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Mission "Défense" et Compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

MM. Yves KRATTINGER et François TRUCY, rapporteurs spéciaux

III. UN AVENIR INSUFFISAMMENT PRÉPARÉ

A. QUELLE ARMÉE FRANÇAISE À L'HORIZON 2020 ?

1. La poursuite des restrictions budgétaires : des pertes de ressources de 10 à 30 milliards d'euros en 2020

Les perspectives financières et physiques de la mission « Défense » à l'horizon 2020, terme fixé par le Livre blanc, apparaissent préoccupantes, au regard des conséquences induites par la révision à la baisse des moyens en 2011-2013, dans le cadre de la programmation budgétaire triennale.

En effet, alors que le Livre blanc prévoit, de 2012 à 2020, une augmentation des moyens du ministère de la défense de 1 % par an en volume, la programmation révisée du ministère de la défense suppose leur quasi-stabilité en 2012 et 2013, suivant le principe d'un « gel » en valeur des crédits de paiement des missions du budget général sur la période 2011-2013. En outre, toujours selon la loi de programmation des finances publiques (LPFP), ces montants pourraient être revus à la baisse en cas d'augmentation plus rapide que prévu des dépenses de pensions ou de la charge d'intérêts, afin de respecter l'objectif de maintien en volume de l'ensemble des dépenses de l'Etat.

Trois simulations ont été effectuées, en euros à la valeur de 2008, suivant la norme de limitation des dépenses budgétaires qui pourrait être retenue après la fin de la LPFP :

- dans une première hypothèse (scénario A1), la mission « Défense » continuerait à se voir appliquer, après 2014, la règle actuelle du « zéro volume » ;

- dans une seconde hypothèse (scénario A2), la norme de dépenses appliquée serait celle du « zéro valeur », comme pour les autres missions du budget général de l'Etat ;

- la troisième hypothèse (scénario A3) est une variante du scénario A1, dans laquelle la norme du « zéro volume » s'appliquerait, toujours à compter de 2014, pour les CP de 2013.

Par rapport à l'hypothèse du Livre blanc, chacun de ces trois scénarios impliquerait, en 2020, des écarts importants :

- dans l'hypothèse du maintien du « zéro volume », un manque à gagner de 3 milliards d'euros pour la seule année 2020, et s'élevant à 15 milliards d'euros en cumul sur la période 2009-2020 ;

- dans le cas d'un passage à la norme « zéro valeur », un décalage atteignant 7 milliards d'euros en 2020, et 29 milliards d'euros sur l'ensemble de la période 2009-2020 ;

- dans le scénario intermédiaire A3, un déficit de 4 milliards d'euros en 2020 et s'élevant à 22 milliards d'euros au cours de la période 2009-2020.

Lors de son audition par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat le 12 octobre 2010, le ministre de la défense avait d'ailleurs reconnu que la situation deviendra particulièrement délicate à partir de 2013, alors que le budget de la défense ne devrait plus bénéficier des ressources hertziennes et que les recettes immobilières seront incertaines : « c'est après 2013 que la situation budgétaire deviendra plus difficile, car nous n'aurons plus de recettes exceptionnelles. Sur la période 2013-2020, l'écart avec les prévisions de la LPM pourrait atteindre 20 milliards d'euros environ, ce qui pourrait remettre profondément en cause notre modèle d'armée ».

L'hypothèse, alors formulée par le ministre de la défense, d'un décalage de 20 milliards d'euros par rapport à la LPM correspond donc à un scénario médian, au regard des différentes hypothèses de restrictions budgétaires envisagées par vos rapporteurs spéciaux.

Les perspectives d'évolution des moyens de la mission « Défense »,
en supposant que la programmation révisée (2011-2013) est respectée

(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)

NB : les scénarios A1 à A3 sont des scénarios de la commission des finances.

Sources : textes mentionnés, ministère de la défense, scénarios de la commission des finances

Or, compte tenu de leur évolution spontanée, une augmentation des dépenses de défense de 1 % par an en volume au cours des dix prochaines années permettrait seulement à la France de préserver une armée proche de son format actuel.

En effet, la mission « Défense » comprend deux types de dépenses :

- à hauteur d'environ les deux tiers de ses dotations, des dépenses d'équipement et de maintien en condition opérationnelle des matériels, par nature plus dynamiques que l'inflation. Tel est tout d'abord le cas à niveau technologique constant. En effet, les contrats d'armement sont généralement indexés sur les salaires et, dans une moindre mesure, les prix des matières premières20(*). Il en découle que les prix des équipements militaires tendent à augmenter à la même vitesse que les salaires, dont la masse augmente comme le PIB, soit 2 % par an en volume, pour une augmentation « effective » (corrigée du vieillissement de la population, qui modifie la pyramide des âges) que l'on peut évaluer à environ 1 % par an. Il faut également prendre en compte sur le long terme le fait que le prix des matériels de défense tend à s'accroître alors que leur contenu technologique progresse. On cite souvent à cet égard l'exemple des avions de combat, dont le coût en monnaie courante est à peu près multiplié par dix à chaque génération. Maintenir le format actuel de l'armée française tout en l'équipant des matériels les plus modernes pourrait donc exiger une croissance des dépenses d'équipement proche de celle du PIB. A l'horizon 2020 cependant, le niveau technologique sera à peu près le même qu'aujourd'hui.  On peut donc considérer que d'ici là le prix des matériels militaires tendra spontanément à augmenter d'environ 1 point de plus que l'inflation ;

- ensuite, les dépenses de la mission « Défense » correspondent, pour un tiers, au fonctionnement et à l'activité, c'est-à-dire en quasi-totalité à la masse salariale hors pensions. Le glissement vieillesse-technicité (GVT) de la mission « Défense » étant à peu près nul (ce qui est normal, l'armée maintenant par nature sa pyramide des âges à peu près inchangée, contrairement aux autres administrations), à effectifs constants ces dépenses tendent à augmenter à la même vitesse que le point d'indice de la fonction publique. Ces dernières années celui-ci a progressé moins rapidement que les prix à la consommation, et le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit son gel en 2011 et en 2012. Cependant sur le long terme (qui est celui retenu à l'horizon 2020) la rémunération des militaires, déjà inférieure à celle de pays comparables (comme le Royaume-Uni), devrait augmenter à la même vitesse que les salaires du secteur privé, par des mesures générales d'évolution du point d'indice et/ou des mesures catégorielles, spécifiques aux militaires. Par analogie avec le raisonnement précédent, on peut donc là encore considérer que la tendance spontanée d'évolution des dépenses de personnel sera de l'ordre d'un point de plus que l'inflation.

Au total, il est donc cohérent de penser que, d'ici 2020, une croissance des dépenses de la mission « Défense » de 1 % par an permettrait juste de maintenir le niveau actuel de personnels et d'équipement.

Un tel effort sera donc nécessaire pour ne pas entraîner de déclin non seulement relatif, mais aussi absolu, des capacités opérationnelles de l'armée française.

2. Des incertitudes grandissantes sur le maintien des programmes d'armement du Livre blanc

Comme il a été analysé ci-dessus dans l'étude de la programmation pluriannuelle fixée par la LPM21(*), les restrictions budgétaires ont d'ores et déjà conduit à reporter sur la période 2015-2020 certains programmes d'équipement.

Les perspectives dégradées après 2013 risquent de conduire à des révisions plus brutales.

Au regard des échéanciers de livraison, les programmes les plus menacés pourraient alors concerner, par ordre décroissant :

- les hélicoptères NH 90 ;

- les véhicules blindés multirôles (VBMR),

- les avions de transport MRTT.

Par ailleurs, il serait logique que la France acquière des drones, tandis que d'autres programmes nécessitent également d'être examinés ci-après : le Rafale, le A400M, les frégates multi-missions (FREMM) et le programme de sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda.

a) Le nécessaire renouvellement de la flotte d'hélicoptères

Une révision à la baisse des cibles de NH 90 et de VBMR remettrait en cause l'objectif de capacité de projection de l'armée de terre dans les OPEX. Or, il existe déjà une rupture capacitaire en matière d'hélicoptères de transport, comme l'ont souligné nos collègues députés Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet dans un rapport d'information de 200822(*) sur l'aéromobilité.

Ce rapport a montré la nécessité que les hélicotères NH 90 prennent la relève des hélicoptères de transport PUMA, pour maintenir en 2023 la flotte d'appareil à son niveau numérique de 2008, comme le montre le graphique ci-après.

Alors que le ministère de la défense prévoit la livraison de 133 hélicoptères NH 90, dans leur version d'hélicoptère de transport rapide (Tactical Transport Helicopter, TTH), près de la moitié des appareils (soit 61) ne seraient livrés qu'après 2020, et sur la période 2009-2020 le présent PLF a déjà prévu de reporter, sur la période 2015-2020, la livraison prévue d'un des 23 appareils au cours de la LPM (2009-2014).

Le « trou capacitaire » en matière d'hélicoptères de transport, selon un rapport d'information de l'Assemblée nationale

(1) Cette prévision intègre la commande de 12 appareils en 2007, complétée par celle de 22 hélicoptères en 2008, une commande de 34 appareils étant ensuite programmée.

(2) La rénovation des Cougar a été notifiée en décembre 2007.

(3) La rénovation des Puma n'est pas contractualisée ni budgétée en 2008.

(4) OACI : organisation de l'aviation civile internationale.

Source : Alain Marty, Michel Sordi et Jean-Claude Viollet, rapport d'information n° 666 (XIIIème législature), commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, 30 janvier 2008

Sur les 59 hélicoptères NH 90 destinés aux régiments, les 24 premiers appareils doivent être livrés à Phalsbourg en 2013, les 24 suivants rejoindraient Pau la même année, et les 11 derniers seraient affectés à Etain en 2019.

b) Les nouveaux blindés

S'agissant des blindés, le VBMR doit remplacer les véhicules de l'avant blindés (VAB), âgés d'une trentaine d'années en moyenne, et qui constituent aujourd'hui le principal blindé léger de l'armée de terre.

En effet, le blindage de niveau 2 des VAB offre aujourd'hui une protection insuffisante face aux engins explosifs improvisés, et même aux tirs d'AK-47 Kalachnikov à courte portée.

La livraison des VBMR donne lieu à des informations imprécises : l'an dernier, il avait été indiqué aux rapporteurs spéciaux de votre commission des finances que 536 véhicules seraient livrés entre 2015 et 2020, les livraisons prévues durant la LPM ayant été reportées après 2014. Dans les réponses au questionnaire budgétaire de cette année, il ne figure plus d'objectif de livraisons pour la période 2015-2020, et il est sobrement indiqué que, après 2020, les « cibles et les cadences de livraisons » étaient « à préciser ».

c) Les aléas pesant sur l'avion ravitailleur et de transport MRTT

S'agissant du programme MRTT23(*), les réponses au questionnaire budgétaire sur le PLF 2012 ont maintenu la cible à l'horizon 2020, prévoyant la livraison de 7 unités avant cette date, et de 7 autres unités après 2020. L'an dernier, la cible 2020 avait été abaissée de 10 à 7 unités, les premiers appareils ne devant être livrés qu'après 2014.

Si le report dans la livraison de 3 appareils ne devrait avoir qu'un impact modeste en 2020 sur les capacités de transport stratégique, il convient de rappeler que les avions ravitailleurs actuels sont âgés, en moyenne, de plus de 45 ans.

d) La France doit produire des drones

Les limitations budgétaires rendent encore plus incertain l'engagement d'autres programmes dans le cadre actuel de la LPM. A cet égard, la révision de la LPM prévue en 2012 devrait permettre de combler les lacunes pour certains programmes.

En particulier, il serait logique que la France, à l'instar de tous les grands pays industrialisés, produise des drones. Les sommes en jeu, se chiffrant en centaines de millions d'euros, sont relativement modestes, au regard de l'efficacité opérationnelle de ces avions sans pilote.

Un tel choix permettrait d'éviter, dès 2013, une rupture capacitaire, l'acquisition de nouveaux drones devant assurer la jonction avec les drones de la génération suivante, prévus à l'horizon 2020.

Mais la France vient de faire le choix contestable, en juillet 2011, d'acheter des drones étrangers - en l'occurrence israéliens, à un prix semble-t-il supérieur à celui des drones américains.

e) Vers un étalement - souhaitable - du programme Rafale ?

Le programme Rafale étant, avec plus d'un milliard d'euros par an, le plus coûteux des programmes d'armement, serait probablement soumis à un étalement des livraisons, en cas de restrictions budgétaires ou de nécessité d'opérer des choix entre programmes.

A coût équivalent, l'utilité marginale d'un Rafale peut être estimé équivalente, voire inférieure, à celle d'un système de drones, de deux NH 90 ou d'une centaine de VBMR.

Par ailleurs, comme les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances l'avaient souligné dans leur avis sur le projet de LPM 2009-2014, il n'est pas évident que les objectifs opérationnels fixés par le Livre blanc et la LPM à l'horizon 2020 exigent de disposer de 300 avions de combat, le calcul paraissant avoir été fait en supposant que le taux de disponibilité des appareils resterait proche de 50 %, même en cas de conflit majeur.

Il est prévu, au total, la commande de 286 avions Rafale (300 si l'on intègre des appareils M 2000 D multirôles), dont 135 doivent être livrés au cours de la période 2009-2014 selon les réponses au questionnaire budgétaire sur le PLF 2012, en légère hausse par rapport à la prévision indiquée l'an dernier par le ministère de la défense (soit 132 appareils).

f) Le A400M : une priorité encore mal assurée financièrement

Après avoir été retardé de plus de trois ans en raison des difficultés d'EADS, le programme A400M semble en meilleure voie, ce qui apparaît comme une nécessité impérieuse au regard de la situation actuelle de quasi « rupture capacitaire » en matière de transport stratégique et tactique.

Dans le contexte actuel de retrait progressif des C 160 Transall, la France n'atteint qu'à hauteur de 20 % l'objectif de projeter en cinq jours, à 8 000 km, un « échelon d'urgence » de 1 500 combattants, correspondant au transport de 40 000 combattants en six mois (compte tenu des durées de rotation).

Après le lancement du programme le 27 mai 2003, la première livraison à la France était prévue fin 2009 mais a été repoussée début 2013, pour s'achever en 2024, au lieu de la date initialement prévue en 2020.

Un accord a été conclu le 5 mars 2010 entre EADS et les représentants des sept Etats participants. Le prix par appareil sera accru d'environ 10 % (soit 0,5 milliard d'euros pour la France), et les Etats devront participer au financement du programme (0,4 milliard d'euros pour la France), en contrepartie d'une rémunération sur les ventes à l'exportation.

Alors que des incertitudes demeurent sur le financement, notamment sur un recours éventuel à l'emprunt, le PLF 2012 a prévu l'inscription de 32,8 millions d'euros en AE et 53,4 millions d'euros en CP.

g) FREMM et Barracuda : deux programmes nécessaires au maintien des capacités opérationnelles

Un nouveau décalage des principaux programmes de la marine remettrait également en cause la capacité de celle-ci à remplir son contrat opérationnel.

Ainsi, selon le projet annuel de performances de la mission « Défense » annexé au PLF 2012, en 2010 l'indicateur « Taux de satisfaction de la fonction intervention permettant de faire face à une situation mettant en jeu la sécurité de la France » a été rempli à hauteur de seulement 32 % pour le groupe d'action maritime (GAM), en recul encore par rapport à 2009 (41 %). Les précisions méthodologiques apportées par le ministère de la défense sont particulièrement éclairantes sur cette dégradation des capacités opérationnelles de la marine dès 2012 :

« Compte tenu de la composition du parc et de sa disponibilité, notamment pour ce qui concerne les frégates anti-sous-marines et les sous-marins nucléaires d'attaque (SNA), la simultanéité de la tenue des contrats opérationnels pour le GAN, le GA et le GAM n'est plus envisageable à tout moment. Des indisponibilités (arrêt technique du porte-avions) et des remplacements de bâtiments (trou capacitaire entre retrait TCD et livraison BPC3) conduiront à des réductions temporaires des moyens disponibles en 2012 »24(*).

Dans ces conditions, il paraît difficile de décaler à nouveau le programme des frégates multi-missions (FREMM) ou des SNA Barracuda, alors que les SNA français sont déjà âgés de vingt ans en moyenne. Le premier Barracuda devrait être accueilli à Toulon à l'été 2016, et cinq autres sous-marins entre 2019 et 2027.

Le nombre de frégates livrées entre 2009 et 2020 est maintenu à 8, pour un total de 18 frégates.

B. LA NÉCESSAIRE PRÉPARATION DU RENDEZ-VOUS DE 2012

La LPM 2009-2014 prévoit sa révision au bout de quatre ans, c'est-à-dire en 2012. Une nouvelle loi de programmation, de six ans mais elle aussi révisable au bout de quatre ans, devrait ainsi couvrir la période 2013-2018.

Par ailleurs, il convient de rappeler que, en 2011, le budget de la défense a été ponctionné de 300 millions d'euros, dont 230 millions d'euros suite à la condamnation de Thalès dans le cadre de la vente des frégates de Taïwan, et 70 millions d'euros résultant du plan d'emploi en faveur des jeunes.

Au regard des aléas financiers et opérationnels détaillés ci-dessus, l'échéance de 2012 constitue un rendez-vous essentiel.

Votre rapporteur spécial Yves Krattinger a ainsi souhaité analyser plusieurs autres thèmes qui devront être abordés ou réexaminés, lors de la révision de la LPM l'an prochain.

1. Un nouvel équilibre à garantir, partant d'une évaluation des besoins opérationnels financés par des recettes stables

Le maintien des capacités opérationnelles devra servir de fil directeur à l'évaluation des effectifs nécessaires et des principaux programmes d'équipement, alors que l'application de la RGPP au ministère de la défense n'a permis aucune étude d'impact sérieuse des conséquences militaires, économiques et sociales d'une restructuration d'ampleur.

S'agissant des grands programmes d'équipement qui, hors dissuasion nucléaire, ont été les plus fortement affectés par des recettes d'un niveau moindre que les prévisions de la LPM et du Livre blanc, plusieurs doivent être prioritaires au regard de l'objectif de maintien des capacités opérationnelles : le A400M, FREMM et Barracuda, notamment.

Le coût des OPEX devra être mieux anticipé lors de l'élaboration du PLF, alors que le surcoût attendu en 2011 - au moins égal à 1 milliard d'euros - grève potentiellement un budget déjà très contraint.

Face à des besoins de financement qui seront de plus en plus difficilement satisfaits à partir de 2013 et auront également des conséquences sociales et industrielles, le recours à l'expédient des ressources exceptionnelles n'offre pas la visibilité nécessaire aux gestionnaires : ce sont les dotations budgétaires qui doivent financer l'effort national de défense.

La relance de programmes de coopération internationale pourrait apporter les ressources nécessaires, ou conduire à un partage équitable des coûts, notamment pour dans le cadre de projets européens. En effet, la juxtaposition d'industries nationales d'armement dans les principaux pays européens ne permet souvent pas d'atteindre la taille critique pour rivaliser avec nos concurrents américains, russes et chinois.

Le système d'imagerie satellitaire MUSIS, qui doit se mettre en place en 2015-2016, est toutefois symptomatique des déficiences du dialogue entre les pays européens. En effet, la France a dû augmenter sa quote-part dans MUSIS, faute d'une coopération optimale avec ses partenaires européens, l'Allemagne et l'Italie.

Le cadrage financier, qui devra s'opérer lors de la révision de la LPM en 2012, requerra également une évaluation de la place de l'effort de la défense dans le budget de la nation, alors que la loi de programmation des finances publiques a fait payer un lourd tribut à la mission « Défense », qui a été évalué à 2,6 milliards d'euros sur la période 2010-2013, en termes de manque à gagner par rapport aux objectifs de la LPM actuellement en cours.

2. Le besoin d'une meilleure gestion des externalisations

Dans son rapport public annuel 2011, la Cour des comptes a dressé un « premier bilan des externalisations au ministère de la défense ».

Les observations de la Cour des comptes montrent que, mieux gérées, les externalisations au ministère de la défense pourraient constituer une source d'économies plus sûre que les suppressions d'emplois engagées dans le cadre de la RGPP, dont l'impact n'a cessé d'être réévalué à la hausse par le Gouvernement.

Ces externalisations atteignent un montant qualifié d' « approximatif », mais significatif, ayant progressé « de 592 millions d'euros en 2001 à 963 millions d'euros en 2006, pour atteindre 1 695 millions d'euros en 2008, soit une progression de 186 % en huit ans, avec une nette accélération durant les dernières années. Les dépenses d'externalisation représenteraient aujourd'hui environ 4 % du budget de la défense (hors pensions).

« Ces montants doivent cependant être considérés avec prudence, car le recueil des opérations d'externalisation, recensées par les différents services du ministère, ne garantit pas que la définition de la notion soit bien mise en oeuvre et que les services se la soient bien appropriée (...).

« Considéré à périmètre constant, c'est-à-dire hors externalisations liées au MCO et aux opérations extérieures (OPEX), le « noyau dur » des dépenses d'externalisation peut être évalué à 951 millions d'euros en 2008, soit 2,5 % du budget de la défense. Il était de 831 millions d'euros en 2004, soit une croissance de près de 15 % en cinq ans »25(*).

En 2008, le ministre de la défense a fixé lui-même ses critères pour procéder à des externalisations :

- ne pas affecter la capacité des armées à réaliser leur mission opérationnelle ;

- préserver les intérêts des personnels ;

- être assuré que le marché offre une réponse aux besoins avec un niveau concurrentiel suffisant, en veillant à la place spécifique des PME ;

- être assuré dans la durée de gains économiques et budgétaires significatifs, évalués par une méthode rigoureuse.

Sur cette base, la Cour des comptes observe tout d'abord que, faute de définition claire du « coeur de métier » de la défense, 92 % du transport stratégique (en tonnage), effectué au profit des troupes en OPEX ou pré-positionnées, est assuré dans le cadre de 49 marchés externalisés, ce qui constitue une réponse non satisfaisante pour pallier une insuffisance capacitaire structurelle avérée, encore aggravée par la conduite actuelle des programmes d'équipement.

Plusieurs autres lacunes doivent être déplorées, montrant la nécessité d'une gestion plus rigoureuse et mieux évaluée des externalisations : l'accès des PME aux marchés publics n'est pas mesuré ; les conséquences sociales pour les personnels mutés sont mal prises en compte ; enfin, certaines opérations ont représenté des gains faibles, sinon négatifs, à l'instar du contrat de partenariat public-privé d'achat d'heures de vol d'hélicoptère de la base école de Dax.

Ce premier bilan amène à avoir une vision non dogmatique des externalisations, qui ne doivent pas être considérées comme la panacée pour réaliser, en toutes circonstances, des économies de gestion, mais être évaluées préalablement et ne pas toucher le « coeur de métier » de la défense.

3. Le regroupement des sites parisiens à Balard, un montage financier qui interpelle

Le ministère de la défense a engagé un projet de regroupement des sites parisiens du ministère de la défense à Balard, qui a été qualifié de « Balardgone » compte tenu d'une certaine communauté d'inspiration avec le Pentagone américain, puisqu'il accueillerait notamment sur un même site les fonctions d'état-major du ministère.

La procédure, lancée dans le cadre d'un contrat de partenariat, a conduit à la signature du contrat le 30 mai 2011. Le chantier doit commencer en janvier 2012 par des travaux de terrassement. Après la fin du chantier principal en juin ou juillet 2014, le transfert des personnels s'achèverait en fin d'année 2014, parallèlement à la libération d'une quinzaine d'emprises parisiennes.

Le principe de rationalisation et de mutualisation des dépenses, à la base du projet, est en soi louable. Mais le montage financier retenu soulève des interrogations : le promoteur retenu, l'entreprise Bouygues, investira 700 millions d'euros, tandis que l'Etat paiera 4,2 milliards d'euros au titre d'un partenariat public-privé pendant une durée de vingt-sept ans, dont 800 millions d'euros s'agissant des seuls frais financiers.

Dans la réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, le Gouvernement a certes indiqué le respect des procédures de mise en concurrence au terme d'une compétition architecturale, tout en soulignant l'impact, réel, évalué à « 2 000 emplois dans les bureaux d'études, cabinets d'architectes et entreprises du BTP ». Toutefois, une évaluation préalable du projet plus approfondie, ainsi qu'un questionnement du choix d'un recours à un partenariat public-privé, auraient peut-être permis une économie d'ensemble plus soucieuse des deniers publics.

4. Une réforme du ministère de la défense qui risque d'accroître la fracture sociale et territoriale

Compte tenu des incertitudes budgétaires, le Gouvernement escomptait retrouver des marges de manoeuvre par une réforme interne, encore accélérée en 2011 :

- d'une part, les « bases de Défense » ont été officiellement lancées le 21 juin 2011, à l'hôtel national des Invalides à Paris ; dans le cadre de la réforme de la carte militaire, ces 51 bases sont destinées à mutualiser les moyens pour le soutien administratif et logistique, sans fermeture de sites militaires supplémentaires ni impact sur les réductions des effectifs, selon les garanties qu'a entendu apporter le ministre de la défense ;

- d'autre part, les réductions d'effectifs, qui doivent se poursuivre notamment grâce à l'externalisation de nouvelles fonctions, représentant 16 000 postes selon l'objectif du ministère de la défense.

Dans les deux cas, la réforme interne souffre de l'absence tant d'un chiffrage préalable des économies attendues, que d'une étude d'impact, économique, sociale et territoriale, qui aurait dû être menée en concertation avec les personnels du ministère de la défense et les élus locaux.

Le nombre de bases de défense a beaucoup fluctué - entre 60 et 90 - avant d'être ramené à un nombre plus modeste, ce qui pose clairement la question du maintien de l'ensemble des unités dans leur format actuel, quelles que soient par ailleurs les assurances du ministre de la défense.


* 20 Tel est ce qui ressort du rapport 2007 du comité des prix de revient des programmes d'armement. Les prix des programmes d'armement sont généralement actualisés de manière infra-annuelle.

* 21 Cf. supra, paragraphe I C 3.

* 22 Commission de la défense nationale et des forces armées, rapport d'information n° 666 (XIIIème législature), 30 janvier 2008.

* 23 Correspondant à des avions devant servir à la fois au transport stratégique et, grâce à leurs importants réservoirs, au ravitaillement en vol.

* 24 Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2012. Les éléments soulignés le sont par vos rapporteurs spéciaux.

* 25 Source : Cour des comptes, rapport annuel 2011, février 2011. Citations pp. 490-491. Les éléments soulignés le sont par vos rapporteurs spéciaux.