Mission "Immigration, asile et intégration" et article 74 rattaché

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial

ANNEXE 1
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L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE DE DEMANTÈLEMENT DES FILIÈRES D'IMMIGRATION CLANDESTINE

Votre rapporteur spécial a conduit, dans le courant de l'année 2010, une mission de contrôle sur pièces et sur place sur l'efficacité de la politique de lutte contre les filières d'immigration clandestine , en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 ^{22 ( * )} .

Les auditions qu'il a menées ainsi que ses déplacements à la Commission européenne et à la représentation de la France auprès de l'Union européenne, à Bruxelles, à Europol, à La Haye, et à Interpol, à Lyon , lui ont permis d'acquérir une meilleure vision du phénomène auquel la France est soumise à travers les filières d'immigration clandestine et des outils qu'elle met en oeuvre pour y faire face.

Le présent rapport budgétaire est l'occasion d'en rendre compte.

I. TYPOLOGIE ET ÉVOLUTION DES FILIÈRES D'IMMIGRATION CLANDESTINE

A. UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À APPRÉHENDER

L'étude de la politique de démantèlement des filières d'immigration clandestine se heurte à un obstacle majeur : la difficulté à appréhender juridiquement le phénomène et à recueillir des statistiques fiables , tant sur le nombre et l'importance des filières que sur l'efficacité de la politique menée contre elles.

1. Une caractérisation juridique malaisée

L'appréhension du phénomène des filières d'immigration clandestine fait face à la difficulté de caractériser juridiquement ces filières .

Il n'existe pas, en effet, de texte juridique définissant les « filières ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de M. David Sénat, conseiller technique au cabinet de Mme Michèle Alliot-Marie, Garde des Sceaux, le juge pénal ne peut appréhender la notion de filières d'immigration qu'à travers la circonstance aggravante de « bande organisée » . L'article 132-71 du code pénal dispose en effet que « constitue une bande organisée au sens de la loi tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'une ou de plusieurs infractions ».

C'est donc cette notion qui, rapportée à une infraction principale, permet au juge pénal de traiter des filières d'immigration clandestine. L'infraction principale peut être constituée de l'aide à l'entrée ou au séjour d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire français. M. Jean-Michel Fauvergue, chef de l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre (Ocriest) et M. Fernand Gontier, sous-directeur de l'immigration irrégulière et des services territoriaux à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), ont indiqué à votre rapporteur spécial que cela faisait « relativement peu de temps » qu'un travail était mené spécifiquement sur la notion de filières et qu'il devait être poursuivi pour parvenir notamment à une définition plus stricte et plus précise de la filière d'immigration clandestine.

Néanmoins, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès des différents acteurs de la lutte contre les filières d'immigration clandestine, une définition empirique de la filière s'est imposée. Elle est un « groupement structuré, souvent hiérarchisé et cloisonné, transnational, qui aide contre rémunération, un ou plusieurs candidats à l'immigration irrégulière à être acheminé d'un pays vers un autre ou à y séjourner irrégulièrement ». Les quatre critères cumulatifs de la filière sont donc les suivants :

- constituer une organisation structurée ;

- être présente sur plusieurs territoires nationaux ;

- avoir pour but d'aider des étrangers soit à accéder au territoire d'un pays tiers, soit à s'y maintenir ;

- fournir cette aide contre une rémunération .

La filière forme une chaîne humaine et logistique constituée d'un ensemble de maillons répartis tout au long du périple migratoire. Plusieurs intervenants peuvent constituer ses maillons : l'organisateur, des collaborateurs, des recruteurs, des passeurs, des hébergeurs ou encore des trésoriers. Il apparaît d'ailleurs que plus la filière est importante, plus ses membres sont spécialisés. Dans les autres cas, une plus grande polyvalence de ses agents est constatée.

Le ministère chargé de l'immigration indique que le niveau de structuration de la filière doit être recherché parmi d'autres critères que la nature des liens qui unissent les différentes cellules. On constate, par exemple que, dans de nombreux cas, l'argent de la migration illégale ne quitte pas le pays de départ. En conséquence, le degré d'intégration des réseaux peut être appréhendé à travers le rôle central du trésorier qui, bien qu'invisible tout au long du voyage, centralise tous les paiements.

2. L'absence de statistiques fiables concernant les filières d'immigration clandestine et leur démantèlement

a) Une difficulté commune à l'ensemble de l'immigration clandestine

De manière générale, l'immigration irrégulière est difficile à quantifier pour deux principales raisons .

Tout d'abord, le décompte des situations d'irrégularités constatées ne correspond qu'à une part de la population totale en irrégularité sur le territoire français . Par ailleurs, l'irrégularité d'une situation peut, parfois, se manifester dès l'entrée sur le territoire national mais, dans un grand nombre de cas, elle est postérieure à celle-ci . L'étranger entre légalement en France mais s'y maintient ensuite irrégulièrement au terme de la durée de validité de son visa ou du délai de trois mois à l'issue duquel il est, en tout état de cause, dans l'obligation de détenir un titre de séjour. Aucun instrument de mesure n'est disponible permettant de faire la part entre les étrangers en situation irrégulière étant entrés de manière légale ou illégale sur le territoire . Toutefois, d'après la majorité des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial, la part des « overstayers », étrangers entrés légalement, grâce à un visa ou sans visa, parce qu'ils n'en avaient pas besoin, mais passés dans l'illégalité en restant sur le territoire au-delà de la durée permise, est prépondérante. Il ne faut donc pas négliger la lutte contre ces immigrés « devenus illégaux », qui se trouvent irrégulièrement sur le territoire français , même si leur situation ne résulte pas, en général, du travail d'une filière,

Le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire reconnaît donc qu'il « n'est pas possible de présenter des données quantitatives précises » ^{23 ( * )} sur la population d'immigrés clandestins présents sur le territoire français. Cet aveu rejoint les conclusions de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine menée par le Sénat en 2006 et présidée par notre collègue Georges Othilly ^{24 ( * )} .

Deux facteurs supplémentaires concourent à rendre l'évaluation de la population étrangère en situation irrégulière sur le territoire français particulièrement ardue. D'une part, le ministère en charge de l'immigration indique que des changements de situation juridique affectent régulièrement les étrangers illégaux, ce qui en fait une population par définition très fluctuante.

D'autre part, l'appartenance à l'Espace Schengen implique que les étrangers en situation irrégulière sur le territoire français peuvent être entrés légalement ou illégalement à n'importe quel point de cet espace et sont susceptibles, en sens inverse, de quitter la France à tout moment pour se rendre dans un autre pays de l'Espace Schengen.

b) La méconnaissance spécifique du phénomène des filières

Si les statistiques fiables concernant le phénomène de l'immigration clandestine sont difficiles à établir, ce constat est encore plus valable lorsqu'il s'agit des filières d'immigration clandestine , tout d'abord parce que, comme nous l'avons vu plus haut, la définition juridique de la filière n'existe pas.

La méconnaissance pratique du phénomène souffre aussi du fait que, la plupart du temps, les étrangers faisant usage de la filière et les membres eux-mêmes du réseau qu'elle constitue n'en connaissent pas la composition globale et se contentent de maîtriser leur aire d'intervention . Le niveau d'intégration et de hiérarchie de chacun des réseaux est donc une donnée très difficile à définir, même lorsque la filière est mise au jour.

Pour l'ensemble de ces raisons, le ministère en charge de l'immigration indique qu'il « n'est pas possible d'évaluer la proportion des passeurs appartenant réellement à une filière, dans son acception la plus théorique » ^{25 ( * )} .

Il n'existe pas non plus de données qualitatives permettant d'évaluer la part relative entre les réseaux qui favorisent le simple accès illégal au territoire et ceux qui organisent une traite d'être humains après l'arrivée sur le territoire français.

Le phénomène des filières d'immigration clandestine étant difficile à appréhender, l'efficacité de la politique de démantèlement de ces filières l'est aussi. Ainsi, si l'application de la notion pratique de filières d'immigration clandestine permet de conclure que 145 filières ont été démantelées en France en 2009 , M. Jean de Croone, directeur adjoint de la direction de l'immigration, a reconnu, lors de son audition par votre rapporteur spécial, que le ministère « n'était pas en mesure d'évaluer ce que représentent ces résultats par rapport au phénomène » global des filières .

c) Des implications financières également méconnues

Votre rapporteur spécial s'est heurté aux mêmes difficultés pour quantifier l'enjeu financier lié aux filières d'immigration clandestine . D'après l'Organisation des Nations Unies (ONU), l'activité de ces filières représenterait la troisième source de profit illégal dans le monde, après le trafic de drogue et celui des armes .

Il est néanmoins difficile, pour plusieurs raisons, de fournir des chiffres fiables.

D'une part, le prix payé par les migrants pour leur passage dans le pays d'accueil peut être acquitté soit au départ, dans le pays d'origine, soit au cours du périple, par un système du cautionnement ou par l'intermédiaire d'un garant. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, il est en pratique relativement rare de trouver des sommes d'argent liquide lors des interpellations et des perquisitions concernant les filières d'immigration clandestine.

D'autre part, le ministère en charge de l'immigration précise qu'à l'inverse d'autres criminels, les trafiquants de migrants affichent rarement, lorsqu'ils se trouvent sur le territoire français, des signes extérieurs de richesse. En revanche, la plupart des affaires mettent en évidence une partie du patrimoine dont disposent ces individus dans leur pays d'origine.

Dans le cas particulier d'une opération de démantèlement d'un réseau, en 2008, appelée « opération Bagdad », le ministère chargé de l'immigration a été en mesure d'évaluer les gains financiers d'une filière d'immigration clandestine.

B. LES DIFFÉRENTS TYPES DE FILIÈRES D'IMMIGRATION

Tout comme pour la mesure du phénomène de l'immigration illégale, la définition des filières d'immigration clandestine reste très mal aisée. En effet, sans pousser le trait jusqu'à définir autant de types de filières qu'il existe de filières, il est assez complexe de faire ressortir une typologie .

Ces filières conjuguent plusieurs caractères en fonction des moyens déployés, du but recherché, de l'origine géographique, et de beaucoup d'autres critères. Plutôt que des filières types, ce sont des « portraits-robots » de filières qu'il est envisageable de dresser en utilisant symboliquement des tableaux à entrées multiples.

Avant toute tentative de présentation de typologies, votre rapporteur spécial tient à apporter deux précisions qui doivent permettre de rejeter certaines idées fausses, sur un sujet complexe :

- d'une part, il faut insister sur la non automaticité du lien entre immigration irrégulière et filières d'immigration . Les filières d'immigration clandestine ne sont pas la façon nécessairement la plus fréquente pour des clandestins de pénétrer sur le territoire national ou de s'y maintenir. En effet, il existe une différence assez claire entre une immigration asiatique et extrême orientale qui recourt, quasi automatiquement, à l'usage de filières, et une immigration plus traditionnelle, comme celle d'Afrique du nord, qui a beaucoup moins recours aux filières ;

- d'autre part l'image d'un clandestin qui serait nécessairement pris en charge du début à la fin de son périple par une filière est aussi à abandonner . Un immigrant clandestin peut ainsi, de son propre chef, recourir à différents intervenants spécialisés au cours de son déplacement sans pour autant recourir à une filière unique.

Lors de ses échanges, votre rapporteur spécial a retenu une idée qui doit éclairer l'idée qu'on peut parfois avoir de la filière. Dans de nombreux cas, on est en présence plus de crime « désorganisé » que de crime organisé. Cette notion de crime « désorganisé » renforce la difficulté du démantèlement des filières.

Au delà de ces mises en garde, il est possible de dégager une série d'identification de caractères forts des filières selon plusieurs tentatives de classements . Ces différentes typologies sont concentrées sur les motivations et spécificités des filières partant du présupposé que la motivation de l'immigré clandestin était de partir de son pays volontairement, à l'aune de ce qu'il estimait être sa situation.

1. Une typologie par moyens

Cette typologie par moyens permet de considérer la filière dans sa spécialisation sur un moyen apporté aux migrants clandestins afin de leur faciliter l'accès ou le maintien sur le territoire . A partir des chiffres fournis par le ministère de l'immigration, de l'intégration et de l'identité nationale, sur les 145 filières démantelées en 2009, une répartition pouvait s'effectuer comme suit :

- 84 filières étaient des filières visant à faciliter l'entrée et le séjour des clandestins en France. Ainsi le moyen apporté est celui du franchissement souvent clandestin du territoire ou du maintien illégal en vue d'une installation ou de l'attente d'un départ vers une autre destination ;

- 56 filières étaient spécialisées dans la fraude documentaire . Il s'agit de deux types de fraude, l'une portant sur la création de faux papiers et faux titres, l'autre étant liée à la corruption de fonctionnaires en charge de délivrer des visas ou tout autre document permettant l'entrée ou le maintien sur le territoire ;

- 5 filières étaient orientées autour des mariages de complaisance , qui sont également un autre moyen illégal d'obtenir, soit un accès au territoire, soit la régularisation d'une situation.

L'analyse de ces données tend à démontrer que l'une des activités premières des filières d'immigration clandestine reste le passage et l'hébergement des clandestins. Cette activité est elle même génératrice d'autres « besoins » comme les papiers ou visas ce qui permet, soit de favoriser les chances de succès au passage des frontières, soit un maintien sur le territoire plus aisé.

Ainsi, une filière pourra s'identifier principalement à l'un de ces trois axes ou les cumuler en tout ou partie . Dans le cas des mariages de complaisance, l'usage de faux papiers ou fausses déclarations est ainsi souvent associé.

2. Une typologie par but

Cette typologie ne découle pas du but des migrants mais de celui de la filière. On peut identifier a priori deux catégories principales dans ce classement.

a) Les filières sans but secondaire

Il s'agit des filières dont l'objectif est de réaliser un profit au travers du passage des clandestins, par la fourniture d'un logement, de nourriture ou de papiers d'identité. Fondées sur un rapport cynique à l'immigration clandestine, ces filières proposent, en quelque sorte, des « offres commerciales » à leurs clients dont elles tentent de satisfaire les besoins au coût maximal.

A plusieurs reprises lors de ses échanges avec les organismes visant à lutter contre les filières de passeurs de clandestins, les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial ont évoqué des termes proches du champ lexical du commerce : « passage garanti », filière « low cost », condition « tout inclus », qualifiant assez justement ce type de filières mercantiles.

b) Les filières associant le passage des clandestins à leur exploitation

Ces filières sont plus complexes . Elles visent à faire venir des candidats à l'immigration tout en organisant à leur arrivée leur exploitation soit pour rembourser leur passage, soit pour continuer à produire une ressource financière.

Le cas des filières visant à alimenter directement une économie parallèle ou souterraine sont généralement à écarter. Les différents services n'identifient pas de réseaux visant à intentionnellement faire venir une main d'oeuvre avec un travail précis . De telles filières existent mais n'aboutissent généralement pas dans notre pays. En revanche, il est très clair que nombre de filières se remboursent et fournissent une main d'oeuvre pour des employeurs indélicats ou font travailler les immigrés clandestins dans des ateliers liés à la filière. Là encore, la réalité des ateliers clandestins semble à relativiser face à la masse représentée par l'emploi de clandestins dans des entreprises ayant une raison sociale légale.

Ce type de filières prévaut notamment dans le cas de l'exploitation sexuelle qui peut être faite de certains immigrés clandestins . La prostitution est, en effet, souvent inscrite dans le parcours des candidats à l'immigration dès le départ, au moins dans la stratégie de la filière. Des réseaux organisés favorisent l'immigration, généralement de femmes, en s'assurant une emprise psychologique sur elles afin de pouvoir contraindre celles-ci à alimenter les réseaux de proxénétisme liés à la filière.

Ainsi, les descriptions faites à votre rapporteur démontrent que les réseaux exploitant ces personnes agissent par le biais de la pression sur la famille - le plus souvent les enfants - restée dans le pays d'origine. Certains réseaux, principalement en Afrique, s'appuient sur les croyances traditionnelles pour conserver un ascendant sur les femmes se prostituant.

Votre rapporteur spécial a reçu des témoignages très forts des services de lutte contre l'immigration clandestine, corroborés par des associations venant en aide aux migrants en situation irrégulière. Dans de nombreux cas, les services doivent faire appel à des marabouts afin de soustraire des femmes à l'emprise exercée sur elles.

Les filières complexes poursuivent un but de marchandisation des immigrants clandestins qui, dans ce cas, sont appelés à devenir des victimes de ces réseaux.

Il est impératif d'éviter deux écueils face à cette description :

- d'une part, si certains immigrés clandestins sont des victimes de ces réseaux de passeurs, on ne peut pas qualifier l'ensemble des immigrants clandestins recourant à ces réseaux de victimes ;

- d'autre part, les filières sans but secondaire ne sont, à aucun moment, moins dangereuses, condamnables ou cruelles que des filières complexes . En effet, il n'est pas rare que des candidats au passage soient assassinés pour ne pas avoir voulu ou pu payer un supplément dans le tarif de leur passage.

D'autres catégories pourraient compléter cette typologie, comme les filières familiales par exemple.

3. D'autres typologies possibles

D'autres tentatives de typologies pourraient compléter l'exercice sur les filières.

Ainsi une typologie des filières selon l'origine géographique pourrait constituer une grille de lecture qui, quoique simpliste, permettrait de développer les chiffres selon lesquels près de 80% des illégaux interpelés en France sont aux mains de passeurs de même origine ou de même nationalité.

Une autre tentative de typologie pourrait reposer sur le mode de « remboursement » de la dette de passage contractée par le candidat à l'immigration. Celui-ci varie du paiement à l'avance, au paiement tout au long du parcours jusqu'à, comme nous l'avons vu, l'acquittement de la dette à l'arrivée sous différentes formes.

Au delà de ces tentatives de classement, l'exercice nécessaire de catégorisation des filières demeure pour permettre de développer une lutte efficace contre ces réseaux. En effet, rendre la tâche impossible aux réseaux et leurs gains limités est un objectif qui ne peut passer que par la bonne connaissance de ces réseaux criminels.

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* ²² Loi n° 2001-692 (LOLF).

* ²³ Réponses aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.

* ²⁴ Rapport n° 300 (2005-2006), « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine », François-Noël Buffet, rapporteur, fait au nom de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine.

* ²⁵ Réponses aux questionnaires transmis par votre rapporteur spécial.

* ²⁶ European police office.