Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "Provisions" - Compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat" et articles rattachés

TROISIÈME PARTIE
LE COMPTE D'AFFECTION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

I. PRÉSENTATION DU COMPTE SPÉCIAL

A. UNE HISTOIRE RÉCENTE ET MOUVEMENTÉE

1. Un compte spécial créé en 2005 à l'initiative du Parlement

Le compte d'affection spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » résulte de l'article 8 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, qui l'a institué a posteriori pour l'exercice 2005, puis a été confirmé, après l'entrée en vigueur de la LOLF, par l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Sa création était préconisée notamment par le rapport d'information publié en juillet 2005 par notre collègue député Georges Tron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics ^{6 ( * )} . Ce point est explicitement reconnu dans le projet annuel de performances pour 2007 ^{7 ( * )} .

Le compte spécial est régi, outre par l'article 47 précité de la loi de finances initiale pour 2006, par le décret n° 2008-1248 du 1 ^er décembre 2008. Il est également concerné par les circulaires du Premier ministre aux ministres et aux préfets du 16 janvier 2009, sur la politique immobilière de l'État.

La politique immobilière de l'État s'appuie également sur le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (Cf. première partie du présent rapport).

2. Un compte spécial divisé en deux programmes

Les ressources immobilières de l'Etat transitent par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom.

Elle comprend deux programmes :

- le programme n° 721 : « Contribution au désendettement de l'Etat » ;

- le programme n° 723 : « Dépenses immobilières ».

Le responsable des deux programmes est Daniel Dubost, chef du service France Domaine.

On rappelle que, selon l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Aussi, l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 prévoit, dans sa rédaction actuelle, que « ce compte, dont le ministre chargé du domaine est l'ordonnateur principal, retrace :

« 1° En recettes :

« a) Le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'Etat ;

« b) Les versements du budget général ;

« c) Les fonds de concours ;

« 2° En dépenses :

« a) Des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations immobilières réalisées par l'Etat sur des biens immobiliers dont l'Etat est propriétaire ou, lorsqu'il n'en a pas la propriété, sur des biens immobiliers figurant à l'actif de son bilan, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'Etat ;

« b) Des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'Etat réalisées par des établissements publics et autres opérateurs de l'Etat, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'Etat ;

« c) Des versements opérés au profit du budget général ;

« d) Des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ».

L'Etat doit donc utiliser les recettes immobilières du compte spécial pour financer des dépenses immobilières. Afin que les ministères soient incités à céder des biens immobiliers, le Gouvernement a décidé que les ministères cédant des biens percevraient les recettes correspondantes, après prélèvement d'un certain pourcentage (que l'on présentera plus loin), affecté au programme n° 721 « Contribution au désendettement de l'Etat ». Afin de permettre la rétrocession du produit des cessions aux ministères, le compte spécial est divisé en autant de budgets opérationnels de programme (BOP) qu'il y a de ministères concernés.

Le tableau ci-après indique les autorisations d'engagement et les crédits de paiement prévus par le présent projet de loi de finances.

Les deux programmes de la présente mission

(en euros)

Source : d'après le projet annuel de performances pour 2012

3. La modification du régime du compte spécial : un rendez-vous quasiment systématique de la discussion budgétaire

Après sa création par l'article 47 précité de la loi de finances initiale pour 2006, le régime du compte spécial a été modifié par les lois de finances initiales pour 2007, 2009, 2010 et 2011. Il s'agit donc d'un « rendez-vous » quasiment systématique de la discussion budgétaire.

• Le II de l'article 40 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a autorisé le compte d'avances à percevoir des fonds de concours et à financer des dépenses réalisées par des opérateurs.

• L'article 195 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, adopté à l'initiative de notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », a donné un statut législatif à la règle, correspondant jusqu'alors à une simple pratique, selon laquelle les produits de cessions de biens immobiliers sont affectés à hauteur de 15 % au désendettement de l'Etat .

Toutefois, à l'initiative du Gouvernement, cet article prévoyait des exceptions dans le cas du ministère de la défense (jusqu'au 31 décembre 2014, fin de la période couverte par la loi de programmation militaire 2009-2014), des immeubles domaniaux situés à l'étranger (sans limitation de durée) et, jusqu'au 31 décembre 2009, des immeubles domaniaux mis à disposition du ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

• L'article 60 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a autorisé le compte spécial à percevoir non seulement le produit de cessions de biens immobiliers, mais aussi les « droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'Etat ».

Il s'agissait notamment de tirer les conséquences du constat par la Cour des comptes que l'imputation de diverses ressources immobilières autres que des cessions, comme une soulte de la Société nationale immobilière (SNI), n'était pas conforme à l'objet du compte d'affectation spéciale.

L'article 60 précité a également à nouveau élargi le champ des dépenses susceptibles d'être financées par le compte spécial.

• Enfin, l'article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a réalisé les modifications suivantes :

- parmi les dépenses du compte figurent désormais « des versements opérés au profit du budget annexe ``Contrôle et exploitation aériens'' ». Concrètement, il s'agit de permettre l'affectation au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » des produits de cession de biens immobiliers occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ;

- la liste des cessions exemptées de la règle de contribution au désendettement a été étendue aux cessions des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (comme les universités) ayant demandé la dévolution du patrimoine immobilier de l'Etat dont ils disposent, ainsi qu'à diverses cessions concernant l'aménagement du plateau de Saclay. A l'initiative de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, la commission des finances avait pourtant supprimé cette double exemption lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances ;

- surtout, à la suite d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, l'article 47 de la loi de finances pour 2006 prévoit désormais que les produits de cessions des biens immeubles de l'État, ainsi que les droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État, « sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % en 2014 ». L'inclusion de l'année 2014 dans la période prise en compte résulte d'un amendement de la commission des finances, adopté à l'initiative de notre collègue Philippe Marini , alors rapporteur général ;

- enfin, toujours à l'initiative de la commission des finances , l'article 61 de la loi de finances pour 2011 a prévu la disparition au 31 décembre 2014 du régime d'exemption de contribution au désendettement qui bénéficie aux produits d'immeubles situés à l'étranger , par cohérence avec le droit existant relatif aux cessions du ministère de la défense.

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU FONCTIONNEMENT DU COMPTE

Le tableau ci-après retrace les recettes et les dépenses du compte spécial en prévision et en exécution, depuis son passage au « format LOLF ».

Le compte d'affection spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » :
prévision et exécution

(en millions d'euros)

NB : en 2006 le compte spécial correspondait à un unique programme 721 « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », divisé en deux actions intitulées « Contribution au désendettement de l'État » et « Dépenses immobilières ». Pour ne pas complexifier la présentation on retient la nomenclature budgétaire actuelle.

Le programme relatif à CHORUS concernait l'expérimentation menée en 2010 par trois ministères (défense, éducation nationale, enseignement supérieur et recherche).

Source : commission des finances, d'après les projets et rapports annuels de performances

1. Un compte jusqu'à cette année voté en équilibre, avec des autorisations d'engagement et des crédits de paiement habituellement égaux à 15 % des recettes prévues

Jusqu'au présent projet de loi de finances :

- le solde du compte spécial a toujours été voté en équilibre ;

- les crédits de paiement prévus en loi de finances initiale pour le programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » étaient « normalement » égaux à 15 % des recettes prévues. Tel a été le cas en 2007, 2008 et 2011. Si tel a également été le cas pour le projet de loi de finances pour 2006, dans le texte promulgué la contribution au désendettement de l'Etat a été portée à 29 % des recettes prévues, maintenues inchangées ;

- en prévision, les autorisations d'engagement ont toujours été égales aux crédits de paiement.

Le présent projet de loi de finances innove sur ces trois points, comme on le verra ci-après.

2. Une contribution effective au désendettement de l'Etat habituellement supérieure aux dépenses du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État »

a) Une affectation formelle d'une partie des recettes au « désendettement de l'Etat », sauf pour certains ministères

On rappelle que l'article 47 de la loi de finances pour 2006, modifié par l'article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010, prévoit que les produits de cessions des biens immeubles de l'État, ainsi que les droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État, « sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % en 2014 ». Le taux de 15 % résulte on l'a vu de l'article 195 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, adopté à l'initiative de notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

La contribution au désendettement ne s'applique pas :

- aux produits de cessions d'immeubles occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

- aux produits de cessions des bâtiments situés à l'étranger jusqu'à la même date ;

- aux produits de cession des biens affectés ou mis à disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des établissements publics administratifs mentionnés au II de l'article L. 711-9 du code de l'éducation ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine immobilier ;

- à la part des produits de cession des biens immobiliers appartenant à l'État affectés ou mis à disposition d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de projets immobiliers situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national d'aménagement du plateau de Saclay ;

- aux produits de cession de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), ces produits étant affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Concrètement, l'affectation au désendettement correspond au mécanisme suivant :

- affectation au programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » ;

- reversement au budget général de l'Etat, sous la forme d'une recette non fiscale, apparaissant dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances initiale, ligne 2211.

b) La « vraie » contribution du compte au désendettement : l'écart entre ses recettes et ses dépenses immobilières

La « véritable » contribution du compte spécial au désendettement de l'Etat a toutefois été en moyenne supérieure depuis la création du compte spécial aux dépenses du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État ».

En effet, cette « vraie » contribution correspond non aux dépenses du programme 721, mais à l'écart entre les recettes du compte et ses dépenses immobilières . Les dépenses du programme 721 correspondent simplement aux sommes reversées au budget de l'Etat. Or, ce qui importe, c'est bien la réduction du besoin de financement global de l'Etat, comptes spéciaux compris, qui détermine les sommes qu'il doit emprunter sur les marchés financiers. L'existence ou non d'une « tuyauterie » entre le compte spécial et le budget général de l'Etat n'a de ce point de vue aucune importance.

Par exemple, en 2006 les recettes du compte ont été supérieures de 574 millions d'euros à ses dépenses immobilières. Il a donc de fait contribué au désendettement de l'Etat pour ce montant, et non pour les 68 millions d'euros de dépenses du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État ».

Inversement, le déficit de 52 millions d'euros prévu pour 2012, de même que les crédits de paiement de 52 millions d'euros prévus pour le programme 721, sont purement optiques : les recettes et les dépenses immobilières du compte sont toutes deux égales à 400 millions d'euros, en conséquence de quoi la contribution « réelle » du compte au désendettement de l'Etat sera nulle.

Sur l'ensemble de la période dont l'exécution est connue (2006-2010), les dépenses immobilières auront été, en crédits de paiement, de 2,7 milliards d'euros, soit inférieures de 580 millions d'euros aux recettes, ce qui correspond à la « véritable » contribution du compte au désendettement de l'Etat, à comparer à des dépenses cumulées du programme 721 « Contribution au désendettement de l'État » de seulement 372 millions d'euros.

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* ⁶ N° 2457, A.N., XII ^e législature.

* ⁷ « Le Gouvernement, qui a engagé en 2003 des actions de valorisation et de mobilisation du patrimoine immobilier de l'État, a décidé à l'été 2005, dans le contexte du rapprochement du budget et de la réforme de l'État, de donner une nouvelle impulsion à cette démarche de modernisation, en s'appuyant en particulier sur le rapport présenté à la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale par M. Georges Tron, député de l'Essonne . »