécurité impliquent également qu'il s'intéresse à la politique de lutte contre les filières d'immigration.
Les extraits du décret d'attribution font également apparaître le rôle du ministre en charge du travail dans la lutte contre le travail illégal des étrangers. En effet, les filières d'immigration clandestine sont parfois en lien avec des filières de travail illégal. La coopération entre les deux ministères concernés est donc, sur ce point, essentielle à l'efficacité de la politique de démantèlement.
Deux autres ministères sont concernés par la politique de lutte contre les filières d'immigration clandestine.
D'une part, le ministère des affaires étrangères et européennes . En effet, les phénomènes migratoires étant par définition transnationaux, la coopération avec les pays étrangers revêt un caractère essentiel dans la politique de maîtrise de ces flux. Les consulats ont notamment en charge la délivrance des visas et peuvent donc intervenir dans le parcours des étrangers souhaitant entrer sur le territoire français. La coopération européenne, dans le contexte de la mise en place de l'Espace Schengen, joue aussi, comme on le verra ci-après, un rôle primordial, qui justifie l'intervention de ce ministère dans la politique de démantèlement des réseaux de passeurs.
Les liens avec le ministère des affaires étrangères sont notamment matérialisés par le service de coopération technique international de police (SCTIP), créé en 1961. Ce service de la direction générale de la police nationale bénéficie d'un réseau de 243 policiers et gendarmes implantés dans 100 pays et en couvre au total 154, certains de ces fonctionnaires ayant une compétence régionale. En France, à la structure centrale du SCTIP s'ajoute une représentation au sein du ministère des affaires étrangères qui garantit la liaison entre la police nationale et les services du Quai d'Orsay.
Enfin, le ministère de la justice , ayant en charge la politique pénale, contribue à la lutte contre les filières d'immigration clandestine.
Les personnes auditionnées par votre rapporteur spécial lors de son contrôle ont très largement salué la qualité de la coopération entre les forces de sécurité chargées du démantèlement des filières d'immigration clandestine et les magistrats chargés de prononcer les peines pénales à leur encontre. Il apparaît notamment que le dispositif des juridictions interrégionales spécialisées (Jirs), mis en place en 2004, porte ses fruits.
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Les Jirs Créées par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et mises en place en octobre 2004, les juridictions interrégionales spécialisées (Jirs) regroupent des magistrats du parquet et de l'instruction possédant une expérience en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière dans des affaires présentant une grande complexité. La loi a donné une compétence interrégionale à huit juridictions implantées, eu égard à l'importance des contentieux traités et aux aspects liés à la coopération transnationale, à Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy et Fort-de-France. Les critères de compétence des JIRS sont : - d'une part, celui de la matière (criminalité organisée et délinquance financière) ; - d'autre part, celui de la grande ou très grande complexité justifiant des investigations importantes (meurtre commis en bande organisée, blanchiment, crimes aggravés d'extorsion, etc.). Les JIRS bénéficient de dispositifs novateurs en matière d'enquête (infiltrations, sonorisations, équipes communes d'enquête entre plusieurs pays). Spécialisés dans ces matières techniques, les magistrats sont donc déchargés des dossiers plus simples et bénéficient de surcroît du soutien d'assistants spécialisés. Ils doivent ainsi pouvoir faire face à des organisations criminelles souvent transnationales dont le démantèlement est de plus en plus complexe. Source : Ministère de la justice |
D'après les différents interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial, les juges d'instruction, spécialisés dans les affaires de filières d'immigration, « adhèrent » à cette politique de démantèlement, qui comprend des trafics de migrants et des traites d'êtres humains.
Toutefois, certaines personnes auditionnées ont pu relever que les peines prononcées à l'encontre des membres de réseaux d'immigration clandestine étaient en général sous-dimensionnées par rapport aux gains que peut rapporter la mise en place d'une filière d'immigration, ce qui risquait de rendre la politique répressive assez peu dissuasive.
2. Une politique menée par plusieurs structures spécialisées
La politique de la lutte contre les filières d'immigration clandestine est donc intrinsèquement interministérielle. C'est l'une des raisons qui expliquent la mise en place de plusieurs offices spécialisés en charge des différents aspects de cette politique. Structures plus légères et pouvant regrouper des fonctionnaires appartenant aux différents champs ministériels concernés, ces offices apparaissent comme des outils efficaces de mise en oeuvre de cette politique .
a) L'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre (Ocriest)
En matière de lutte contre les filières d'immigration clandestine, le principal opérateur est l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi des étrangers sans titre (Ocriest) , créé par un décret du 6 août 1996 28 ( * ) , au sein de la Direction centrale de la police aux frontières (DCPAF).
Cet office regroupe dans son domaine de compétence la lutte contre l'ensemble des infractions relatives à l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers des étrangers en France, à l'emploi des étrangers dépourvus d'autorisation de travail, ainsi qu'aux faux et usages de faux documents destinés à favoriser ces infractions. Son champ d'intervention comprend donc la lutte contre les filières d'immigration clandestine même s'il s'étend au-delà.
M. Jean-Michel Fauvergue, directeur de l'Ocriest, a relevé que les structures de lutte contre l'immigration clandestine n'étaient pas harmonisées au niveau européen. Ainsi, l'Italie ne dispose pas d'un service spécialisé du type de l'Ocriest et l'Espagne dispose d'une structure qui regroupe les compétences de l'Ocriest et celles de l'Ocrteh, qui seront détaillées ci-dessous. Trois raisons plaident pour une spécialisation des policiers en charge de la lutte contre l'immigration clandestine :
- d'une part, les policiers de l'Ocriest sont compétents sur l'ensemble du territoire, ce qui n'est pas le cas des policiers « classiques » de la police aux frontières ;
- d'autre part, leurs prérogatives et leurs modes d'action sont spécifiques. Ainsi, 80 % à 85 % de leur travail porte sur la téléphonie, notamment la téléphonie mobile, qui nécessite l'intervention de nombreux interprètes ainsi qu'une collaboration avec la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ;
- enfin, l'Ocriest doit disposer pour ses enquêtes de moyens techniques intrusifs très spécifiques, proches de ceux utilisés en matière de lutte contre le terrorisme.
Au niveau central, l'Ocriest regroupe de 115 à 120 personnes, auxquelles il convient d'ajouter les effectifs des 49 brigades mobiles de recherche (BMR) zonales, départementales ou locales de la police aux frontières qui coopèrent avec l'Ocriest au niveau décentralisé. Au total, les effectifs de l'Ocriest et des BMR s'élèvent à près de 750 fonctionnaires .
S'ajoutent à l'Ocriest deux offices centraux aux compétences plus spécialisées : l'Ocrteh et l'Oclti.
b) L'Office central pour la répression de la traite des être humains (Ocrteh)
L'Office central pour la répression de la traite des êtres humains (Ocrteh) est également une structure spécialisée de la police nationale, composée d'une vingtaine de personnes. Il est chargé de constater et de réprimer toute infraction ayant trait au proxénétisme, de centraliser tous les renseignements pouvant faciliter la recherche du trafic des êtres humains pour l'exploitation de la prostitution et de coordonner toutes les opérations tendant à la répression de ce trafic sur l'ensemble du territoire national. Tout comme l'Ocriest, il a essentiellement une fonction de coordination et d'investigation et est le relai privilégié des directions interrégionales et des directions régionales de la police judiciaire en matière de lutte contre le proxénétisme.
Comme l'a indiqué M. Jean-Marc Souvira, son directeur, l'Ocrteh est souvent appelé à intervenir dans des opérations de démantèlement de filières d'immigration clandestine, de nombreux réseaux de proxénétisme étant d'envergure internationale. Il coopère pour cela avec l'Ocriest.
c) L'Office central de lutte contre le travail illégal (Oclti)
Enfin, par un décret du 12 mai 2005 29 ( * ) a été créé un Office central de lutte contre le travail illégal (Oclti) , confié à la gendarmerie nationale.
Le domaine de compétence de cet office est limité à la lutte contre les infractions relatives au travail illégal sous toutes ses formes. Comme l'indiquaient à votre rapporteur spécial M. Patrick Knittel, directeur de l'Oclti, et le capitaine Jean-François de Decker, chef de la division des investigations au sein de l'office, certaines filières d'immigration clandestine sont spécialisées dans le transit de travailleurs illégaux, « l'immigration clandestine se nourrissant du travail illégal ». Cela implique une collaboration avec l'Ocriest qui, d'après les entretiens menés par votre rapporteur spécial, se passe dans de bonnes conditions. La complémentarité entre l'Ocriest et l'Oclti est notamment assurée par l'affectation de policiers à l'Oclti et de militaires de la gendarmerie nationale à l'Ocriest, ainsi que par la définition de modalités de coordination et d'échange direct d'informations opérationnelles entre eux.
L'office est composé d'une trentaine de personnes, issues de la gendarmerie nationale ainsi que des autres ministères impliqués dans la politique de lutte contre le travail illégal : police nationale, agents du ministère du travail, du ministère de l'économie et des finances et du ministère des transports.
B. L'ÉQUILIBRE ENTRE PRÉVENTION ET RÉPRESSION
1. Une politique répressive efficace
a) La hausse du nombre de filières démantelées
Au cours de l'ensemble des entretiens qu'il a menés lors de son contrôle, votre rapporteur spécial a pu constater que le dispositif français de lutte contre les filières d'immigration clandestine avait fortement progressé ces dernières années .
Ainsi, le nombre de filières démantelées est passé de 101 en 2008 à 145 en 2009. D'après les dernières statistiques disponibles, le nombre de démantèlement a encore augmenté puisqu'il est passé de 16 pour les deux premiers mois de l'année 2009 à 32 pour les deux premiers mois de l'année 2010 . Au 1 er février 2010, d'après les chiffres transmis par la direction de l'administration pénitentiaire, 393 personnes étaient incarcérées en France à la suite de condamnations dont au moins l'une des infractions se réfère à la participation aux filières d'immigration clandestine. 282 de ces condamnations ont été prononcées pour réprimer l'infraction à l'entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d'un étranger en France.
Dans leur grande majorité, les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial n'ont pas sollicité de renforcement de l'arsenal législatif répressif destiné à lutter contre les réseaux d'immigration clandestine . M. Patrick Knittel, directeur de l'Oclti, a néanmoins jugé que la peine maximale de trois ans d'emprisonnement pour les délits relatifs à l'emploi de travailleurs en situation irrégulière était « assez modeste » et ne paraissait pas suffisamment dissuasive.
Conscients des impératifs budgétaires auxquels l'Etat doit faire face dans le contexte très contraint des finances publiques, MM. Jean-Marc Souvira, directeur de l'Ocrteh, et Patrick Knittel, directeur de l'Oclti, ont précisé que le renforcement de l'efficacité de la lutte contre la traite des êtres humains passerait d'abord par l'octroi de moyens humains supplémentaires.
b) Les outils supplémentaires qui pourraient être mis en place
Lors des auditions menées par votre rapporteur spécial, certaines améliorations ont été évoquées et des pistes d'évolution dressées pour parvenir à une amélioration de l'efficacité de la politique de lutte contre les filières d'immigration clandestine.
Ainsi, par exemple, l'Ocrteh a pu constater une montée en puissance de l'utilisation d'internet par les réseaux de prostitution , ceux-ci utilisant les petites annonces pour solliciter les clients. Une réflexion sur les nouveaux outils et procédures à mettre en oeuvre pour lutter contre ce type de phénomènes doit être engagée.
Outre le renforcement souhaité des moyens humains, M. Jean de Croone, directeur adjoint de la direction de l'immigration, a évoqué deux pistes à l'étude pour renforcer l'efficacité de la politique française :
- d'une part, mieux contrôler les flux financiers internationaux qui transitent par des systèmes du type « Western Union » . Ces outils sont en effet utilisés par les migrants, lors de diverses étapes de leur voyage, pour rémunérer les passeurs. Faciliter l'accès des enquêteurs à ces paiements pourrait permettre de mieux appréhender le fonctionnement des filières et de déterminer plus systématiquement l'identité et le rôle du financier dans le réseau ;
- d'autre part, durcir les conditions d'ouverture de lignes téléphoniques et faciliter la transmission aux enquêteurs des informations liées à ces lignes pourrait aussi se révéler utile. En effet, la téléphonie mobile constitue le principal outil de travail des passeurs, notamment pour transmettre leurs consignes.
c) La perspective de la généralisation du visa biométrique
Enfin, votre rapporteur spécial souligne les avantages qui résulteront de la généralisation du visa biométrique devant, selon le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, intervenir au 1 er janvier 2012 . Le passage à la biométrie en matière de visas résulte de la décision du Conseil de l'Union européenne du 8 juin 2004 30 ( * ) d'introduire les éléments biométriques dans les visas délivrés aux ressortissants étrangers par les pays membres de l'UE.
Ce visa, délivré après recueil préalable des empreintes digitales des dix doigts du demandeur et prise de sa photo, permettra d'alimenter une banque de données consultable à toutes les frontières de l'Espace Schengen. Ses avantages seront nombreux.
Il permettra de mieux contrôler les retours des migrants dans le pays d'origine et, le cas échéant, de faciliter l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. A l'heure actuelle, votre rapporteur spécial est étonné du décalage entre le contrôle des flux de migrants entrant sur le territoire français et l'absence de comptabilisation des sorties du territoire de ces migrants.
Par ailleurs, la procédure de demande et de délivrance du visa biométrique permettra de faciliter l'identification des titulaires de visas et de se prémunir contre toute usurpation d'identité ou utilisation frauduleuse des titres de voyage.
Enfin, les contrôles à l'entrée du territoire européen seront facilités , ainsi que la circulation dans l'Espace Schengen : en sécurisant l'identification des personnes, la biométrie permettra d'octroyer plus facilement des visas de longue durée.
2. La priorité doit être d'éviter l'entrée des immigrés clandestins
Si la politique de nature répressive menée par la France contre les filières d'immigration clandestine paraît efficace, il ressort des travaux de votre rapporteur spécial qu'elle ne peut constituer la seule réponse de l'Etat.
En effet, comme l'ont rappelé M. Jean-Louis De Brouwer, directeur général adjoint, et Mme Marta Cygan, directrice immigration et asile de la direction générale justice, liberté et sécurité de la Commission européenne, on peut considérer qu'à « partir du moment où un migrant en situation irrégulière se présente à la frontière française, il est déjà trop tard », c'est-à-dire que les chances de l'empêcher de franchir la frontière ou de le reconduire dans son pays sont minces .
L'essentiel des efforts doivent donc porter sur la prévention en matière de lutte contre les filières d'immigration clandestine .
Cet accent sur la politique de prévention ne signifie pas que le seul moyen d'éviter l'afflux de migrants en situation irrégulière est de parvenir à une élévation du niveau de vie dans les pays d'origine, de telle sorte que les populations qui immigrent aujourd'hui vers la France ne ressentent plus l'envie ou le besoin de le faire. Cette politique de développement solidaire doit évidemment être poursuivie. Mais il ne faut pas se bercer d'illusions. Il est clair que ses objectifs ne peuvent être obtenus à court terme et que les problèmes auxquels font face les pays en voie de développement dépassent les seuls enjeux migratoires. Or, ces délais ne sont pas compatibles avec les situations d'urgence auxquelles les pays de destination et de transit des filières d'immigration clandestine sont confrontés.
D'autres outils peuvent être développés en matière de prévention.
Ainsi, par exemple, le processus dit « de Rabat » apparaît comme une initiative prometteuse mise en oeuvre par l'Union européenne pour associer les pays d'origine à l'objectif de limitation des flux d'immigration irrégulière . Ce processus a été initié les 10 et 11 juillet 2006, au cours de la Conférence Ministérielle Euro-Africaine sur les Migrations et le Développement, sommet euro-africain regroupant à Rabat les pays de l'Union Européenne, la Commission Européenne, vingt-sept pays africains, quinze organisations internationales et cinq pays observateurs, afin d'aborder la gestion des migrations entre les deux continents. Ce processus a permis notamment d'identifier le besoin pour les pays d'origine de lutter contre les flux migratoires illégaux et de mettre l'accent sur la responsabilité partagée de chacun des pays concernés : pays d'origine, de transit et d'accueil des migrations.
L'Union européenne a également conclu trois conventions, baptisées « partenariats pour la mobilité » avec la Moldavie et le Cap-Vert, en 2008, ainsi qu'avec la Géorgie, en 2009 . Ces partenariats sont basés sur la réciprocité et permettent donc de parvenir à un engagement ferme des pays d'origine de prévenir et de combattre la migration clandestine, le trafic de migrants et la traite des êtres humains. Ainsi, par exemple, le Cap-Vert a obtenu, en échange de cet engagement, que soient facilités les mouvements des personnes et la migration légale avec l'Union européenne. La Moldavie, quant à elle, avait souffert d'une émigration massive et avait donc pour objectif de favoriser les retours des migrants vers son territoire national.
Comme on le voit, une grande partie des initiatives porteuses d'amélioration en matière de lutte contre les filières d'immigration clandestine sont à mettre en oeuvre au niveau européen ou international.
* 27 Décret n°2007-999 du 31 mai 2007.
* 28 Décret n° 96-691.
* 29 Décret n° 2005-455.
* 30 Décision n° 2004/512/EC.