Mission "Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales" et compte d'affectation spéciale "Développement agricole et rural"

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. 3,6 MILLIARDS D'EUROS EN 2011 : UN BUDGET D'APRÈS-CRISE POUR LE MONDE AGRICOLE

1. Des crédits dans la continuité de ceux votés en 2010...

Le présent projet de loi de finances propose de doter la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR), portée par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche (MAAP), de 3,588 milliards d'euros en AE et 3,674 milliards d'euros en CP pour 2011 .

Evolution 2010-2011 de la mission
« Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire adressé au ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

La dotation de la mission en 2011 est caractérisée par une certaine stabilité par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2010 : les AE sont en baisse de 1,8 % tandis que les CP progressent de 1,8 %. Une évolution en sens inverse avait été observée l'année dernière (+ 6 % en AE et - 1 % en CP).

Hors crédits de personnel, ces dotations représentent une baisse des crédits de 0,5 % en AE et une hausse de 4,3 % en CP par rapport à l'exercice précédent ^{1 ( * )} . Les dépenses de titre 2 s'élèvent en effet à 925 millions d'euros en AE = CP, soit une baisse de 5 % par rapport à 2010.

Derrière ces évolutions, le présent projet de loi de finances confirme l'écart pris au regard de la programmation pluriannuelle des crédits de la mission, dans le contexte de l'après-crise généralisée du monde agricole.

2. ... et qui dépassent donc les plafonds prévus par la programmation pluriannuelle

La programmation 2009-2012 de la mission telle qu'elle figure dans la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques ^{2 ( * )} prévoyait ainsi une diminution marquée des crédits en 2010 et en 2011 .

Cet objectif n'a, bien entendu, résisté ni à la sous-budgétisation de la mission , constatée année après année, ni à la crise traversée pendant deux ans par l'ensemble des filières agricoles . Dès juin 2009, le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques indiquait déjà que le plafond 2009 prévu par la programmation pluriannuelle devrait « être majoré de 234 millions d'euros, compte tenu de l'évolution récente des conditions économiques de l'agriculture . A ce dépassement s'ajoutent les crédits nécessaires au financement des mesures décidées suite à la tempête Klaus, qui a touché les forêts du sud-ouest de la France en janvier 2009 » ^{3 ( * )} . Le plan exceptionnel en faveur de l'agriculture, annoncé le 27 octobre 2009 par le Président de la République dans son discours de Poligny (Jura) a confirmé le caractère inaccessible des objectifs prévus par la programmation pluriannuelle. Outre un milliard d'euros de prêts bancaires, ce plan de soutien aux agriculteurs , d'un montant annoncé de 650 millions d'euros, a en pratique conduit à l'ouverture d'environ 110 millions d'euros en AE=CP sur l'exercice 2009 ^{4 ( * )} et de 230 millions d'euros en AE et 160 millions d'euros en CP sur l'exercice 2010 , principalement par l'intermédiaire de prêts bonifiés, de mesures d'allègements de charges et, enfin, d'une majoration du dispositif « Agridiff » ^{5 ( * )} .

Outre la prise en compte de ce plan, d'autres facteurs présentés dans le paragraphe consacré à l'exécution en 2009 et 2010, conduisent le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, à fixer un niveau de crédits fortement supérieur aux plafonds prévus par la première loi de programmation , de 23 % en AE et de 21 % en CP .

Par rapport au projet de programmation des finances publiques pour les années 2011-2013 ^{6 ( * )} , un écart demeure mais il est ramené à 5 % en AE et en CP. La différence s'explique principalement par un mode de calcul distinct : le présent projet de loi de finances utilise le périmètre courant de la mission tandis que la programmation a recours au périmètre constant de l'exercice 2010.

Le tableau suivant permet de comparer les écarts à l'égard des deux programmations pluriannuelles, qui ont pour particularité de se chevaucher en 2011, la seconde procédant - à compter de son entrée en vigueur - à l'abrogation de la première.

Programmation 2009-2013 des crédits de la mission

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009-2011 et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

B. UNE MISSION À REPLACER DANS LE CONTEXTE DES POLITIQUES AGRICOLES ET DE LEUR RÉFORME

1. La mission ne représente que 20 % des dépenses publiques destinées à l'agriculture et les dépenses fiscales qui lui sont rattachées sont du même ordre que ses crédits

a) Un périmètre de la mission stabilisé par rapport à 2010

Le périmètre de la mission n'est pas modifié en 2010, alors qu'en 2009, la programmation pluriannuelle des finances publiques s'était accompagnée d'une reconfiguration des missions du budget général de l'Etat visant à augmenter leur taille et à mieux faire coïncider leur périmètre avec ceux des départements ministériels. Pour la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », cette démarche avait conduit :

- à l'incorporation du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de l'ancienne mission « Sécurité sanitaire ». L'intitulé de la mission avait été modifié en conséquence et est devenu : « Agriculture, pêche, alimentation , forêt et affaires rurales » ;

- à la fusion des anciens programmes 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », et 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », en un programme unique, intitulé « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » .

Le programme 154, doté de plus de la moitié des crédits de la mission, est donc devenu le pivot budgétaire de la politique d'intervention du ministère et met en oeuvre la plupart des dispositifs trouvant une contrepartie au titre de la politique agricole commune (PAC).

b) Le poids prépondérant des dépenses d'intervention au sein de la mission

La répartition des crédits de la mission manifeste très clairement la vocation de ministère d'intervention du MAAP.

52,6 % des AE de la mission sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6 (soit 1,89 milliard d'euros), largement concentrées sur le programme 154. 25,8 % sont consacrés aux dépenses de personnel (925 millions d'euros) et 20,8 % aux dépenses de fonctionnement (747 millions d'euros).

Répartition par action et par titre des autorisations d'engagement de la mission

(en euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits de la mission doivent être rapprochés des autres concours publics à l'agriculture , et en particulier des dotations communautaires accordées au titre de la PAC .

Votre rapporteur spécial souligne que celles-ci représentent près des trois quarts de l'ensemble des dépenses de l'Union européenne en France ^{7 ( * )} , faisant de notre pays le premier bénéficiaire de cette politique communautaire.

c) La diversité des concours publics à l'agriculture

Selon les réponses du MAAP au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, la contribution du ministère au financement public du secteur agricole s'élevait, en 2009, à 5,6 milliards d'euros ^{8 ( * )} et celles des autres ministères à plus de 852 millions d'euros, soit une contribution nationale totale de 6,5 milliards d'euros à l'agriculture ^{9 ( * )} .

De plus, les dépenses de protection sociale ont représenté 13 milliards d'euros en 2009.

Enfin, le financement communautaire était de 8,8 milliards d'euros au titre du premier pilier et de 700 millions d'euros au titre du second.

Votre rapporteur spécial souligne que le périmètre de la mission APAFAR ne s'élève donc qu'à un peu plus de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture (et 10 % si l'on prend en considération la protection sociale).

Les concours publics à l'agriculture en 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire adressé au ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

L'ajout des dépenses fiscales à la somme de ces concours publics, conduirait à réduire davantage encore la part de la mission APAFAR dans l'ensemble des moyens consacrés à l'agriculture.

d) Des dépenses fiscales rattachées à la mission d'un montant d'environ 3 milliards d'euros

Ces dépenses, qui résultent de dispositions dérogatoires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales, sont, par leur nature même, difficiles à évaluer . En matière agricole, elles seraient de l'ordre de 3 milliards d'euros : la remise au Parlement l'année dernière d'un rapport spécifique sur la fiscalité agricole ^{10 ( * )} , n'a pas permis de préciser rigoureusement l'ampleur de ces mesures, concentrées sur le programmes 154. Selon le tome II de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2011, qui récapitule l'estimation de l'ensemble des dépenses fiscales, la mission APAFAR ne compterait pas moins de 46 dépenses fiscales différentes , pour un coût d'un minimum de 2,2 milliards d'euros, dont 2 milliards d'euros pour le seul programme 154 (qui supporte à lui seul 35 des 46 dépenses fiscales de la mission). L'analyse détaillée reste incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales n'est pas renseigné .

Votre rapporteur spécial reconnaît que la présentation des dépenses fiscales par programme est améliorée dans le projet annuel de performances (PAP) de la mission pour 2011 par rapport aux documents budgétaires des années précédentes, mais il déplore une fois de plus l'absence de récapitulatif global à l'échelle de la mission au sein du PAP .

De manière générale, il souhaite donc que le Gouvernement continue à améliorer l'information parlementaire en la matière , d'autant plus que l'évaluation de ces dispositifs est sujette à caution selon la Cour des Comptes . Dans sa note sur l'exécution budgétaire 2008, celle-ci avait ainsi fait valoir que le montant des dépenses fiscales de la mission APAFAR serait plus proche de 4 milliards d'euros que de 3 milliards .

2. Le processus de réforme ambitieux des politiques agricoles

a) L'impact de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche

Parmi les réformes importantes conduites par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, la mise en oeuvre des nombreuses dispositions introduites par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) ^{11 ( * )} représente un défi de premier ordre. Le titre I ^er de la loi vise ainsi à faire de l'alimentation une priorité , à travers une politique de l'alimentation inscrite dans le code rural, appuyée notamment sur un programme national pour l'alimentation et sur un observatoire de l'alimentation. La LMAP contient également différentes mesures relatives à la moralisation et à la transparence des pratiques dans le secteur agricole, à l'instar de la contractualisation entre producteurs et acheteurs, de la création d'un observatoire de la formation des prix et des marges et d'une meilleure organisation des filières ^{12 ( * )} .

La LMAP vise par ailleurs à aménager les dispositions applicables en matière de foncier agricole en vue de préserver le développement durable des territoires ruraux . Elle a ainsi créé une nouvelle taxe sur la plus-value foncière réalisée lors de la vente de terres agricoles devenues constructibles , un observatoire de la consommation des espaces agricoles et, enfin, une commission consultative de la consommation des espaces agricoles, qui formulera un avis simple sur le déclassement des terres agricoles.

Bien qu'aucune étude d'impact rigoureuse n'ait été conduite, la LMAP ne devrait pas induire d'effets sensibles sur le niveau des crédits budgétaires et devrait s'avérer à moyen terme globalement neutre pour les finances publiques .

D'après les réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, la plupart des dispositions seront financées par redéploiement .

De même, le coût des nouvelles dépenses fiscales ^{13 ( * )} , de l'ordre d'au moins 20 millions d'euros par an , devrait être compensé par la nouvelle taxe sur les plus-values foncières ainsi que par les économies réalisées au titre du nouveau régime de gestion des risques en agriculture . Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, le Gouvernement estime que par rapport à un scénario de statu quo , ce nouveau régime plus incitatif ^{14 ( * )} devrait permettre de dégager des économies budgétaires à moyen terme sous l'effet du recours aux assurances privées. Ces économies sont estimées à 3 millions d'euros en 2011, 20 millions en 2012 et plus de 22 millions en 2013.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la cohérence de cette évaluation puisque le coût d'une éventuelle réassurance publique n'est pas pris en compte, alors que le principe d'une telle réassurance est posé par la LMAP. Dans son article 27, cette dernière dispose ainsi que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement présente « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole ». Or une étude fournie à ce sujet par le ministère de l'Economie, de l'industrie et de l'emploi, montre que la capacité de réassurance du secteur privé est aujourd'hui de l'ordre de 500 millions d'euros par an alors que les besoins de réassurance sont estimés entre 750 millions et 1,5 milliard d'euros à horizon 2013. Dans ce scénario, les réassureurs privés n'auraient que la capacité d'accompagner le développement de l'assurance récolte et un mécanisme conjoint de réassurance publique serait donc requis. Pour les grandes cultures, la viticulture et l'arboriculture, les moyens du secteur privé semblent certes suffisants, mais s'agissant de l'assurance fourrage, particulièrement suspendue au risque d'un sinistre d'une ampleur exceptionnelle ^{15 ( * )} , cette capacité n'est pas suffisante. Le coût budgétaire précis de la réassurance publique qui sera mise en place reste à déterminer mais elle pourrait approcher un montant de 500 millions d'euros par an , ce qui est considérable.

b) La poursuite des évolutions appelées par la RGPP

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), les décisions du conseil de modernisation des politiques publiques ont trouvé depuis trois ans une traduction significative dans l'organisation du ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche , tant au niveau central ^{16 ( * )} , qu'à celui de ses services déconcentrées ^{17 ( * )} . Ces évolutions concernent également les opérateurs et les dispositifs d'intervention du ministère . Votre rapporteur spécial salue à nouveau la diligence avec laquelle est conduite la modernisation de l'administration centrale et déconcentrée du ministère ainsi que de ses opérateurs.

Les opérateurs placés sous la tutelle du ministère ont fait l'objet d'importants regroupements en 2009 et 2010 . L'Agence unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ont été fusionnés au sein de l' Agence de services et de paiement (ASP), organisme unique de paiement dans le secteur agricole. Les principaux offices agricoles ont également été regroupés au sein d'un établissement unique baptisé FranceAgriMer . Ces rapprochements ne permettent pas encore de dégager des économies, notamment en raison d'investissements nouveaux en informatique, mais cela devrait être le cas à moyen terme. Votre rapporteur spécial s'interroge encore sur les motifs qui ont conduit à exclure d'un mouvement de réforme aussi ambitieux l'office agricole dédié à l'outre-mer , l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) ainsi que l'organisme de paiement propre à la Corse , l'Office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC). Il précise à cet égard que votre commission des finances a demandé pour 2011, en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la Cour des comptes une enquête sur la fusion des offices agricoles et la création de l'ASP. Ce travail sera l'occasion de faire le point sur la cohérence de cette réforme.

Le regroupement des Haras nationaux et de l'Ecole nationale d'équitation a conduit à la création le 1 ^er février 2010 de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Alors que l'IFCE n'est centré que sur des missions de service public, les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel sont désormais transférées au groupement d'intérêt public (GIP) France Haras.

Pour mettre leurs compétences au service d'une approche transversale des questions sanitaires, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) ont fusionné le 1 ^er juillet 2010 dans une nouvelle Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (appelée « ANSéS »).

Le regroupement des opérateurs concerne enfin la politique forestière, les synergies permises devant conduire au renforcement de l'efficacité des actions menées pour le développement de la forêt en France. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) ont ainsi été fusionnés le 1 ^er avril 2010 en un établissement unique. Et l'Office national des forêts (ONF) pourrait encore absorber en 2011 l'Inventaire forestier national (IFN) , nonobstant un problème de respect du droit de la concurrence. Votre rapporteur spécial revient sur ces points dans son analyse du programme 149 « Forêt ».

En outre, le PAP 2011 matérialise pour la troisième année consécutive les réformes des dispositifs d'intervention portés par le ministère et résultant de la RGPP. Quelques exemples peuvent en être donnés. En 2011, la réforme du service public de l'équarrissage devrait ainsi permettre de réduire à 4 millions d'euros les AE prévus à ce titre (contre 19 millions d'euros en 2010 et 40 millions d'euros par an environ auparavant). Le financement des dépenses de personnel et de fonctionnement des associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA) est progressivement transféré aux chambres d'agriculture, d'où une réduction de 6 millions d'euros de leur dotation en 2011 par rapport à 2010 (elle devrait s'élever à 4 millions d'euros). Le PAP 2011 estime le gain pour le budget de l'Etat de ce transfert des ADASEA à 12 millions d'euros en 2012 et 14 millions d'euros en 2013. De même, le transfert aux régions ^{18 ( * )} des biens des sociétés d'aménagement régional et du financement des travaux d' hydraulique agricole permet de dégager 2,2 millions d'euros d'économie en 2011 par rapport à 2010 ^{19 ( * )} . Et les crédits dédiés à l'animation rurale sont à nouveau recentrés sur le « Réseau rural » pour un montant stabilisé à 1,1 million d'euros.

c) Le Grenelle de l'environnement

L'agriculture, la forêt et la pêche représentent des secteurs où l'impact du Grenelle de l'environnement est important et, souvent, direct . A titre d'illustration de ces objectifs environnementaux peuvent être mentionnées les politiques opérationnelles suivantes, le plus souvent issues de l'article 31 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite loi « Grenelle I ») et parfois précisées par différents articles de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite loi « Grenelle II ») :

- le plan « agriculture biologique : horizon 2012 » qui prévoit de tripler la surface cultivée en agriculture biologique pour atteindre 6 % de l'ensemble des surfaces agricoles d'ici 2012 ;

- le plan pour la certification environnementale des exploitations qui vise à engager 50 % des exploitations agricoles dans une démarche de certification environnementale d'ici 2012 ;

- le plan « Ecophyto 2018 » destiné à atteindre une réduction de l'utilisation de produits phytosanitaires de moitié d'ici dix ans ;

- le plan pour la performance énergétique des exploitations agricoles qui doit permettre d'atteindre un taux de 30 % d'exploitations agricoles à faible dépendance énergétique d'ici 2013. Ce plan, initié en 2009, est doté de 20 millions d'euros en 2011, après avoir bénéficié de 38 millions d'euros en 2010 ;

- le plan d'urgence en faveur de la préservation des abeilles qui s'appuie sur une évaluation toxicologique indépendante des effets des substances chimiques sur les abeilles, sur la création d'une interprofession de la filière apicole et d'un institut scientifique et technique de l'abeille (ISTA), et enfin sur la déclaration annuelle de ruches, rendue obligatoire à compter du 1 ^er janvier 2010 ;

- les « Assises de la forêt » de janvier 2008 qui ont fixé un objectif de plus grande mobilisation des ressources forestières. En outre, le Président de la République a annoncé, lors de son discours sur la filière bois prononcé le 19 mai 2009 à Urmatt, que les soutiens publics, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, devront, à l'avenir, être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.

d) Le « bilan de santé » de la PAC

L'accord sur le bilan de santé de la PAC a été signé le 20 novembre 2008 , sous la présidence française de l'Union européenne (UE). Il a permis d'infléchir, dans un sens favorable à la position de la France, la proposition faite aux ministres de l'agriculture des 27 Etats membres par la Commission européenne lors du Conseil de juin 2008. La Commission proposait en effet la poursuite de la généralisation du découplage des aides et le renforcement de la politique de développement rural (second pilier de la PAC). Exprimant le refus par les Etats membres d'une transformation de la PAC en une simple politique de développement rural, l'accord a finalement garanti le maintien des instruments de régulation des marchés (interventions, aides à l'écoulement et au stockage privé pour les produits laitiers notamment etc.) ainsi que l'instauration d'une plus grande flexibilité dans la mise en oeuvre des règles en fonction des choix nationaux (aides soumises au découplage ; paiements destinés à certains types d'agriculture bénéfiques pour l'environnement ; utilisation de la modulation supplémentaire, actuellement fléchée exclusivement sur des mesures répondant aux « nouveaux défis » que sont la biodiversité, le changement climatique, la gestion de l'eau et les énergies renouvelables ; réorientation des paiements découplés). Le principe a donc été retenu de réduire fortement le niveau de transfert des aides du premier vers le second pilier.

D'après les réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, le soutien de l'UE aux agriculteurs français en 2011 sera ainsi notamment orienté vers :

- les surfaces en herbe consacrées à l'élevage à hauteur de 700 millions d'euros ;

- l'aide à l'assolement (90 millions d'euros) ;

- l'agriculture biologique, par le versement de 84 millions d'euros d'aides à la conversion et au maintien ;

- le « plan protéines » de soutien aux surfaces de protéagineux et de légumineuses (40 millions d'euros) ;

- les élevages ovins et caprins, les exploitations productrices de légumes de plein champ et, enfin, les fourrages à hauteur, respectivement, de 30 millions d'euros pour chacun.

S'agissant des quotas laitiers, leur abandon a été décidé dès 2003. Il a été convenu d' assortir leur augmentation de 5 % d'ici leur suppression en 2015 (à raison de 1 % par an), de clauses de rendez-vous pour procéder à d'éventuels ajustements. En 2009 , la crise de la filière laitière avait ainsi conduit au gel provisoire de l'augmentation des quotas . Un rattrapage a donc été opéré en 2010.

Afin de favoriser le développement de l'assurance récolte , une enveloppe spécifique provenant des fonds communautaires est, en outre, allouée tous les ans à chaque Etat membre. En 2011, elle devrait ainsi s'élever à 100 millions d'euros pour ce qui concerne la France, égale à son montant pour 2010.

Au total, votre rapporteur spécial déplore que l'impact budgétaire à moyen terme des réformes importantes conduites par le MAAP, qu'elles soient liées à la mise en oeuvre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche , de la révision générale des politiques publiques , du Grenelle de l'environnement , ou encore, du bilan de santé de la PAC , ne soit pas évalué avec plus de précisions .

C. REMARQUES SUR L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2009 ET EN 2010

1. Une exécution à nouveau perturbée

Chaque année, un taux d'engagement élevé des crédits de la mission est constaté. Ainsi, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, au 31 août 2010, ce taux atteignait 75 % en AE et 66 % en CP.

Il convient d'observer que l'exécution budgétaire en 2010, comme en 2009 ^{20 ( * )} , se caractérise par un profil perturbé . Les ouvertures de crédits en cours d'exercice sont considérables (en 2010, avant la fin de l'été, + 494 millions d'euros en AE et en CP par rapport à la LFI ; et sur l'exercice 2009, + 935 millions d'euros en AE et + 838 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24 % par rapport aux dotations prévues en LFI pour 2009). Comme à l'accoutumée, la budgétisation « au plus juste » , pour ne pas dire insuffisante, de la mission ne permet pas de faire face aux conséquences des crises qui affectent traditionnellement le monde agricole, qu'elles soient de nature climatique, sanitaire ou économique .

Comme on l'a vu précédemment lors de l'analyse de la programmation pluriannuelle de la mission APAFAR, le plan de soutien exceptionnel , d'un montant annoncé de 650 millions d'euros ^{21 ( * )} , a ainsi conduit à d'importantes ouvertures de crédits en cours d'exercice.

Il s'agit ainsi d'environ 110 millions d'euros en AE=CP sur l'exercice 2009 et de 230 millions d'euros en AE et 160 millions d'euros en CP sur l'exercice 2010 ^{22 ( * )} , principalement par l'intermédiaire du financement de prêts bonifiés, de mesures d'allègements de charges et, enfin, d'une majoration du dispositif « Agridiff ».

Les ouvertures résultant en 2009 de la mise en oeuvre du plan exceptionnel de soutien à l'agriculture sont à replacer dans le contexte plus général de l'ampleur des ouvertures constatées sur l'exercice , soit 935 millions d'euros en AE et 837,71 millions d'euros en CP , ce qui représente une augmentation respective de 29 % et 24,1 % par rapport aux dotations prévues par la LFI pour 2009. Parmi les facteurs explicatifs de ces mouvements ex post , peuvent être relevés la réparation des dégâts provoqués par le passage de la tempête Klaus de janvier 2009 ^{23 ( * )} , les besoins de couverture des refus d'apurement communautaires , le coût des campagnes de vaccination contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), l'absence de dotation en loi de finances initiale du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) qui a conduit à des abondements en cours d'exécution etc.

En 2010, certains de ces éléments sont toujours prégnants et expliquent une partie du phénomène de surexécution observé. Il en est ainsi des suites de la tempête Klaus ou de l' abondement du FNGCA en cours d'exercice, et ce pour la quatrième année consécutive. Les ouvertures de crédits en cours d'exercice résultent toutefois surtout de la compensation à la MSA des nouvelles exonérations de charges sociales des travailleurs occasionnels-demandeurs d'emploi ou « TO-DE » (459 millions d'euros ouverts par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010) et des conséquences du passage de la tempête Xynthia ^{24 ( * )} (35 millions d'euros ouverts par la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010).

Si ces mesures d'urgence devraient être de nature à limiter les difficultés de fin de gestion , fréquentes s'agissant de cette mission, elles n'empêcheront bien évidemment pas votre rapporteur spécial de dresser à nouveau, lors de l'examen du futur projet de loi de règlement des comptes, le constat d'une sur-exécution en 2010 .

Ces dépassements considérables en exécution, déjà observés les années précédentes, témoignent du sous-calibrage chronique des crédits de cette mission en loi de finances initiale et, plus particulièrement, du faible réalisme sur lequel s'appuient les prévisions budgétaires en matière agricole.

2. Des reports de charges à nouveau en augmentation

La prépondérance, au sein de la mission, des dépenses d'intervention, souvent pluriannuelles et instables, entraîne des reports de charges importants ^{25 ( * )} .

En 2008 et 2009, votre rapporteur spécial se félicitait de la baisse notable des reports de charge par rapport à ceux observés pour les exercices précédents ^{26 ( * )} , d'autant plus que cette phase de contraction faisait suite à une période haussière.

Mais alors que dans sa contribution au rapport ^{27 ( * )} sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009, votre rapporteur spécial relevait 93 millions d'euros de reports de charges en AE et 158,2 millions d'euros en CP ^{28 ( * )} , les prévisions du MAAP dans ses réponses au questionnaire budgétaire s'élèvent à 187,6 millions d'euros en AE et 251,3 millions d'euros en CP pour l'exercice 2010, soit une hausse respective de 101 % et 58,8 % en une seule année.

Evolution 2007-2010 des reports de charge de la mission
« Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire adressé au ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche

D'après les informations transmises par le MAAP, l'évaluation de la plupart des reports de charges reste toutefois soumise à des incertitudes fortes , qui résultent notamment de leur caractère prévisionnel et des remontées inégales d'informations en provenance d'opérateurs ou des services déconcentrés. Parmi les remontées d'informations incertaines, le MAAP mentionne par exemple les aides payées par les opérateurs de la mission, à l'instar de l'ASP.

Votre rapporteur spécial ne peut donc que réitérer pour 2011 son souhait d'une meilleure gestion et inviter dans le même temps le ministère à suivre les recommandations de la Cour des Comptes concernant l'amélioration de l'évaluation et de la justification de ses reports de charges ^{29 ( * )} .

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* ¹ Soit 2,66 milliards d'euros en AE et 2,75 milliards d'euros en CP en 2011.

* ² Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* ³ Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, juin 2009, page 51.

* ⁴ Ce montant est à rapprocher de l'ensemble du total des ouvertures sur l'exercice 2009, 935 millions d'euros en AE et 837,71 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24,1 % par rapport aux dotations prévues en LFI pour 2009. Cf. infra , l'analyse de l'exécution 2009.

* ⁵ Ce dispositif vise le soutien de la trésorerie des exploitants agricoles en difficulté, dans le cadre de l'ouverture d'une procédure de redressement, en vue du rétablissement de la viabilité de leur exploitation.

* ⁶ Projet de loi, modifié par le Sénat, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (n° 13, 2010-2011).

* ⁷ Cf . le rapport d'information « La France et le budget communautaire » de notre collègue Denis Badré, pages 42 et suivantes (n° 80, 2010-2011).

* ⁸ Ce montant correspond au périmètre du ministère, et non à celui de la mission.

* ⁹ Il conviendrait de plus d'ajouter à cette somme les concours apportés par les collectivités territoriales. Ils sont estimés à environ un milliard d'euros par an.

* ¹⁰ Issu d'un amendement parlementaire, l'article 138 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoyait en effet la remise au Parlement d'un rapport sur la fiscalité agricole avant le 10 octobre 2009. Le Sénat l'a reçu du Premier ministre le 21 octobre 2009.

* ¹¹ Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Son examen par le Sénat puis par l'Assemblée nationale a conduit à enrichir le projet de loi de, respectivement, 42 et 30 articles : alors qu'il ne comportait initialement que 24 articles le texte voté est ainsi composé de 96 articles au total.

* ¹² Il s'agit par exemple d'ajuster les règles relatives aux organisations de producteurs et, surtout, de définir les missions des interprofessions, les conditions de leur reconnaissance et de l'extension des décisions prises dans leur cadre.

* ¹³ Ces dispositions de nature fiscale, introduite pour l'essentiel à l'initiative du Parlement, et en particulier de la commission de l'économie du Sénat, visent notamment à rendre plus attractive la déduction pour aléas (DPA), à apprécier sur trois ans au lieu d'un an le seuil de rattachement des « recettes accessoires » aux bénéfices agricoles (BA), à autoriser une minoration du revenu imposable pour le paiement par avance des cotisations sociales dues au titre des « bonnes années » ainsi qu'à calculer exceptionnellement la moyenne triennale en 2011 pour permettre un étalement de la charge fiscale due au titre de l'exercice 2010. En outre, la LMAP crée plusieurs dispositifs en faveur des sylviculteurs : une réduction de TVA pour les travaux de prévention des feux de forêt, le renforcement du dispositif d'encouragement fiscal à la réalisation d'investissements en forêt (DEFI), une aide au paiement des primes d'assurance en forêt et, enfin, un compte épargne d'assurance pour la forêt, pouvant être réutilisé pour financer les travaux de reconstruction à la suite de sinistres survenus dans les forêts privées. Ce compte bénéficie d'une fiscalité attractive (exonérations ou prélèvement libératoire de 18 %), qui ne portera que sur les sommes placées après le 1 ^er janvier 2011.

* ¹⁴ Le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) est ainsi remplacé par un fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), dont le champ d'intervention - qui continuera de couvrir les aléas climatiques - est élargi à la couverture des risques sanitaires et environnementaux. L'incitation ressort surtout de la subvention des primes d'assurance, portée à 65 %, au lieu de 50 %, dans le but de développer la diffusion de l'assurance récolte dans l'ensemble des filières.

* ¹⁵ Il convient de rappeler qu'après le 11 septembre 2001, les réassureurs s'étaient retirés du marché de l'assurance du risque terroriste. L'Etat était alors intervenu pour mettre en place un dispositif de pool d'assurance appelé GAREAT (GIE « gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme »). C'est pourquoi le Gouvernement doit aujourd'hui travailler à la façon dont le marché de l'assurance pourrait surmonter demain un « 11 septembre du fourrage ».

* ¹⁶ La réorganisation de l'administration centrale du ministère suite à la RGPP a consisté à regrouper à partir de 2009 la direction générale de la forêt et des affaires rurales et la direction générale des politiques économique, européenne et internationale en une direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT). Ce regroupement est le pendant administratif de la fusion des programmes 154 et 227. La création d'un service de la prospective au sein du secrétariat général, ainsi que la réorganisation de la direction générale de l'alimentation et de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture constituent les deux autres aspects de cette refonte.

* ¹⁷ La réforme des administrations déconcentrées s'articule, quant à elle, autour de la fusion à compter de 2009 des directions départementales de l'équipement (DDE) et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) dans de nouvelles directions départementales des territoires (DDT). Au niveau régional, ont été mises en place en 2010 les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). Au sein des nouvelles directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), des services du MAAP dédiés à la sécurité alimentaire et sanitaire ont été créés.

* ¹⁸ Le MAAP conserve à sa charge l'entretien des ouvrages domaniaux dont il est propriétaire et les investissements dédiés à la Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne, dans le cadre de la concession d'Etat dont celle-ci bénéficie.

* ¹⁹ Les économies réalisées auparavant étaient de 6 millions d'euros en 2010 par rapport à 2009 et de 16 millions d'euros en 2009 par rapport à 2008.

* ²⁰ Votre rapporteur spécial renvoie pour de plus longs développements à sa contribution au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

* ²¹ Auquel venait s'ajouter un milliard d'euros de prêts bancaires.

* ²² Ces ouvertures doivent être ajoutées aux redéploiements de crédits internes aux programmes destinés à financer le plan de soutien. En 2010, les principaux mouvements intervenus sur le programme 154 à ce titre s'élèvent à 48 millions d'euros en AE et 65 millions d'euros en CP pour abonder le fonds d'allègement des charges (FAC) et à 21,6 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP pour accroître les crédits d'intervention de FranceAgriMer. Il conviendrait d'ajouter à ces sommes les redéploiements qui ont permis d'assurer le maintien de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) en 2010 (soit 47,3 millions d'euros en AE).

* ²³ Au moins 43 millions de mètres cubes de bois ont été déracinés, selon l'inventaire forestier national (IFN). Le massif forestier de l'Aquitaine a été particulièrement dévasté et les régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon ont également été atteintes. Cette tempête a conduit à la mise en oeuvre d'un plan d'urgence pour la filière bois, annoncé le 12 février 2009.

* ²⁴ Un bilan des dégâts et des indemnisations dans le secteur agricole a été réalisé par la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia présidée par notre collègue Bruno Retailleau. Cf. le rapport de la mission « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames », rapport d'information n° 647, 2009-2010.

* ²⁵ Les reports de charges correspondent à des engagements dont les paiements n'ont pu être couverts en cours d'année faute de CP suffisants. Le paiement est donc repoussé à l'exercice budgétaire suivant.

* ²⁶ D'après le MAAP, cette réduction des reports de charges était essentiellement imputable à une réévaluation des montants, parfois surestimés, à des ouvertures en gestion ainsi qu'à des efforts du ministère dans sa gestion.

* ²⁷ Rapport n° 587 (2009-2010), tome II, déjà cité, p.32.

* ²⁸ Les refus d'apurement communautaires ont représenté à eux seuls 70 % des reports de charges en AE et 40 % en CP en 2009.

* ²⁹ Cf . la note de la Cour des Comptes sur l'exécution budgétaire 2009 de la mission.