Mission "Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales" et compte d'affectation spéciale "Développement agricole et rural"

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR » .

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

A. UNE MISSION LÉGÈRE (110,5 MILLIONS D'EUROS) DONT LES MOYENS VARIENT EN FONCTION DE LA SANTÉ DU SECTEUR AGRICOLE

1. L'évolution du déséquilibre entre les recettes et les dépenses du compte

Les recettes du CAS-DAR sont constituées de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts ^{51 ( * )} .

Ce produit avait été de 102 millions d'euros en 2007 (en hausse de 4 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI), de 106,84 millions d'euros en 2008 (soit une exécution supérieure de 4,35 millions d'euros à la prévision ) et de 110,56 millions d'euros en 2009 (en baisse de 2,94 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI).

La loi de finances initiale pour 2010 l'a estimé à 114,5 millions d'euros . D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le montant du produit de la taxe affectée au CAS-DAR n'était, au 31 juillet 2010, que de 93,5 millions d'euros, soit une réduction de 5,97 millions d'euros par rapport à la recette constatée en 2009 à la même date. Cette moindre recette est le résultat de la forte baisse de l'ensemble des prix agricoles en 2009 et par voie de conséquence du chiffre d'affaires des exploitations agricoles (- 8,3%) sur lequel la taxe affectée au CAS-DAR est assise ^{52 ( * )} .

Le présent projet de loi de finances évalue à son tour cette recette à 110,5 millions d'euros pour 2011 , étant précisé, d'une part, que le chiffre d'affaires de l'agriculture devrait connaître une amélioration et que, d'autre part, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, le montant des engagements est ajusté tout au long de l'année au niveau de la recette.

Alors que les recettes du CAS-DAR ont été sous-évaluées plusieurs années de suite et que les crédits ont été relativement sous-consommés , cette situation ne devrait se reproduire ni en 2010 ni en 2011 , d'après les estimations de votre rapporteur spécial, comme le montre le tableau suivant.

Exécution et prévision des recettes et des dépenses du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

La fin de l'écart positif entre les ressources et les dépenses du compte ne plaide donc plus pour une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée au CAS-DAR . En revanche, une utilisation plus optimale des crédits est toujours requise. Et le paradoxe veut que ce soit pendant cette période difficile pour la mission que de nouvelles compétences lui sont dévolues.

2. Le transfert de nouvelles missions aux deux programmes

Les crédits du programme 775 « Développement et transfert en agriculture » , attendus à hauteur de 54,95 millions d'euros en AE=CP pour 2011, sont principalement destinés ^{53 ( * )} aux chambres d'agriculture et à leur tête de réseau, l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), ainsi qu'aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR).

Le projet de loi de finances pour 2011 confie, en outre, à ce programme le financement des actions de génétique animale , auparavant portées par le programme 206 (8,24 millions d'euros en AE=CP).

Ces actions sont notamment placées sous la responsabilité des instituts techniques agricoles ^{54 ( * )} , qui contribuent ainsi à l'amélioration et à la gestion des ressources génétiques des espèces relevant de leurs compétences, le cas échéant par délégation à des opérateurs . Il convient de noter que les instituts et leurs opérateurs sont soumis à un agrément pour leurs missions de service public en matière de génétique animale (bovins, ovins, caprins, porcins, volailles, espèces aquacoles et lapins).

Les actions de génétique animale se déclinent en quatre axes :

- la fiabilité et l'impartialité des évaluations génétiques (4,8 millions d'euros), notamment par la participation au financement du système d'information génétique national ;

- la gestion du patrimoine zoogénétique (1,8 million d'euros), en vue d'en maintenir la diversité, en particulier dans les régions défavorisées. Il est ainsi prévu d'assurer la prise en charge des missions de service public des organismes de sélection, de l'aide aux organismes de sélection de races à petits effectifs et de la cryobanque nationale ;

- la recherche stratégique et prospective (400 000 euros), dont les travaux sont définis par la commission nationale d'amélioration de la génétique par appel à projets ;

- le programme national d'amélioration génétique pour la résistance à la tremblante du mouton (PNAGRT), cofinancé sur fonds communautaires mais d'un coût pour le programme 775 de 1,1 million d'euros par an sur trois ans.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la logique et le caractère soutenable de ces actions transférées au CAS-DAR : ce dernier a, en effet, pour particularité de connaître d' importantes variations de ses recettes en fonction de la conjoncture du secteur agricole, ce qui fait peser un risque sur une extension de ses missions.

Quant au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » , dont les moyens sont attendus à hauteur de 55,55 millions d'euros en AE=CP pour 2011, il englobe le financement de travaux de recherche appliquée ainsi que des instituts techniques agricoles et, en particulier, de leurs projets de recherche à moyen et long terme coordonnés par l'association de coordination technique agricole (ACTA).

Il se caractérise par le recours à la procédure de l' appel à projets . Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT) , créés par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, labellisés en 2006 et 2007, mais opérationnels surtout depuis 2008.

Les thèmes des appels à projets 2011 sont encore en cours de définition, mais elles devraient demeurer dans le cadre des quatre priorités arrêtées par le plan national de développement agricole et rural (PNDAR) : « l'agronomie comme source d'innovation », « les produits : créer ou conserver de la valeur ajoutée », « favoriser l'émergence de projets territoriaux » et, enfin, « innover dans l'exercice des métiers ».

B. UNE MISSION À LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

1. Bilan des travaux d'évaluations conduits récemment

Le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) a procédé à l' évaluation en 2009 de deux actions financées par le programme 775 :

- le projet de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Haute-Normandie ;

- le projet d'un organisme national à vocation agricole et rurale (ONVAR), en l'occurrence l'association de formation et d'information pour le développement des initiatives agricoles et rurales (dit « réseau AFIP »).

D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur spécial, les évaluateurs ont conclu à la pertinence et à la cohérence de ces deux projets avec l'objectif de développement durable du programme 775 et ont relevé l' effectivité des actions conduites et leur impact positif sur les enjeux agro-environnementaux et de développement des territoires.

Ils recommandent toutefois de développer des partenariats plus étoffés avec les établissements d'enseignement agricole et de recherche et, pour la Haute-Normandie, de s'ouvrir davantage aux organismes spécialisés dans le développement de l'agriculture biologique (GAB).

En 2010, la réalisation des évaluations , également au nombre de deux, sera confiée à un bureau d'études par appel d'offres . Elles devraient concerner le programme de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Lorraine et celui d'un ONVAR, le « service de remplacement-France » (anciennement fédération nationale des services de remplacement).

A côté de ces travaux d'évaluations, des contrôles ont été réalisés en 2009 et 2010 sur l'emploi des subventions du programme 775 :

- avant paiement , un « contrôle approfondi » (sur pièces ^{55 ( * )} et sur place) de l'utilisation des crédits par les chambres régionales d'agriculture d'Alsace et du Limousin a été conduit par les services de la direction générale des politiques agricole, agro-alimentaire et des territoires (DGPAAT).

- après paiement , le CGAAER a procédé au contrôle des projets de développement agricole et rural 2008 et 2009 de la chambre régionale d'agriculture de Midi-Pyrénées, de la chambre du Massif des Pyrénées (qui regroupe trois chambres régionales et six chambres départementales), de la chambre de Guadeloupe et, enfin, de Coop de France, syndicat national des entreprises coopératives agricoles, agroalimentaires et agro-industrielles.

D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur spécial, « les différents contrôles n'ont pas révélé d'anomalies significatives sur l'emploi des fonds du CAS-DAR ».

2. Les appels à projets soumis à l'expertise de comités indépendants sont à renforcer en vue de prévenir toute logique d' « abonnement aux aides »

Votre rapporteur spécial se félicite du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets , surtout s'agissant de crédits dédiés aux thématiques innovantes (un million d'euros en 2011). Il plaide pour un accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions.

Ce souhait résulte notamment du constat déjà formulé relatif à la justification insuffisante des crédits : cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR vont aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes. Dans son Rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ». Une telle « logique d'abonnement aux aides » serait aux antipodes d'une démarche de performance.

Face à ces critiques de la Cour des comptes, qui avait en particulier souligné l'absence d'avis scientifique extérieur et indépendant pour l'analyse des programmes de développement agricole et rural des ONVAR, des comités scientifiques ont été mis en place à partir de 2009 dans les différentes structures concernées. Il en existe ainsi aujourd'hui trois : le comité scientifique de l'APCA, le comité scientifique de Coop de France et le comité scientifique des ONVAR. La présidence de chacun d'entre eux a judicieusement été confiée à une personnalité scientifique désignée par le ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

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* ⁵¹ Sur cette taxe, voir le rapport d'information de votre rapporteur spécial « Un feuilleton fiscal : la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles » (n° 49, 2007-2008).

* ⁵² A l'inverse, l'augmentation des recettes du compte, observée de 2007 à 2009, résultait surtout de l'évolution des cours agricoles mais aussi du déplafonnement de la taxe intervenu au 1 ^er janvier 2008.

* ⁵³ Sur la base du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Conformément à l'article R. 822-1 du code rural et de la pêche maritime, les actions relevant du PNDAR peuvent faire l'objet d'une subvention financée par le CAS-DAR.

* ⁵⁴ En 2009, les périmètres des deux programmes de la mission avaient légèrement évolué : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » ne comprenait plus les crédits dévolus aux instituts techniques agricoles, qui avaient été transférés au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». En 2011, les actions de génétique animale permettront de rétablir un lien financier entre le programme 775 et les instituts techniques agricoles.

* ⁵⁵ Ce type de contrôle est systématique pour tous les programmes de développement agricole et rural, sur la base des programmes prévisionnels et des comptes rendus de réalisation des programmes transmis par les organismes, certifiés par les agents comptables ou les commissaires aux comptes.