Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

II. L'AVIATION CIVILE CONNAÎT D'IMPORTANTES MUTATIONS

A. UN PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE QUI ÉVOLUE À LA MARGE

Le périmètre budgétaire du BACEA évoluera en 2012 avec la finalisation du regroupement des moyens du Service national d'ingénierie portuaire (SNIA), service à compétence nationale placé sous l'autorité de la DGAC.

En effet, ce service ne disposait pas de la maîtrise de la totalité de ses emplois - imputés sur deux supports budgétaires distincts - et rencontrait donc des difficultés de gestion , notamment des ressources humaines. Il s'appuyait ainsi, d'une part, sur des effectifs de la DGAC qui lui avaient déjà été transférés en 2009 et étaient financés par le BACEA, et d'autre part, sur des effectifs hiérarchiquement rattachés aux directions départementales des territoires, qui relevaient de l'action 24 du programme 217.

L'unification du pilotage budgétaire a été réalisée pour l'essentiel en 2011 , avec le transfert de 219 ETPT du programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » vers le BACEA. Les dépenses correspondantes, de 11,4 millions d'euros, ont été financées par un relèvement à 80,32 % de la quotité de la taxe de l'aviation civile (TAC) qui revient au budget annexe.

Le budget de l'aviation civile pour 2012 intègre donc le rapatriement de 40 ETPT outre-mer , pour un montant de 2,35 millions d'euros. Cette mesure s'accompagne en recettes d'un relèvement à 80,91 % de la quotité de la TAC, prévu par l'article 17 du présent projet de loi de finances.

B. UNE PERFORMANCE PLUTÔT SATISFAISANTE

Le dispositif de performance a quelque peu évolué et s'appuie désormais sur 13 objectifs (au lieu de 14) et 21 indicateurs (au lieu de 20). Les modifications sont les suivantes :

- au programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification », l'objectif 2 intitulé « Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères » est supprimé et son indicateur (nombre de contrôles ciblés d'aéronefs étrangers sur les aéroports français rapporté au nombre total de contrôles) est intégré dans l'objectif 1 « Concourir à la sécurité et à la sûreté de l'aviation civile ». L'objectif 4 « Assurer le respect d'un cadre concurrentiel équitable pour le transport aérien » est également renommé « Assurer une régulation efficace » ;

- dans le programme 611 « Formation aéronautique », l'objectif 2 « Répondre aux besoins du secteur aéronautique français en actions de formation » est recentré sur l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC) et renommé « Faire de l'ENAC une école de référence dans le domaine du transport aérien en France et à l'étranger ». Il comporte un nouvel indicateur mesurant le taux d'élèves étrangers en formation initiale parmi les élèves non fonctionnaires.

La Cour des comptes considère que plusieurs indicateurs ne reflètent pas tant la performance de la DGAC que des paramètres extérieurs sur lesquels elle a peu d'influence. Cette appréciation peut être relativisée. Pour autant, certains indicateurs gagneraient à intégrer une comparaison européenne .

Les résultats sont globalement bons , même si certains devraient reculer en 2011 après une année 2010 parfois atypique, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

Les résultats et la tendance des principaux indicateurs de performance sont présentés dans le tableau ci-après.

Evolution des principaux indicateurs de performance de 2010 à 2012

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

C. UNE TRANSFORMATION INTERNE DE GRANDE AMPLEUR

Ainsi que votre rapporteur spécial l'a détaillé fin 2010, la DGAC est engagée depuis plusieurs années dans de nombreuses réformes qui traduisent aussi bien d'importantes évolutions européennes que des préconisations de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la Cour des comptes, et doivent contribuer à réduire les coûts. Ces réformes s'articulent avec le protocole social pour 2010-2012 , qui tend à consacrer ces transformations tout en assurant l'intéressement des personnels.

1. L'impact majeur du deuxième « paquet Ciel unique »

La période triennale 2011-2013 est marquée par d'importantes réformes dans l'organisation de l'information aéronautique, de la navigation aérienne et du contrôle aérien. Elles traduisent en particulier la mise en oeuvre du deuxième « paquet Ciel unique », adopté en octobre 2009 ^{91 ( * )} et applicable à compter de 2012, qui poursuit un objectif de renforcement de l'intégration et de la performance de l'espace aérien européen. On peut ainsi relever :

- l'amélioration de la compatibilité du système informatique de contrôle aérien avec celui des partenaires européens, en particulier dans le cadre du projet à long terme de recherche et développement SESAR ^{92 ( * )} ( Single European Sky ATM Reseach ), qui comprend trois phases ^{93 ( * )} . Il bénéficiera d'une dotation identique à celle de 2011, soit 3,5 millions d'euros en AE et CP ;

- le programme de traitement des données de vol COFLIGHT , lié au programme SESAR et mené en partenariat avec l'Italie et la Suisse. La deuxième version doit être livrée mi-2012 pour une mise en service en 2015 dans les deux premiers centres de contrôle en route. Le montant des investissements prévus en 2012 atteint un million d'euros en AE et 21,5 millions d'euros en CP comme en 2011. Le coût d'investissement total de la nouvelle génération du système à l'horizon 2020 est estimé à 380 millions d'euros, dont 100 millions d'euros pour COFLIGHT et 280 millions d'euros de développements complémentaires pour l'intégration et le déploiement du système ;

- la mise en oeuvre du « FABEC » ( Functional Airspace Block Europe Central ) pour la réalisation d'un « bloc d'espace aérien fonctionnel » avec cinq autres Etats européens (Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Suisse), qui a donné lieu à la conclusion d'un traité le 2 décembre 2010 à Bruxelles ;

- en revanche, le regroupement des services d'approche de la région parisienne (Orly, Roissy et Athis-Mons) dans un nouveau centre modernisé à l'horizon 2015-2017 (projet OPERA ^{94 ( * )} ) a été reporté , en l'absence de consensus au sein des personnels de la DGAC sur les modalités de sa mise en oeuvre et des contraintes qui pèsent sur les investissements de la Direction des services de la navigation aérienne (DSNA). Le regroupement des différents services de la région parisienne au sein d'une même entité dénommée « Services de la navigation aérienne en région parisienne » a cependant déjà permis d'en améliorer la gouvernance autour d'objectifs communs, notamment ceux fixés dans le cadre du Grenelle de l'environnement.

2. La poursuite de l'optimisation des moyens et de la modernisation de la gestion

a) 496 suppressions d'emplois programmées sur 2011-2013

Dans le cadre de la première phase de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), soit de 2008 à 2010, la DGAC a supprimé 457 emplois . Cette évolution a été permise par la mise en oeuvre de la nouvelle organisation de la DGAC (création de la direction du transport aérien et de la direction de la surveillance), par des efforts de productivité au niveau des centres de contrôle (nouveaux outils et nouvelle organisation du travail) et par une première phase de modernisation des fonctions de support.

La seconde phase de la RGPP pour les années 2011 à 2013 prévoit un total de 496 suppressions d'emplois (soit un total de 953 emplois sur sept ans), dont 439 à la DGAC (imputés sur le budget annexe) et 57 à l'ENAC. Leur répartition et leur évolution pluriannuelle sont les suivantes :

Suppressions d'ETP réalisées et prévues au sein de la DGAC de 2007 à 2013

Source : réponse de la DGAC au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Outre les synergies et réductions d'effectifs permises par la fusion de l'ENAC et du Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA) au 1 ^er janvier 2011, la rationalisation des effectifs accompagne les réformes structurelles suivantes :

- la modernisation des fonctions de support technique et administratif, qui se traduit par une recherche systématique de mutualisation des services, un effort de professionnalisation des outils et métiers de gestion et une rénovation du système d'information de gestion et de pilotage (SIGP). 240 suppressions d'emplois sont ainsi prévues ;

- une évolution du secteur de la navigation aérienne afin de répondre aux exigences européennes de performance : réorganisation des zones d'approche et des activités de maintenance, regroupement de bureaux régionaux d'information aéronautique (BRIA) ; 199 suppressions d'emplois sont prévues.

b) L'approfondissement de la modernisation de certaines fonctions

La modernisation des fonctions supports se décline en de nombreux axes :

- la mutualisation de la gestion des déplacements des agents de la DGAC, qui doit permettre de réaliser de substantielles économies. Le SNIA commence à se structurer pour intégrer l'ensemble des activités d'ingénierie aéroportuaire, et coordonne la politique immobilière de la DGAC ;

- la modernisation des outils informatiques : la création au 1 ^er janvier 2012 d'une direction des services informatiques au sein du secrétariat général de la DGAC constituera le socle d'une politique d'informatique de gestion pleinement intégrée. Le déploiement début 2011 du nouveau système d'information financier (SIF) permet d'accompagner plusieurs chantiers de mutualisation des activités financières, en particulier le service facturier, le guichet fiscal unique et la politique voyage ;

- la DGAC participe à la mise en place interministérielle de l'outil SI-Paye de l'Opérateur National de Paye (ONP), qui permettra d'industrialiser et mutualiser à une échelle nationale l'ensemble des fonctions de paye ;

- l'actualisation du service informatique de gestion des ressources humaines , afin de permettre le raccordement à l'ONP et d'assurer l'évolution vers un véritable service informatique des ressources humaines (SIRH) complet, couvrant l'ensemble des activités de ressources humaines, de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEEC) jusqu'à l'intégration de la rémunération des agents ;

- en matière de logistique , une réflexion est en cours pour externaliser une partie des fonctions assurées actuellement en interne, notamment le garage ;

- la modernisation de la politique des achats , conformément à la démarche interministérielle et à la RGPP. Après le regroupement des achats locaux, la création d'une « Mission achats » et d'un comité doivent aboutir à la mise en place de l'organisation « cible » en 2012, qui fera émerger de nouveaux métiers et responsabilisera les acteurs. La mise en place de pôles centraux dédiés à des familles d'achat, de pôles supports intégrés et d'un plan de formation individuel adapté est prévue avant la fin de l'année 2011.

c) Un abandon provisoire de la transformation en établissement public ?

Après l'avoir envisagé en 2009, le Gouvernement a renoncé à une éventuelle transformation de la DGAC en établissement public , que recommande la Cour des comptes mais qui suscite de fortes réticences des organisations syndicales.

Votre rapporteur spécial considère cependant que cette option ne doit pas être définitivement écartée , compte tenu de la nature des activités de la DGAC, qui consistent essentiellement en des prestations de services commerciaux ^{95 ( * )} , de son mode de financement - qui pourrait à terme reposer notamment sur une affectation intégrale de la TAC - et du contexte européen, qui renforce les exigences de compétitivité de l'offre française de services de navigation aérienne. Le changement de référentiel comptable (passage d'une comptabilité de caisse à une comptabilité en droits constatés), décidé par la DGAC en 2010, accentue également le décalage du cadre budgétaire actuel.

3. Une révision importante du régime indemnitaire des personnels techniques malgré la genèse heurtée du nouveau protocole social

a) Un protocole applicable en 2012 malgré des contestations

La démarche protocolaire pour 2010-2012 s'est inscrite dans un contexte budgétaire et économique difficile et devait prendre en compte des dossiers délicats : la participation de la France au FABEC et la mise en oeuvre des réformes structurelles pour améliorer la performance de la DGAC. Compte tenu des critiques émises à plusieurs reprises par la Cour des comptes ^{96 ( * )} sur l'organisation du temps de travail et le régime indemnitaire des agents de la DGAC, en particulier ceux du contrôle aérien, votre rapporteur spécial porte une attention particulière à ce protocole.

Celui-ci a été conclu le 22 juillet 2010, mais rapidement contesté par une intersyndicale majoritaire (représentant 52 % des personnels) qui privilégiait un modèle coopératif plutôt que l'approche intégrée du FABEC, dans un climat social déjà tendu ^{97 ( * )} . Selon l'intersyndicale, la loi du 5 juillet 2010 ^{98 ( * )} tendait donc à suspendre l'application de ce protocole.

Le secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique a cependant indiqué que cette loi n'était pas applicable en l'espèce, dans la mesure où les négociations s'étaient ouvertes en octobre 2009, donc avant son adoption. Une requête en référé de l'USAC-CGT et du SNNA-FO a ensuite été invalidée par le tribunal administratif de Paris le 10 février 2011 . Par ailleurs, le Gouvernement a considéré que les mesures sociales validées précédemment étaient des outils importants d'accompagnement de la nécessaire modernisation de la DGAC. Celle-ci entend donc les mettre en oeuvre dans un cadre de concertation associant l'ensemble des organisations syndicales. Des groupes de travail ont été créés dans cette perspective.

Les mesures catégorielles accordées en contrepartie du protocole social sont intégralement financées par le « retour catégoriel » de 50 % sur les économies nées du schéma d'emploi triennal, soit 11,64 millions d'euros pour la période 2010-2012, exécutés sur le budget 2012 ( cf . infra ).

b) Des réformes importantes et opportunes des régimes d'indemnisation et de vacation des personnels techniques

Le régime indemnitaire des personnels techniques de l'aviation civile a été régularisé par la publication le 6 août 2010 de deux décrets et trois arrêtés ^{99 ( * )} . Il a en particulier été mis fin au régime d'indexation sur l'inflation de la prime de technicité et de la prime d'exploitation, de vacation et de sujétion, dont la Cour des comptes avait à juste titre souligné la non-conformité à l'article L. 112-2 du code monétaire et financier. Les montants de ces deux primes ont donc été figés à leur niveau antérieur pour 2010 et 2011.

En outre, conformément à la volonté de la Cour des comptes de mettre fin au système communément appelé des « clairances », la DGAC a mis en oeuvre depuis le 7 juin 2010 un dispositif de vérification de la présence effective des agents opérationnels de la navigation aérienne sur le lieu de travail, dénommé « vacations de réserve opérationnelles », sur une base réglementaire et transparente. En complément de ce contrôle, une certaine flexibilité a été préservée pour permettre d'adapter les effectifs de contrôleurs présents à des besoins supplémentaires imprévus.

Conformément au protocole, des réflexions sont toujours en cours pour transformer le régime indemnitaire des personnels techniques à compter de 2012, dans un objectif d'harmonisation et de simplification, par la prise en compte des fonctions et responsabilités exercées. Le nouveau dispositif pourra intégrer les gains de productivité résultant de l'amélioration du ratio entre performance collective et effectifs utilisés. Il devra également reconnaître les spécificités inhérentes à chaque corps technique concerné tout en préservant l'équilibre statutaire global. A ce titre, il associera à une partie commune des grilles indiciaires particulières , notamment une grille propre aux contrôleurs . Enfin le système sera conçu de façon à ce que les agents ne subissent aucune perte de rémunération au moment de son entrée en vigueur.

Votre rapporteur spécial sera particulièrement vigilant sur les conséquences budgétaires de cette réforme , notamment de la grille spécifique des contrôleurs. Les rémunérations des ces derniers, tout comme celles de l'ensemble des fonctionnaires de la DGAC, ont été gelées sur les années 2010 et 2011 et l'évolution ultérieure sera limitée à 1,9 % de la masse indemnitaire.

Il importe cependant que la future grille n'aboutisse pas à un « rattrapage » détourné de ces mesures ponctuelles de rigueur . Votre rapporteur spécial rappelle ainsi que la rémunération mensuelle globale (traitement brut, primes et indemnités) des ingénieurs du contrôle de la circulation aérienne (ICNA) s'élève en moyenne à 7 079,71 euros ^{100 ( * )} au premier semestre de 2011.

Pour l'heure, le corps des contrôleurs aériens semble se satisfaire de la situation puisque le nombre de jours de grève a fortement chuté , passant de 3 126 jours en 2010 à 16 jours mi-2011.

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* ⁹¹ Règlement (CE) n° 1070/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant les règlements (CE) n° 549/2004, (CE) n° 550/2004, (CE) n° 551/2004 et (CE) n° 552/2004 afin d'accroître les performances et la viabilité du système aéronautique européen, et règlement (CE) n° 1108/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant le règlement (CE) n° 216/2008 dans le domaine des aérodromes, de la gestion du trafic aérien et des services de navigation aérienne, et abrogeant la directive 2006/23/CE.

* ⁹² L'objectif de ce projet est de déployer des technologies novatrices pour faire face à des hypothèses de doublement du trafic aérien d'ici à 2020.

* ⁹³ La phase de définition a été réalisée entre 2005 et 2008, celle de développement est mise en oeuvre entre 2009 et 2016, et celle de déploiement, entre 2013 et 2020, permettra la mise en service d'une nouvelle infrastructure pour la gestion du trafic aérien et de nouveaux équipements à bord des avions.

* ⁹⁴ Organisme parisien d'en-route et d'approche.

* ⁹⁵ Les activités strictement régaliennes de la DGAC ne représentent ainsi que 10 % de son budget global , les activités qui participent étroitement à celles opérationnelles sans être strictement des prestations de services 10,8 %, et les prestations de services 79,2 %.

* ⁹⁶ En particulier dans un référé du 31 juillet 2009 et une insertion au rapport annuel de la Cour pour 2010.

* ⁹⁷ Du fait de la réforme des retraites et du contrôle du temps de présence des contrôleurs dans les salles opérationnelles.

* ⁹⁸ Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ⁹⁹ Décret n° 2010-920 du 3 août 2010 fixant le régime particulier des primes allouées à certains personnels techniques de la navigation aérienne ; arrêté du 3 août 2010 fixant les taux de la prime d'exploitation, de vacation ou de sujétion allouée à certains personnels techniques de la navigation aérienne ; arrêté du 3 août 2010 fixant les montants de la prime de technicité prévue par le décret n° 2010-920 du 3 août 2010 fixant le régime particulier des primes allouées à certains personnels techniques de la navigation aérienne ; décret n° 2010-921 du 3 août 2010 fixant le régime particulier des primes allouées à certains personnels techniques de l'aviation civile ; et arrêté du 3 août 2010 fixant les taux des primes allouées à certains personnels techniques de l'aviation civile.

* ¹⁰⁰ La rémunération mensuelle moyenne des adjoints d'administration de l'aviation civile est de 2 924,46 euros, tandis que celle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts est de 8 448,92 euros.