Mission "Régimes sociaux et de retraite" - compte spécial "Pensions" - article 100 rattaché "Décristallisation des pensions civiles et militaires de retraite"

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial

I. CHIFFRES CLÉS ET ACTUALISATION DES DONNÉES DE CADRAGE DES DÉPENSES DE PENSIONS

Les dépenses de pensions mettent en oeuvre des enveloppes de crédits considérables, sur lesquelles les responsables de programme n'ont pas de marge de manoeuvre autre que de gestion. La détermination annuelle de cette charge obligatoire pour l'Etat envers les ayants droit est donc largement fondée sur l'évolution des paramètres démographiques et des comportements de départ en retraite des agents.

Ainsi, le présent chapitre a-t-il pour objet de présenter les principaux chiffres-clés et les données actualisées de la progression du poids des retraites dans le budget de l'Etat.

A. 58,63 MILLIARDS D'EUROS DE DÉPENSES DE PENSIONS RÉPARTIES ENTRE UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE ET UNE MISSION BUDGÉTAIRE

Près de 58,63 milliards d'euros seront consacrés au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux dont l'Etat assure l'équilibre financier, soit près de 20,5 % des dépenses de l'Etat en 2011.

1. Le compte d'affectation spéciale « Pensions » gère le financement des retraites des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat

En 2011, les dépenses du compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) s'élèveront à 52,6 milliards d'euros , contre 51,12 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010, soit une augmentation de 2,9 %. A titre indicatif, ce montant représente 18,3 % des dépenses de l'Etat. Au sein du CAS, 38,55 milliards d'euros sont notamment consacrés aux pensions civiles et 9,52 milliards d'euros aux pensions militaires .

Le nombre prévisionnel de retraités civils et militaires dont il faudra financer les pensions se situera autour de 2,3 millions ^{1 ( * )} pour un total de 2,4 millions d'agents en activité dans la fonction publique de l'Etat ^{2 ( * )} .

2. La mission « Régimes sociaux et de retraite » assure l'équilibre financier des régimes spéciaux subventionnés

L'Etat assure l'équilibre d'un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique, réunis au sein de la mission budgétaire « Régimes sociaux et de retraite » : SNCF, RATP, marins, mineurs, SEITA, Imprimerie nationale, régies ferroviaires d'outre-mer et ORTF.

En 2011, les contributions de l'Etat s'élèveront à 6,03 milliards d'euros , soit une progression de 5,4 % par rapport à 2010 (5,72 milliards d'euros). Ce budget subventionne les régimes sociaux et de retraite susmentionnés dans des proportions allant de 50 % à 100 % du montant des prestations d'assurance vieillesse. Le tableau ci-dessous retrace la part de la subvention de l'Etat dans le budget des principales caisses de retraites.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

En outre, les régimes de retraite de l'Imprimerie nationale (7 bénéficiaires ^{3 ( * )} ), des régies ferroviaires d'outre-mer (228 bénéficiaires) et de l'ORTF (284 bénéficiaires) ne comptent plus de cotisants et sont donc totalement subventionnés par l'Etat au titre de la solidarité nationale.

Au total, près de 800 000 retraités sont affiliés aux caisses financées par la mission pour moins de 250 000 cotisants.

B. LES SPÉCIFICITÉS DE L'EXERCICE 2011

1. L'anticipation des effets liés à la réforme des retraites sur les pensions des fonctionnaires de l'Etat

La réforme des retraites, actuellement en cours de discussion devant le Parlement, concerne l'ensemble des régimes dont celui de l'État, porté principalement par le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraites et allocations temporaires d'invalidité » du CAS pensions. La mesure de ses effets implique d'anticiper les comportements de départ à la retraite des fonctionnaires à compter du 1 ^er janvier 2011, exercice qui se révèle difficile à maîtriser.

a) Les effets sur les recettes : l'augmentation des taux de cotisation salarial et employeur

En effet, les recettes du CAS sont définies pour équilibrer les dépenses sur la base de cotisations salariées et de cotisations patronales versées par l'Etat et les établissements publics employeurs. Ces cotisations patronales, qui étaient « implicites » avant la création du compte spécial sont maintenant « explicites » car ils déterminent directement la contribution que chaque ministère employeur aura à verser pour assurer la charge des pensions.

L'article 21 du projet de loi portant réforme des retraites prévoit de porter progressivement le taux de cotisation salariale de 7,85 % à 10,55 % sur le salaire brut afin d'opérer un rapprochement avec les taux du régime général de base et complémentaire. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement procéderait par voie réglementaire pour augmenter de 0,27 point par an, pendant dix ans, le taux de cotisation des fonctionnaires . Les prévisions de recettes du CAS pour 2011 sont, en conséquence, d'ores et déjà présentées dans le projet annuel de performances sur la base de cette majoration de cotisation.

L'équilibre du CAS Pensions est également assuré par l'augmentation des taux de contribution de l'Etat employeur qui seraient revalorisés pour atteindre les niveaux suivants :

• 65,39 % pour les personnels civils (hors ATI) ;

• 0,33 % pour les allocations temporaires d'invalidité (ATI) ;

• 114,14 % pour les personnels militaires.

Les taux de contribution employeur sont les mêmes pour l'ensemble des employeurs : ministères, établissements publics, collectivités territoriales. Il sont aussi qualifiés de « fictifs » puisque par définition, ceux-ci sont calculés dans le but assurer l'équilibre du régime, la charge en revenant donc in fine au budget de l'Etat au travers des versements effectués au CAS « Pensions » par chaque ministère employeur. Ils évoluent donc tous les ans, dans un mouvement de hausse permanent qui exprime l' accroissement constant du besoin de financement du régime des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat.

Il convient de signaler cependant qu'en dépit de la hausse concomitante des taux de cotisations salariés et employeur, le budget 2011 prévoit un solde déficitaire de 200 millions d'euros, avec des recettes (48,022 milliards d'euros) inférieures aux dépenses (48,222 milliards d'euros) du programme 741 . Cette charge, qui contrevient au principe d'équilibre régissant, selon la LOLF, la gestion d'un compte spécial, serait imputée, à due concurrence, sur le fonds de roulement de un milliard d'euros dont est doté le CAS.

Evolution du montant et des taux de la contribution de l'Etat employeur

(1) Exécution
(2) LFI pour 2010 (y compris impact des transferts TOS et DDE)

(3) PLF pour 2011

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Des effets sur les dépenses peu prévisibles

En ce qui concerne les dépenses, le Gouvernement prévoit, sous réserve de l'issue du débat parlementaire, que le régime de la fonction publique sera affecté par les mesures de report de l'âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans, et de l'âge d'annulation de la décote porté de 65 à 67 ans. Il anticipe donc une moindre dépense de pension, toutefois faiblement perceptible en 2011.

En effet, l'exercice 2011 pourrait également se caractériser par des effets inverses dans la mesure où la réforme du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants ayant accompli quinze ans de carrière serait de nature à se traduire temporairement par des départs en retraite supplémentaires.

En dépit de ces tendances contradictoires, un solde légèrement positif devrait se dégager dès l'an prochain. Ce phénomène serait renforcé par la dégradation du ratio démographique ^{4 ( * )} du régime de la fonction publique d'État (fonctionnaires civils et militaires) qui aura pour effet de réduire les dépenses de compensations généralisées inter-régimes à horizon 2020. Ainsi, la charge de transferts pour l'État sera décroissante sur toute la décennie, ce qui améliorera le solde comptable du régime.

Même si l'effet de la réforme sur les dépenses est difficile à évaluer avec précision, le Gouvernement considère que l'impact cumulé sur les recettes et les dépenses de la mesure de recul des bornes d'âge et des mesures de convergence entre régimes de retraite publics et régimes de retraite privés permettrait de diminuer de 1,1 milliard d'euros la contribution de l'Etat dès 2013. L'impact total estimé de la réforme sur le solde du CAS Pensions (programme 741) entre 2011 et 2020 est retracé dans le tableau ci-dessous, mais, en raison des incertitudes exprimées plus haut sur les effets de la réforme, votre rapporteur spécial ne peut que se montrer prudent devant ces projections.

Économies engendrées par la réforme de 2010 pour le CAS Pensions

(en milliards d'euros 2008)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

2. Une application aux régimes spéciaux volontairement différée

La réforme des retraites ne devrait avoir, en revanche, aucune conséquence sur les prévisions de dépenses de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Ainsi que votre rapporteur spécial l'a déjà signalé dans le cadre de ses travaux sur le bilan de la réforme des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP ^{5 ( * )} , le projet annuel de performances pour 2011 confirme expressément que le calendrier de la réforme de 2008, qui prévoit une convergence en 2016 du nombre de trimestres ouvrant droit à une pension à taux plein (164 trimestres), ne serait pas remis en cause. Ce n'est qu'à compter de 2017 que les mesures de relèvement d'âge commenceraient à prendre effet pour les régimes de retraite des personnels de la SNCF et de la RATP.

C. L'ÉVOLUTION DU POIDS DES RETRAITES DANS LE BUDGET DE L'ETAT

1. La programmation pluriannuelle 2011-2014

a) L'augmentation des charges de pensions

Depuis 1990, les dépenses de pensions ont progressé de 167 %, soit à un rythme plus de trois fois plus élevé que la progression des dépenses du budget général.

Evolution des dépenses de pension entre 1990 et 2011

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010 et le projet annuel de performance pour 2011 du compte spécial « Pensions »

Le constat récurrent selon lequel les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de progression des dépenses de l'Etat demeure d'actualité et est confirmé par les projections faites par le Gouvernement sur la période 2011-2013, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Evolution des crédits, à champ constant, sur le périmètre de la norme

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, rapport sur la programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

Les économies indispensables pour compenser la dynamique spontanée de la dépense de pensions doivent donc être dégager sur les autres dépenses, dont la valeur est stabilisée, pour financer les politiques jugées prioritaires. En effet, les normes « zéro volume » et « zéro valeur » ne peuvent s'appliquer stricto sensu aux charges de la dette et des pensions. A cet égard, il faut retenir que l'article 5 de la loi de programmation pluriannuelle retient comme principe de maîtrise des dépenses la norme dite « zéro valeur hors dette et pensions ».

b) L'évolution des crédits sur la période 2011-2014

L'évolution des crédits budgétaires affectés à la couverture des régimes spéciaux et de la fonction publique est très dynamique, suivant une progression comparable, de l'ordre de 8 %, pour la contribution de l'Etat au CAS pension et à la mission « Régimes sociaux et de retraite ». La cause commune et essentielle repose sur les déséquilibres structurels et démographiques propres à ces régimes.

Programmation pluriannuelle à périmètre constant 2010

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

La programmation pluriannuelle ainsi proposée a pour objet de pourvoir aux dépenses de retraite estimées sur les trois prochaines années.

Par ailleurs, l'augmentation en 2012 et 2013 des subventions de l'Etat aux régimes spéciaux est due à l'extinction de la compensation spécifique entre régimes en 2012. Cette échéance impliquera une diminution des ressources perçues à ce titre par les régimes subventionnés ^{6 ( * )} . En conséquence, les subventions de l'État devront mécaniquement augmenter pour compenser le tarissement de cette recette. Cette contrainte explique pour une large part la hausse des crédits inscrits sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ». La progression de la dépense serait toutefois contenue par la poursuite des cessions immobilières de la caisse des mines et par la mobilisation des réserves des régimes de retraite de la SEITA (cf. infra).

2. L'actualisation des données relatives au besoin de financement et aux engagements de l'Etat au titre des retraites

a) Le besoin de financement à long terme

Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.

La valeur du « besoin de financement actualisé » du régime des fonctionnaires de l'État est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après.

Evaluation du besoin de financement actualisé
du régime de la fonction publique d'Etat

(en milliards d'euros 2008)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,63 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans ^{7 ( * )} , s'élève à 556 milliards d'euros , soit 29 points de PIB.

Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2009-2109.

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

Une hausse des taux de cotisation employeurs engendrerait un moindre besoin de financement supplémentaire ultérieur pour le régime. Ainsi, sur la base de la dernière actualisation faite en euros valeur 2009, la hausse supposée des taux à l'horizon de projection, de près de 4 points de cotisation supplémentaire pour les fonctionnaires civils de l'État, aurait un impact à la baisse de près de 71 milliards d'euros, venant en diminution du besoin de financement actualisé sur les 100 années suivantes de projection. Celui-ci passerait ainsi de 556 milliards d'euros à 485 milliards d'euros.

b) Les engagements de l'Etat au titre des retraites

Le calcul des engagements de l'Etat consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires se situaient, fin 2009, dans une fourchette de 981 à 1 171 milliards d'euros, selon le taux d'actualisation retenu. Avec le taux d'actualisation moyen de 1,63 % réel, net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'Etat en matière de retraite, qui s'élevait à 1 050 milliards d'euros au 31 décembre 2008, est estimé à 1 143 milliards d'euros au 31 décembre 2009. Ce total correspond à près de 59 % du PIB.

Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu.

(en milliards d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Il convient de souligner que ces montants doivent être considérés, avant tout, comme des ordres de grandeur.

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* ¹ Cette estimation réalisée en 2010 montre une augmentation de 2,8 % par rapport au nombre prévu de pensionnés en 2009.

* ² Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique « Rapport annuel sur l'état de la fonction publique - Faits et chiffres 2009-2010 ».

* ³ L'imprimerie nationale est une société anonyme, à capitaux publics, depuis le 1 ^er janvier 1994. Parmi environ 550 salariés, moins de 20 sont actuellement fonctionnaires.

* ⁴ Le ratio démographique de la fonction publique se dégradera rapidement au cours de la décennie, sous l'effet d'une hausse du nombre de retraités, du non-remplacement des départs à la retraite des fonctionnaires de la Poste et de France Télécom et du remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour l'État.

* ⁵ Rapport d'information n° 732 (2009-2010) « Le régime spécial de retraite de la SNCF : un premier bilan de la réforme de 2008 ».

* ⁶ La dégradation du ratio démographique des régimes spéciaux présente une conséquence inverse de celle observée pour le régime de la fonction publique. En effet, nous avons vu plus haut que les versements de l'Etat au titre de la compensation généralisée auront tendance à diminuer au fur et à mesure de l'augmentation du nombre des pensionnés civils et militaires. En revanche, les régimes spéciaux en déséquilibre démographique étaient bénéficiaires net de la compensation spécifique inter régimes. L'extinction progressive de celle-ci jusqu'en 2012 entraînera donc un tarissement de cette ressource.

* ⁷ Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (100 ans).