Mission "Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales" et compte d'affectation spéciale "Développement agricole et rural"

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse des programmes de la mission ne constitue pas une description exhaustive des dispositifs et des crédits qui leur sont consacrés ^{30 ( * )} . Elle se concentre en effet sur les questions faisant l'objet d'un suivi particulier par votre rapporteur spécial et votre commission des finances .

A. LE PROGRAMME 154 « ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES »

1. Le programme qui valait deux milliards

Comme on l'a vu plus haut, le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » a absorbé en 2009 l'ancien programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ».

Doté de la moitié des crédits de la mission, le programme 154 est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère en faveur du monde agricole . Il intervient en complément des financements du fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui sont dotés respectivement de 10 milliards d'euros et de 800 millions d'euros par an.

a) Principales évolutions constatées sur les crédits

Dépourvu de dépenses de personnel, le programme 154 est composé à 86 % de crédits d'intervention (1,7 milliard d'euros) et à 14 % de crédits de fonctionnement (276,8 millions d'euros). Il voit ses crédits augmenter de 4 % en AE et de 9 % en CP, pour s'établir à deux milliards d'euros (1,97 milliard d'euros en AE et 2,03 milliards d'euros en CP).

Cette évolution s'explique par deux mouvements de sens contraire :

- la fin de certains dispositifs tels que le plan exceptionnel de soutien à l'agriculture (environ 200 millions d'euros en 2010), la mesure rotationnelle en faveur de l'assolement (135 millions d'euros en 2010) ou, encore, certaines contreparties nationales au bilan de santé de la PAC (22 millions d'euros en 2010) ;

- l'extension des exonérations de cotisations sociales pour les TO-DE (compensation à la MSA de 492 millions d'euros en AE=CP pour 2011, dont 291 millions d'euros seront traités en mesures de périmètre), le plan de développement des filières (300 millions d'euros sur trois ans annoncés par le ministère, dont 60 millions d'euros en AE à la charge du programme 154 en 2011 ^{31 ( * )} ) et la poursuite des mesures prioritaires que sont la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA), l' indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) et les aides aux filières de production des départements d'outre-mer , respectivement dotées de 165 millions d'euros, 248 millions d'euros et 90 millions d'euros et qui nécessitent un niveau de CP adapté en 2011.

Répartition par action et par titre des AE du programme 154

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Plus de 40 % des AE (838,2 millions d'euros) est dédié à la « Gestion équilibrée et durable des territoires » (action 14). Cette action contient la plupart des dispositifs de soutien au maintien de l'activité en zones difficiles , en particulier l' indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN), stabilisée à 248 millions d'euros en 2011. L'augmentation de l'action de 81 % en 2011 résulte surtout de la mise en oeuvre de mesures d'exonérations de charges sociales pour les TO-DE, qui donnent lieu à compensation auprès de la MSA (492 millions d'euros en AE=CP pour 2011, dont 291 millions d'euros seront traités en mesures de périmètre, soit un surcoût de 201 millions d'euros pour l'action 14 du programme 154).

L'action 14 vise également la promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement :

- prime herbagère agro-environnementale ^{32 ( * )} (PHAE) ;

- mesure rotationnelle agro-environnementale ^{33 ( * )} ;

- programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) ;

- mesures agro-environnementales régionales (MAER).

Les crédits en faveur de l'agriculture biologique sont en baisse, mais l'effort en faveur de ce secteur n'est pas remis en question puisque cette réduction des crédits est compensée par une prise en charge accrue par la PAC suite à son bilan de santé.

Un quart des dotations (482,74 millions d'euros) est consacré à l'« Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (action 11). Cette action, en hausse de 1 % en AE et de 2% en CP par rapport à la loi de finances pour 2010, regroupe notamment les crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante ^{34 ( * )} (PNSVA), les aides aux filières de production outre-mer ^{35 ( * )} , ainsi que les autres aides aux filières servies par l'intermédiaire de FranceAgriMer et de l'ODEADOM. La stabilisation des moyens de l'action 11 en 2011 concerne également les interventions des offices et la politique de la qualité, concrétisée par la création du fonds de structuration des filières issues de l'agriculture biologique dit « Fonds avenir bio », qui s'inscrit dans le plan ministériel « agriculture bio : horizon 2012 ». En dehors de ces lignes, les dotations des autres sous-actions sont en baisse. Votre rapporteur spécial s'inquiète en particulier de la réduction des crédits visant le soutien des exportations , qu'il s'agisse du Fonds pour les investissements stratégiques des industries agroalimentaires (FISIAA) ou de nos actions internationales, à travers la Sopexa notamment.

L'« Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » est, en volume de crédits, la troisième action du programme (14 % des AE, soit 269 millions d'euros). Y figurent les moyens dédiés à l'installation, à la modernisation et au départ . La baisse des crédits de cette action (- 8 % en AE et - 21 % en CP) résulte surtout de la contraction du plan de performance énergétique (PPE), suite au report sine die de la taxe carbone qui devait en assurer une partie du financement, mais aussi de la réduction des prêts bonifiés à l'installation (PBI). On constate, par ailleurs, un gel des dispositifs liés au soutien à l'installation , et notamment les dotations aux jeunes agriculteurs (256 millions d'euros, dont 161 millions inscrits sur le programme et 95 millions d'exonérations fiscales et sociales), dont le taux de cofinancement communautaire de 50 % est maintenu jusqu'en 2015. Enfin, les crédits de préretraite augmentent (aides à la cessation d'activité accrus de 95 % en AE), ainsi que, dans une moindre mesure, les prêts de modernisation et l'indemnité viagère de départ.

Les subventions pour charges de service public des opérateurs ont été regroupées sous l'action 15 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » (près de 275 millions d'euros et 14 % des AE du programme, stables par rapport à 2010). Ce choix, résultant probablement d'un souci de commodité en gestion, participe d'une catégorisation des dépenses par titre plutôt que par destination et paraît peu compatible avec l'esprit de la LOLF . Les crédits de l'action 15 correspondent ainsi à une partie des subventions pour charges de service public allouées à l'Agence de services et de paiement (112 millions d'euros sur cette action et un milliard d'euros en totalité), à FranceAgriMer (91 millions d'euros sur cette action et 253 millions d'euros en totalité) et à l' ODEADOM (4 millions d'euros sur cette action et 46 millions d'euros en totalité). La subvention revenant aux Haras nationaux, désormais IFCE , fixée à 41,6 millions d'euros en 2011, est quant à elle en baisse de 2,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. A ce stade, les réformes des opérateurs du programme, appelées par la RGPP, semblent encore loin de permettre des économies dignes de ce nom .

La politique de la pêche fait l'objet de l'action 16 « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture » dotée de 65,7 millions d'euros en AE. L'augmentation des crédits de cette action avait été massive en 2009 en raison de la mise en oeuvre du Plan pour une pêche durable et responsable (PPDR) depuis 2008. La fin du cycle de dépenses de ce plan arrivé à son terme explique la baisse des crédits en 2010 (- 115 millions d'euros en AE et - 54 millions d'euros en CP par rapport à 2009) et en 2011, qui doit être nuancée par la légère reprise des engagements (+ 13 millions d'euros en AE et - 29 millions d'euros en CP, soit une baisse de 34 %).

Enfin, seuls 2 % des crédits sont dédiés à la « gestion des crises et des aléas de production ». L'action 12 n'est en effet dotée que de 45,3 millions d'euros d'AE. Ils sont notamment consacrés à l'assurance récolte (33,3 millions d'euros en AE=CP), à la dotation du fonds d'allègement des charges (FAC), pour 8 millions d'euros en AE=CP, et au mécanisme « Agridiff » pour les agriculteurs en difficulté (4 millions d'euros en AE).

b) Les dépenses fiscales

Pour l'année 2011, le montant total des dépenses fiscales rattachées au programme 154 est d' au moins deux milliards d'euros , y compris les dépenses sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, soit un montant identique aux crédits proposés par le présent projet de loi de finances pour 2011.

Les principales dépenses fiscales du programme 154 concernent (les montants indiqués représentent le coût annuel de la mesure) :

- la lutte contre le réchauffement climatique, l'amélioration de la sécurité énergétique et le développement économique des filières agricoles, à travers le taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fuel domestique utilisé comme carburant , d'un coût estimé à 1,1 milliard d'euros, et l' exonération partielle de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, qu'il s'agisse du gaz naturel ( TICGN ) ou des produits pétroliers ( TIPP ), pour un montant de 200 millions d'euros. Un dispositif complexe encourage en outre le développement des biocarburants ;

- l' installation des jeunes agriculteurs , dans la mesure où le renouvellement des générations d'agriculteurs demeure une priorité du Gouvernement. Ces mesures, mises en oeuvre pendant les cinq premières années d'activités, période où la fragilité des structures est la plus grande consistent en une diminution du bénéfice imposable (abattement de 50 % sur les bénéfices pendant les soixante premiers mois d'activité, pour 60 millions d'euros), une réduction de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et un abaissement des droits d'enregistrement en cas d'acquisition d'immeubles ruraux ;

- le soutien à l'investissement et à l'épargne en agriculture, avec la déduction pour investissement (DPI) , qui s'élève à 160 millions d'euros, et la déduction pour aléa (DPA) , de 60 millions d'euros, qui vise pour sa part à inciter les agriculteurs à constituer une épargne de précaution. Contrairement à la DPI, dispositif très apprécié des agriculteurs puisque 50 000 environ l'utilisent, la DPA demeure encore sous utilisée. Afin de la rendre plus attractive, ce dispositif a fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création, notamment dans le cadre de la loi de finances pour 2010 avec la réintroduction de l'aléa économique ;

- les allègements de charges fiscales liés aux caractéristiques de l'activité agricole. Ainsi les terres agricoles sont totalement exonérées des parts régionale et départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et bénéficient d'une exonération de 20% de la part communale de cette taxe depuis 2006 (étant précisé que cette exonération bénéficie intégralement au fermier quand les terres sont louées par bail). Un crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique a été créé en 2006 (coût de 33 millions d'euros) et le présent projet loi de finances pour 2011 propose de le reconduire. Enfin, les dépenses engagées par les agriculteurs dont la présence quotidienne est nécessaire sur l'exploitation, afin d'assurer leur remplacement par un tiers durant une période de congé donne lieu à un crédit d'impôt spécifique ; reconduit pour une année par la loi de finances pour 2010, l'avenir de ce dispositif reste incertain Une mission d'évaluation de la mesure a été confiée au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux et devra éclairer le Gouvernement sur la possible demande de prorogation de ce crédit d'impôt, dans le respect des règles nationales et européennes. Un amendement pourrait donc être déposé dans ce sens lors de l'examen du présent PLF ;

- les dépenses fiscales qui procèdent de l'aménagement du territoire. Pour soutenir l'emploi en milieu rural, les groupements d'employeurs peuvent ainsi constituer des provisions défiscalisées afin de couvrir leur responsabilité solidaire pour le paiement de dettes salariales . De même, dans la mesure où les activités équestres (préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités du spectacle) contribuent à l'aménagement des territoires ruraux, le caractère agricole de ces activités a été reconnu sur un plan fiscal. Les exploitants tirant des revenus de ces activités sont donc imposés dans la catégorie des bénéfices agricoles et bénéficient à ce titre d'une exonération de taxe foncière. Enfin, un taux réduit de TVA est applicable à certains produits phytosanitaires et engrais (60 millions d'euros).

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La faiblesse du dispositif budgétaire de gestion des crises

Le paradoxe veut que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, dont on a vu qu'ils bouleversaient profondément l'exécution budgétaire chaque année, soient pris en charge par l'action la moins dotée du programme.

Bien que la survenue de crises soit par nature imprévisible et rende difficile toute budgétisation en loi de finances initiale, le caractère récurrent des aléas qui touchent le monde agricole peut ici faire douter de la sincérité de la prévision .

Si la reconduction des crédits du Fonds d'allègement des charges est bienvenue ^{36 ( * )} , votre rapporteur spécial ne peut que regretter qu'une fois encore, le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), qui a pris en 2010 le nom de fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) ^{37 ( * )} , ne soit pas doté par le projet de loi de finances pour 2011, alors même que l'article L. 361-5 du code rural dispose que les ressources du fonds sont composées d'une subvention inscrite au budget de l'Etat ^{38 ( * )} . Le MAAP fait valoir que « le ministère du budget s'oppose à l'inscription de crédits en loi de finances initiale au titre des calamités » ^{39 ( * )} , au motif que le montant des indemnisations à verser n'est pas connu au moment de l'élaboration du budget. Cette argumentation est contestable, dans la mesure où la loi dispose explicitement que le montant de subvention de l'Etat dont bénéficie le FNGCA doit être au moins égal au produit des contributions des exploitants, et non au montant des indemnisations à attribuer . Lors de son audition par votre commission des finances, le 14 octobre 2009, le ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche a fait valoir un autre argument : « l'absence de dotation du FNGCA s'explique par l'obligation de la survenue de sinistres préalables ». Votre rapporteur spécial s'interroge encore sur l'existence d'une telle obligation.

Le projet annuel de performances ne mentionne même pas le FNGRA , ce qui constitue un recul par rapport aux PAP des deux années précédentes, qui précisaient au moins que le fonds « serait doté en 2011 » . Il est donc possible, sinon probable, qu'en 2011 votre commission des finances continue à émettre des avis favorables sur d'autres décrets d'avance permettant d'abonder le programme en gestion.

Au-delà de la question du FNGRA, votre rapporteur spécial souligne qu'il accorde une grande attention à la question des dispositifs de gestion des aléas climatiques, sanitaires ou économiques, remaniés en 2010 par la LMAP. Il estime que la problématique de la réassurance publique doit être également appréhendée au regard de son coût budgétaire précis et que d'autres solutions alternatives doivent être envisagées, à l'instar de l'extension de la couverture des risques par les mécanismes de marché . Il remarque en outre que ce point pourrait être approfondi dans le cadre d'une mission de contrôle budgétaire.

b) Le financement de la filière cheval et la réforme des Haras nationaux

En 2011, la réduction de 2,4 % qui suit la baisse de 4,25 % déjà enregistrée pour 2010 par rapport à 2009, de la subvention pour charges de service public attribuée à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) couronne le succès de la démarche de modernisation des Haras nationaux entamée ces dernières années et appelée de ses voeux par votre commission des finances ^{40 ( * )} .

En application des prescriptions émises en juin 2008 dans le cadre de la RGPP, le regroupement des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation a en effet conduit à la création le 1 ^er février 2010, par le décret n° 2010-90 du 22 janvier 2010, de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , sous la forme d'un établissement public à caractère administratif (EPA) placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Alors que l'IFCE, nouvel opérateur unique de l'État pour la filière cheval, n'est centré que sur des missions de service public, les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel sont désormais transférées au groupement d'intérêt public (GIP) France Haras.

Selon le PAP 2011, le recentrage des Haras nationaux sur leurs « seules missions de service public » à travers l'IFCE , et l'évolution de cet établissement vers un organe permettant de mieux structurer l'ensemble de la filière « sont engagés, au travers d'un plan progressif sur cinq ans » . Un programme de réduction des effectifs de l'opérateur à hauteur de 147 ETP sur 2009-2011 a, en outre, été décidé. Ce programme se traduit donc par la diminution progressive de sa subvention pour charges de service public.

Votre rapporteur spécial se félicite de la création de l'IFCE et de ces orientations traduites dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'opérateur, censé couvrir la période 2009-2013. Toutefois, dans un tel contexte de réforme, un bilan objectif du financement de la filière équine devait être entrepris. A son terme, votre rapporteur spécial vous propose un amendement portant sur les crédits du programme de manière à alléger le choc de la baisse de 47 % du soutien budgétaire du ministère aux subventions à la filière cheval hors IFCE . Une baisse de 30 % paraît en effet plus acceptable.

B. LE PROGRAMME 149 « FORÊT »

1. Une évolution contrastée des crédits en 2011 (360 millions d'euros en AE et 371 millions d'euros en CP)

a) Une évolution qui continue de résulter de la tempête Klaus de 2009

Doté de plus de 360 millions d'euros d'AE et de 371,34 millions d'euros de CP , le programme 149 est à 61 % composé de dépenses de fonctionnement . En 2011, les crédits du programme sont en baisse de 2 % en AE mais en hausse de 10 % en CP , par rapport aux ouvertures en loi de finances initiale pour 2010.

Selon les réponses du MAAP au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, cette hausse des CP continue de résulter largement des conséquences du passage de la tempête Klaus dans les départements du Sud-ouest les 24 et 25 janvier 2009. Suite à cet évènement climatique qui a fortement affecté la forêt landaise à peine dix ans après la grande tempête de 1999, le MAAP a mis en oeuvre un plan chablis sur huit ans incluant des mesures d'urgence , des aides au stockage et au transport du bois , des mesures de reconstitution et de nettoyage des forêts, et le déblocage de 600 millions d'euros de prêts bonifiés pour la filière .

Afin de poursuivre les efforts engagés en 2009, le budget du programme 149 avait ainsi bénéficié en 2010 d'une enveloppe supplémentaire de plus de 105 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP.

Cette enveloppe est encore renforcée en 2011 avec une augmentation de 5 millions d'euros en AE et 45 millions d'euros en CP des crédits relatifs aux opérations de nettoyage et de reconstitution du plan chablis résultant de la tempête Klaus. Cette hausse impacte directement l'évolution des crédits de l'action 3 « Amélioration de la gestion des forêts » du programme.

Répartition par action et par titre des AE du programme 149

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Pour les autres actions , votre rapporteur spécial se contentera de souligner que les moyens sont assez stables . La baisse des crédits de l'action 1 « Développement économique de la forêt » est toutefois remarquable : - 3 % en AE (un million d'euros) et - 6 % en CP (2 millions d'euros) par rapport à la LFI 2010. Cette contraction résulte notamment d'une application stricte de la norme transversale de diminution des dépenses d'intervention retenue par le Gouvernement pour la programmation triennale 2011-2013. Les crédits de l'action 2 « Régime forestier et patrimoine forestier » connaissent quant à eux une légère augmentation de 3 % en AE (5 millions d'euros) et de 1 % en CP (un million d'euros), qui s'explique par la hausse raisonnable de la dotation globale de l'Office national des forêts (ONF) , qui représente 187,7 millions d'euros en AE=CP en 2011.

b) Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » sont de l'ordre de 100 millions d'euros dans le cadre du projet annuel de performance pour 2011, soit près du tiers des crédits budgétaires alloués au programme.

Seules quelques mesures significatives sont examinées ici par votre rapporteur spécial.

Il s'agit principalement de mesures patrimoniales, telles que les exonérations partielles d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les propriétés en nature de bois et forêts (coût de 52 millions d'euros ), au bénéfice de 60 000 contribuables, et les exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit , qui correspondent aux successions et donations de ces mêmes propriétés ( 25 millions d'euros de dépenses fiscales). Pour des raisons obscures, les parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et les biens ruraux loués par bail à long terme rentrent dans le calcul du coût de ces deux mesures. Leur exclusion, au profit des seules réductions d'impôt imputables aux propriétaires forestiers et aux groupements forestiers, abaisserait le montant de la dépense fiscale rattachée au programme 149 « Forêt » à respectivement 20 millions d'euros pour l'ISF et 4 millions d'euros pour les droits de mutation.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) engendre un coût d'environ 8 millions d'euros . Il vise à lutter contre le morcellement des bois et forêts par la mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR), accordée aux personnes physiques qui effectuent des dépenses d'acquisition de terrains boisés ou de travaux forestiers. Prolongé jusqu'au 31 décembre 2013, il a également été adapté par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (dépense supplémentaire de 400 000 euros en 2010, 600 000 euros en 2011 et 800 000 euros en 2013).

Un taux réduit de TVA (5,5%) est appliqué aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles (y compris les propriétaires forestiers), à la suite des tempêtes de 1999 ( 3 millions d'euros de dépenses fiscales).

Par ailleurs et pour un montant identique , les scieries ont la possibilité de majorer de 30 % le taux d'amortissement dégressif pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers. Cet amortissement accéléré ne concerne que les entreprises de première transformation du bois en vue de les encourager à investir.

En outre, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a apporté une importante évolution à la politique forestière par la création du compte d'épargne d'assurance pour la forêt , sur lequel les intérêts des sommes déposées sont exonérés d'impôt dans la limite d'un taux de rémunération de 2 % (pour un coût, à court terme, de 2 millions d'euros , mais qui devrait s'accroître progressivement et atteindre un rythme de croisière de 20 millions d'euros par an ).

2. L'Office national des forêts, principal opérateur du programme

a) Le poids prépondérant des subventions aux opérateurs

Les subventions aux opérateurs représentent les deux tiers des crédits du programme soit 202 millions d'euros en AE et en CP, principalement destinés à l ' Office national des forêts (ONF), ce qui explique en grande partie la prépondérance des crédits de titre 3 . Près de 50 % des AE et des CP sont ainsi concentrés sur l'action 2 « Régime forestier et patrimoine forestier domanial », qui supporte notamment la subvention pour charges de service public de l'ONF , établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 700 millions d'euros . L'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques , soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France . La baisse prévue de la subvention de l'Etat à l'ONF, en application des décisions issues de la RGPP ^{41 ( * )} , est à ce stade toujours reportée : fortement touché par la crise économique, la chute des cours du bois et le recul de ses recettes, l'ONF doit faire face depuis deux ans à une situation financière difficile ^{42 ( * )} .

L'Etat a donc décidé de verser à l'ONF une subvention d'équilibre exceptionnelle en 2009 et, afin de ne pas le fragiliser davantage, la subvention versée en 2010 à cet opérateur a été maintenue à son niveau antérieur (172,3 millions d'euros, soit une subvention strictement égale à celle versée en 2009). En 2011 , la subvention enregistre une légère hausse puisqu'elle est portée à 176,55 millions d'euros en AE et à 176,70 millions d'euros en CP .

Votre rapporteur spécial préconise toutefois de ne pas abandonner la trajectoire définie par la RGPP s'agissant de la gestion de l'ONF, en termes de gains de productivité et de réduction de ses effectifs . Il relève que l'intégration de l'Inventaire forestier national (IFN) à l'ONF , organisée par la RGPP, pourrait se heurter à des problèmes de droit de la concurrence . Il invite donc le Gouvernement à faire preuve de prudence s'agissant de cette opération.

En revanche, la fusion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ne présente pas de difficultés ^{43 ( * )} . Elle se traduit par une diminution importante de la subvention à cet opérateur en 2011 (- 23 %), pour s'établir à 13,7 millions d'euros en AE=CP. Financé à plus de 40 % par le programme 149, le CNPF pourra compenser cette baisse par un prélèvement sur ses réserves , estimées suffisantes d'après le MAAP ^{44 ( * )} . Les activités du centre s'inscrivent dans le contrat d'objectifs 2007-2011 et le prochain contrat de performance 2011-2015 sera bientôt signé entre l'Etat et cet établissement public.

Enfin, l'IFN voit lui aussi sa subvention pour charges de service public se réduire (11,94 millions d'euros pour 2011 en AE=CP contre 13,43 millions d'euros en 2010, soit une baisse de 11 % ). Cet opérateur a pour mission la connaissance de la ressource forestière sur l'ensemble du territoire, la mesure de l'accroissement de cette ressource et sa répartition, quel que soit le statut de la propriété (publique ou privée). Suite au Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010, la fusion de l'Inventaire forestier national avec l'Institut géographique national (IGN) est envisagée, sous l'égide des ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement. Un comité de pilotage de la fusion rendra régulièrement compte de l'avancée des travaux aux ministres, ainsi qu'aux organisations syndicales et professionnelles.

b) Les difficultés de l'ONF, identifiées par votre rapporteur spécial, devraient s'estomper

La perspective de reprise du marché du bois , qui se traduit par la prévision d'une progression du chiffre d'affaires du secteur en 2010, devrait sensiblement améliorer la situation financière difficile de l'ONF , dont votre rapporteur spécial a souligné l'ampleur dans le rapport qu'il a consacré à l'office.

De plus, l'arrivée d'une nouvelle équipe de direction devrait contribuer au redressement nécessaire de son résultat. Outre l'affectation de Pascal Viné, ancien directeur de cabinet du ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, au poste de directeur général de l'office, la désignation de notre collègue député Hervé Gaymard à la présidence du conseil d'administration , doit être relevée. Nommé le 5 janvier 2010, il a été conduit à engager dès son arrivée une réflexion sur l'avenir de l'établissement. Il a ainsi remis en octobre dernier un rapport au Président de la République, intitulé « L'Office national des forêts, outil d'une volonté »

Dans son rapport, il formule plusieurs propositions concernant la gestion et la gouvernance de l'ONF . Il propose, par exemple, de lui appliquer une logique d'entreprise publique , de recapitaliser l'office à hauteur de 300 millions d'euros, de rénover le dialogue social , de faire évoluer le statut des personnels et, enfin, de placer l'établissement sous la direction d'un président-directeur général unique.

Votre rapporteur spécial estime effectivement que les efforts de l'ONF en matière d'organisation interne doivent être poursuivis , notamment pour ce qui concerne sa fonction ressources humaines. Et il avait affirmé dans son rapport que la mise en place d'une véritable politique commerciale était, plus que jamais, nécessaire. Enfin, il appelle, comme l'a fait plus récemment le nouveau président de l'office, à une clarification des relations entre l'ONF, l'Etat, les collectivités territoriales et les forestiers privés . Il conviendra en particulier de réexaminer le partage du coût du régime forestier , dans la mesure où le calcul des frais de garderie manque d'équité puisqu'il ne prend en compte ni la capacité contributive des communes, ni les prestations de l'office, et reste lié aux options d'exploitation retenues localement ^{45 ( * )} .

C. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « APAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait relevé ^{46 ( * )} notre collègue Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent ».

1. Un demi milliard d'euros de crédits dont la moitié sont des dépenses de personnel

a) La baisse optique des crédits

En 2011, le programme représente 505,5 millions d'euros d'AE et 510 millions d'euros de CP, soit une contraction notable par rapport à la LFI 2010 : - 6,5 % en AE et - 9 % en CP . Cette baisse n'est cependant qu'apparente.

A la différence des autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 270,3 millions d'euros de crédits de titre 2 , soit plus de la moitié des 505,5 millions d'euros d'AE du programme, sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent principalement aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV). La réduction des crédits par rapport à 2010 est de 6 % , puisque les dépenses de titre 2 s'élevait dans la précédente LFI à 286,6 millions d'euros. Elle est notamment le résultat de mesures de périmètre (qui représentent 2 points parmi les 6 % de baisse indiqués) et des efforts de rationalisation entrepris par le ministère ^{47 ( * )} . A cet égard, votre rapporteur spécial relève que l'économie de 5% sur les dépenses de fonctionnement des ministères est effectivement appliquée au programme 206 en 2011 .

Hors personnel , les crédits du programme 206 s'établissent en 2011 à 235,2 millions d'euros en AE et 240 millions d'euros en CP , soit une baisse de 7,4 % en AE et de 12,7 % en CP par rapport à la LFI pour 2010. La baisse marquée des CP résulte essentiellement, d'une part, du transfert du financement et de la gestion de l'équarrissage aux filières professionnelles , contrepartie du recentrage du service public de l'équarrissage (SPE) et, d'autre part, de la fin du déstockage des farines animales , ce qui réduit considérablement les besoins de crédits consacrés à l'élimination de ces farines. A eux seuls, ces deux facteurs permettent d'économiser 18,8 millions d'euros en AE et 27,2 millions d'euros en CP.

En-dehors de ces deux dispositifs et des mesures de transfert ^{48 ( * )} , le budget hors personnel augmente en réalité de 12,1 millions d'euros en AE et de 4,4 millions d'euros en CP par rapport à la LFI 2010 . Comme le précise le PAP, cet effort témoigne notamment de la priorité donnée à la sécurité alimentaire au sein des politiques publiques portées par le ministère.

Répartition par action et par titre des AE du programme 206

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

b) L'évolution par action

Les moyens alloués dans le domaine de la protection et de la santé des végétaux nécessitent des engagements nouveaux en 2011. L'action 1 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale » voit donc sa dotation augmenter en un an de 5 % en AE (et baisser de 3 % en CP). Il s'agit notamment de développer le contrôle de la production des végétaux et le suivi des risques phytosanitaires par les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON). Un effort particulier est ainsi destiné à la lutte contre les ennemis des cultures (chrysomèle du maïs, sharka, ralstonia, mouche du brou etc.).

Les crédits dédiés à la gestion des maladies animales et de la protection des animaux sont stables par rapport à 2010 (+ 2 % en AE et - 1 % en CP). L'action 2 regroupe les moyens dévolus à la lutte contre les encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST) telles que l'ESB ou la tremblante, à la surveillance de maladies contagieuses (tuberculose et brucellose bovines, fièvre catarrhale ovine, brucellose ovine et caprine, maladie d'Aujeszky des porcins, herpès virose de la carpe, pathologies apiaires etc.) ainsi qu'aux mesures contre les épizooties (influenza aviaire et fièvre aphteuse en particulier). Cependant la répartition des ressources évolue au sein de l'action 2 . Elle vise à tirer les conclusions des états généraux du sanitaire tenus au printemps 2010, comme le montre le développement d'un nouveau cadre de coordination des réseaux d'épidémiosurveillance .

La dotation inscrite pour l'action 3 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux aliments » est en baisse par rapport à 2010 (- 11 % en AE et - 13 % en CP). Cette évolution s'explique principalement par une contraction des crédits consacrés à la lutte contre les salmonelles en élevage compte tenu d'une situation sanitaire plus favorable que prévu au sein des cheptels de volailles.

Pour l' action 5 « Élimination des farines et des coproduits animaux » , comme on l'a vu plus haut, la diminution constatée en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2010 (- 82 % en AE et - 67 % en CP) correspond principalement au transfert de la majeure partie du financement du service public de l'équarrissage (SPE) aux filières professionnelles et à l' extinction de la dotation consacrée à l'élimination des farines animales, en raison de la destruction en 2010 des derniers stocks (- 7,4 millions d'euros en AE et - 41,6 millions d'euros en CP).

L'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » qui regroupe la totalité des crédits de titre 2 du programme , a déjà été commentée précédemment dans le cadre de l'analyse générale du programme.

Enfin, la dernière action « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire » (action 8), créée en 2009 au sein du programme 206, bénéficie d'une augmentation marquée de ses crédits en 2011 (+ 80 % en AE et + 35 % en CP). Cette évolution traduit la nouvelle priorité donnée à l'alimentation par le MAAP, comme le montre la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dont l'article 1 ^er dispose que la politique publique de l'alimentation s'appuie sur un programme national pour l'alimentation (PNA) . Ce dernier se décompose en quatre axes :

- faciliter l'accès de tous à une alimentation de qualité , notamment par un accès à l'aide alimentaire en faveur des plus démunis et par la diffusion de bonnes habitudes alimentaires dans le cadre scolaire ou périscolaire en accompagnant par exemple la distribution de fruits dans les écoles (opération « un fruit pour la récré ») ;

- améliorer l'offre alimentaire en encourageant l'innovation et la qualité nutritionnelle des produits, l'accès des consommateurs aux produits de base, notamment aux fruits et légumes et, enfin, en réduisant le gaspillage dans la chaîne alimentaire ;

- développer l'information sur l'alimentation en formant les jeunes et en éduquant les consommateurs ;

- préserver et promouvoir le patrimoine alimentaire et culinaire national notamment en valorisant les produits et les savoir-faire par la consolidation d'un inventaire national des produits et recettes régionales (« registre national du patrimoine alimentaire ») et la promotion des métiers de l'artisanat alimentaire.

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La réforme de l'opérateur unique du programme

Aux termes de l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 et du décret n° 2010-719 du 28 juin 2010, la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) a donné naissance le 1 ^er juillet 2010 à l' Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) .

Elle reprend les missions et le personnel de chacune des deux agences, ainsi que leurs compétences scientifiques dans l'évaluation des risques, pour les « mettre au service d'une lecture plus globale et transversale des questions sanitaires », comme l'affirme le PAP pour 2011.

Sa dimension interministérielle doit être remarquée. L'ANSés concourt ainsi principalement à la mise en oeuvre de l'action 4 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » du programme 206 et recevra à ce titre, en 2011, une subvention de 68 millions d'euros en AE (contre 55,5 millions d'euros en 2010 pour l'AFSSA, soit une hausse de 22,5 % ^{49 ( * )} ). Mais elle bénéficiera également des crédits des programmes 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », 181 « Prévention des risques » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », pour un montant total de 31,5 millions d'euros, ce qui portera l' ensemble de ses concours publics pour 2011 à 99,5 millions d'euros en AE . Dans ce contexte, l'ANSés est placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

b) L'aboutissement du processus de modernisation du service public de l'équarrissage

Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique), soit 4 millions d'euros en AE et 13,5 millions d'euros en CP en 2011 .

Si le coût annuel du SPE résiduel pour l'Etat s'établit effectivement à 4 millions d'euros , au lieu de 44 millions d'euros dans l'ancien périmètre, il n'en demeure pas moins que les crédits de la mission APAFAR doivent également permettre d'apurer la dette du SPE , qui s'établissait à 54,7 millions d'euros avant la libéralisation. Un premier versement effectué en 2009 a permis de réduire de 17,7 millions d'euros le niveau de la dette. Après la poursuite des paiements en 2010, un solde de 9,5 millions d'euros reste à apurer d'ici la fin de l'année 2011 .

À partir de 2012, la réforme du service public de l'équarrissage doit donc s'accompagner d'une réduction substantielle et durable des crédits qui lui sont consacrés .

Dans le contexte de la libéralisation du SPE, chaque filière doit mettre en place une structure spécifique de gestion collective , financée par des cotisations professionnelles volontaires (CV), parfois obligatoires (CVO). La part du financement incombant directement aux éleveurs serait relativement proche d'une filière à l'autre.

Il convient d'observer à nouveau que seule la filière ruminants n'est toujours pas, à ce jour, parvenue à s'organiser . D'après les informations transmises par le Gouvernement, ce devrait être le cas d'ici la fin de l'année 2010 . D'ici là, les éleveurs de cette filière continueront de s'acquitter de la taxe d'abattage, comme sous le régime précédant la libéralisation du SPE. Ce dispositif n'est pas optimal, mais il permet au SPE de fonctionner alors qu'il n'y a pas d'accord au sein de ces filières.

D. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

1. Un programme support attendu à hauteur d'environ 750 millions d'euros en 2011

a) Les crédits de personnel et le plafond d'emplois du programme (655 millions d'euros)

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2 , qui représentent 87,55 % de l'ensemble des AE du programme , lui-même doté de 747,74 millions d'euros en 2011 (761 millions d'euros en CP).

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 654,67 millions d'euros en 2011 . Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (172,65 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (425,76 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux équivalents à ceux de la loi de finances initiale pour 2010.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique .

La justification d'une telle structuration s'est fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle apparaît désormais caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215 , il baisse de 375 ETPT entre le plafond autorisé pour 2010 (10 374 ETPT) et la demande pour 2011 (9 999 ETPT).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette diminution est imputable, pour 244 ETPT, à des suppressions de postes liées au non-remplacement de départs en retraite, pour 124 ETPT, à l'extension en année pleine des suppressions d'emploi de 2010, pour 133 ETPT, à des transferts et, pour 7 ETPT, à la baisse des moyens d'ajustement de personnel.

b) La dotation hors personnel

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2011 à 93,1 millions d'euros en AE et 106,6 millions d'euros en CP, soit une baisse de, respectivement, 41,5 % et 33,5 % des moyens par rapport à la LFI pour 2010.

Cette contraction s'explique principalement par une mesure de périmètre. Les crédits mutualisés des directions départementales interministérielles sont ainsi transférés aux services du Premier ministre en 2011(- 41 millions d'euros en AE=CP).

Par ailleurs, il convient de remarquer, à côté de cette mesure de périmètre, que l'économie de 5% sur les dépenses de fonctionnement des ministères en 2011 a été strictement appliquée au programme 215.

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La fin du recensement général agricole conduit en 2010

La fin du recensement général agricole en 2011 , opération obligatoire pour tous les Etats membres de l'Union européenne, se traduit par un moindre besoin de financement lié à son organisation (801 000 euros en AE et 1,35 million d'euros en CP). Une baisse globale de 5,8 millions d'euros en AE et de 6,8 millions d'euros en CP des crédits de l'action 2 « Statistiques, évaluation et études » est ainsi constatée. Pour mémoire, la hausse des CP en 2010, qui résultait du coût du recensement, était de l'ordre de 4,2 millions d'euros.

b) La fusion des corps au ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche

La diversité des missions assurées historiquement par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers , couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail etc.).

Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts . Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau , répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et Agence de services et de paiement avec les corps homologues du ministère.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAP, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009 , devrait s'élever à 26 à l'horizon 2011 , une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées ^{50 ( * )} .

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* ³⁰ On se reportera, pour une telle description, au projet annuel de performances de la mission APAFAR annexé au projet de loi de finances pour 2011.

* ³¹ Le PAP de la mission précise que le solde sur l'exercice 2011 devrait être couvert par le produit de la taxe sur la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles, mise en place par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP). Les plans d'aide aux filières ont pour objet d'accompagner les mutations et le renouvellement des générations sur la période 2011-2013, en soutenant la modernisation des bâtiments dans les domaines du bien-être animal et de la performance énergétique des exploitations. Des mesures facilitant la cessation d'activités et la reconversion professionnelle seront également mises en oeuvre.

* ³² La PHAE vise la biodiversité et le soutien de l'élevage par le maintien des surfaces herbagères. Son niveau de CP a été réduit de moitié en 2010 pour atteindre 60 millions d'euros et il est proposé d'inscrire 66 millions d'euros à ce titre pour 2011. La baisse des crédits depuis deux ans résulte d'une prise en charge accrue au titre du cofinancement communautaire (75 % à partir de 2010 au lieu de 55 % précédemment, soit 181 millions d'euros versés par l'UE pour un coût global de la PHAE estimé à 241 millions d'euros). Aucune AE n'est inscrite au titre du présent projet de loi de finances, comme c'était le cas en 2010, ce qui témoigne de la disparition programmée de la PHAE. Elle a permis la signature d'environ 65 000 contrats en cours avec les exploitants agricoles (durée moyenne de cinq ans), ce qui témoigne de son succès mais il est prévu de lui substituer progressivement le nouveau dispositif communautaire de prime à l'herbe.

* ³³ Issue du bilan de santé de la PAC, cette mesure rotationnelle en faveur de l'assolement est abandonnée en 2011. Elle avait conduit à prévoir 135 millions d'euros en AE et 29 millions d'euros en CP en 2010. Seuls 27 millions d'euros de CP sont ouverts en 2011 en vue de continuer à couvrir les engagements contractés en 2010.

* ³⁴ La PNSVA reste au même niveau qu'en 2010 et 2009, soit 165 millions d'euros en CP. Cette prime supplémentaire est particulièrement utile dans le contexte des difficultés rencontrées par les éleveurs français.

* ³⁵ 90 millions d'euros en 2011, soit un montant similaire à celui arrêté pour 2010.

* ³⁶ Porté de 4 à 8 millions d'euros en 2009, le FAC a été reconduit au même niveau en 2010 et devrait l'être également en 2011. Votre rapporteur spécial observe que le FAC s'est substitué cette année à la bonification des prêts de crise.

* ³⁷ Le champ d'intervention du fonds - qui continuera de couvrir les aléas climatiques - est élargi par la LMAP à la couverture des risques sanitaires et environnementaux. L'incitation ressort surtout de la subvention des primes d'assurance, portée à 65 %, au lieu de 50 %, dans le but de développer la diffusion de l'assurance récolte dans l'ensemble des filières.

* ³⁸ Lors de l'examen du décret d'avance du 25 octobre 2007, qui faisait suite à la pratique récurrente d'un abondement en gestion du FNGCA par des crédits initialement dévolus à la PNSVA, votre rapporteur spécial avait qualifié cette opération d'« acrobatie budgétaire », relevant « d'une interprétation très large de l'urgence et de l'imprévisibilité des dépenses qui doivent fonder le recours à un tel instrument réglementaire ».

* ³⁹ Réponse du ministre de l'agriculture et de la pêche à un référé de la Cour des comptes du 25 juin 2007.

* ⁴⁰ Voir les rapports d'information n° 64 (2006-2007) « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? » et n° 218 (2007-2008) «  Les Haras nationaux. Pour un outil modernisé au service de la filière cheval ».

* ⁴¹ Elle devait diminuer en 2010 et en 2011, pour atteindre respectivement 167 millions d'euros et 161 millions d'euros.

* ⁴² En application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances a demandé à la fin de l'année 2008 à la Cour des comptes une enquête sur l'ONF. Le rapport de la Cour lui a été remis le 29 septembre 2009 . Votre rapporteur spécial a ensuite consacré un rapport à cette enquête. Il renvoie donc à ce dernier pour une présentation plus détaillée des problématiques de l'office (« L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010).

* ⁴³ L'ordonnance du 6 novembre 2009 et le décret du 22 mars 2010, qui résultent de la révision générale des politiques publiques, ont réformé le code forestier et modifié l'organisation de la forêt privée, en regroupant en un seul établissement public, le Centre national et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF).

* ⁴⁴ Selon le CNPF le fonds de roulement disponible en fin d'exercice 2010 devrait s'établir à 12 millions d'euros environ.

* ⁴⁵ Un tel mode de calcul conduit à un résultat peu souhaitable : la charge pesant sur une commune est d'autant plus élevée qu'elle a une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt. A l'inverse, une commune qui négligerait une telle exploitation bénéficiera dans le même temps des prestations de l'ONF au titre du régime forestier et, donc, profitera de la situation en étant relativement favorisée. Une telle logique ne va pas dans le sens de la mobilisation de la ressource forestière, telle que l'a notamment recommandée le Président de la République dans son discours d'Urmatt, le 10 mai 2009.

* ⁴⁶ Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission sécurité sanitaire.

* ⁴⁷ Le plafond d'emplois du programme passe de 5 336 ETPT en 2010 à 4 742 ETPT en 2011. Cette évolution s'explique surtout par des corrections techniques et des mesures de transfert (-477 ETPT), puisque seules 117 suppressions d'emplois sont constatées.

* ⁴⁸ Le transfert des dépenses de sélection végétale au compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » permet ainsi une économie de 3 millions d'euros en AE et d'un million d'euros en CP en 2011. Le montant total des mesures de transfert et de périmètre sur le programme 206 est évalué par le PAP à 11,8 millions d'euros en AE et 11,6 millions d'euros en CP.

* ⁴⁹ Avant transferts, l'augmentation par rapport aux crédits votés en LFI 2010 s'élève à 6,7 %. La différence résulte du transfert à l'agence des crédits du laboratoire national de protection des végétaux (LNPV).

* ⁵⁰ Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.