Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" et article 61 rattaché

M. Eric BOCQUET, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES »

A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION (+ 3,14 %) DISSIMULE LA BAISSE STRUCTURELLE DU FINANCEMENT DE LA SOLIDARITÉ PAR LE BUDGET DE L'ÉTAT

1. Cinq programmes rassemblant 12,75 milliards d'euros en crédits de paiement

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » regroupe près de 12,79 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,75 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en cinq programmes de poids très différents , comme le montre le graphique reproduit ci-dessous :

Répartition des crédits de paiement entre les différents programmes de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative :

1 484 310 270 euros

Handicap et dépendance :

10 481 634 198 euros

Revenu de solidarité active et expérimentations sociales :

535 000 000 euros

Actions en faveur des familles vulnérables :

232 699 880 euros

Égalité entre les hommes

et les femmes :

20 102 197 euros

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

2. Une mission qui porte, à titre principal, des crédits d'intervention

L'analyse par catégorie de dépenses révèle le poids déterminant des dépenses d'intervention au sein de la mission . De fait, elle finance le revenu de solidarité active (RSA) pour sa partie « activité », l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) , ainsi que de nombreuses subventions.

Pour la plupart, il s'agit donc de dépenses obligatoires , dites « de guichet » sur lesquelles le ministre gestionnaire n'a que peu, voire pas du tout, de prise .

Répartition des crédits de paiement par catégorie de dépenses au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Dépenses de personnel :

733 046 858 euros

Dépenses de fonctionnement :

744 563 515 euros

Dépenses d'intervention :

11 276 136 172 euros

Dépenses d'investissement (AE) :

24 000 000 euros

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Le dynamisme budgétaire de la mission est, cette année encore, porté par les dépenses d'intervention qui progressent de 4,11 % alors que les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement reculent respectivement de 6 % et de 1,37 % , tandis que la place des dépenses d'investissement demeure négligeable.

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement par catégorie de dépenses entre 2011 et 2012

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

3. La forte hausse des crédits affectés à l'AAH masque la baisse des crédits sur les autres programmes

Les crédits de la mission progressent de 3,14 % mais, en réalité, cette hausse masque des évolutions contradictoires entre les différents programmes . En effet, seul le programme « Handicap et dépendance » voit son enveloppe croître de près de 600 millions d'euros (environ 5 % du total des crédits de la mission), en hausse de 6,04 %.

Évolution des crédits de paiement de chaque programme entre 2011 et 2012

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La progression spectaculaire des crédits du programme « Handicap et dépendance » est imputable à la croissance exponentielle des coûts de l'AAH , qui explique à elle seule 94 % de l'accroissement de la dotation du programme.

L'augmentation des crédits de la mission ne traduit que partiellement une volonté politique de la part du Gouvernement en faveur du handicap , puisque le montant de l'allocation a été revalorisé de 25 % sur cinq ans.

La hausse massive des crédits sur le poste du Handicap est « gagée » par la diminution de la dotation de tous les autres programmes, à hauteur de plus de 208 millions d'euros . Ce gage doit cependant être relativisé puisque, pour partie, il résulte de la baisse de l'enveloppe accordée au financement du « RSA activité », qui apparaît somme toute logique compte tenu de la lenteur de la montée en charge de ce dispositif.

B. UNE POLITIQUE DE SOLIDARITÉ NATIONALE LARGEMENT ASSURÉE PAR DES DÉPENSES FISCALES QUI NE DOIVENT ÊTRE REMISES EN CAUSE QU'AVEC PRÉCAUTION

1. Le poids déterminant des dépenses fiscales dans la politique de solidarité nationale

a) Un coût quasi-équivalent au montant des crédits budgétaires

A chaque programme de la mission sont rattachées, à titre principal ou subsidiaire, une ou plusieurs dépenses fiscales qui participent, à coté des crédits budgétaires, à la politique de solidarité mise en oeuvre par l'Etat. De fait, les dépenses fiscales peuvent constituer un levier important et efficace de redistribution.

Au titre du présent projet de loi de finances (PLF), trente dépenses fiscales sont rattachées, à titre principal, à la mission pour un coût total estimé de l'ordre de 12 489 millions d'euros ^{1 ( * )} , soit un montant quasi-équivalent à celui des crédits budgétaires .

b) Une légère baisse en 2012

En 2012, le projet annuel de performances annexé au présent PLF prévoit que le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission diminue d'environ 0,75 % , soit 94 millions d'euros de moins qu'en 2011.

La baisse constatée est en grande partie imputable à la modification apportée aux conditions d'attribution d'une demi-part supplémentaire aux contribuables vivant seuls et ayant eu un ou plusieurs enfants à charge ^{2 ( * )} . Son coût devrait encore diminuer en 2012, en passant de 1 450 millions à 1 050 millions d'euros.

A l'inverse, l'exonération de taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste, devrait connaître une nette augmentation l'an prochain (+ 5,4 %), son coût devant atteindre près de 1 304 millions d'euros. Cette situation s'explique notamment par le contexte économique dégradé, qui rend éligible à l'exonération un plus grand nombre de ménages.

Le coût de la dépense relative à l'abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites croît d'environ 5,6 % et s'établit à 3 040 millions d'euros.

Les autres dépenses fiscales ne connaissent qu'une diminution ou une augmentation limitée, de l'ordre de 1 % à 2 %.

Dans leur majorité, les dépenses fiscales sont d'ampleur limitée, même si, surtout dans le champ social, elles peuvent revêtir une grande importance pour leurs bénéficiaires. Ainsi, sept d'entre elles, supérieures à 500 millions d'euros, rassemblent près de 80 % du montant total de la charge .

2. Une certaine inefficacité

Votre commission des finances a déjà eu l'occasion, par le passé, de souligner combien l'aspect fiscal devenait de plus en plus prégnant dans la politique de solidarité mais avait regretté ne pas disposer des instruments nécessaires à un examen approfondi des dépenses fiscales rattachées à la mission.

Or, en 2010, le Gouvernement a demandé à l'Inspection générale des finances de mener un travail exhaustif d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales. Un Comité d'évaluation a été mis en place à cet effet, sous la responsabilité d'Henri Guillaume, et a rendu son rapport en juin dernier ^{3 ( * )} .

L'ensemble des dispositifs évalués ont été notés de 0 à 3.

La note 0 correspond à une niche fiscale inefficace, c'est-à-dire qui n'atteint pas les objectifs qu'elle poursuit. Les niches jugées efficaces sont ensuite notées de 1 à 3 en fonction de leur efficience ^{4 ( * )} .

Il résulte de ces travaux que la présente mission regroupe le plus grand montant de dépenses fiscales, en valeur, après la mission « Ville et logement » . Avec la mission « Travail et emploi », ce sont les trois seules missions dont le coût des dépenses fiscales rattachées dépasse 10 milliards d'euros .

Il apparaît également que, parmi ces trois missions, elle est celle qui cumule le plus de notes 0 ou 1 sur le total de ses dépenses rattachées . Ainsi, huit mesures sont jugées inefficaces (note 0) et onze sont considérées comme peu efficientes (note 1). Or ces 19 niches représentent près de 82 % du montant total, soit environ 9,7 milliards d'euros en 2010.

Dépenses rattachées à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » notées 0 ou 1 par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales

Exonération des prestations familiales, de l

Exonération en faveur des personnes âgées ou de condition modeste

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales

Les critiques adressées aux dépenses fiscales rattachées à la présente mission peuvent être synthétisées en quelques points :

- caractère anti-redistributif de la mesure : par exemple, les exonérations relatives à l'impôt sur le revenu, notamment des diverses prestations sociales, ne bénéficient qu'aux ménages imposables, voire même uniquement aux plus aisés d'entre eux ;

- mesure mal ciblée , pour celles des dépenses fiscales qui ciblent des catégories spécifiques, notamment les personnes âgées ou handicapées, les femmes, etc.

- redondance et mauvaise articulation avec d'autres dispositifs fiscaux et/ou budgétaires ;

- instrument inadapté au regard de l'objectif poursuivi ;

- objectif obsolète .

Il convient néanmoins de relever que le tableau n'est pas aussi sombre qu'il n'y paraît puisque cinq dépenses fiscales, représentant un coût supérieur à 2 milliards d'euros, sont jugées pertinentes par le Comité d'évaluation ; elles sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Exonération de la taxe applicable aux voitures particulières les plus polluantes pour les véhicules à carrosserie

Abattement effectué sur l

Taux de 5,5

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales

3. Redonner de la cohérence à l'intervention publique en matière de solidarité

Le travail minutieux conduit par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales constitue un précieux outil de diagnostic . Parfois, il propose la substitution d'un dispositif budgétaire à un dispositif fiscal, comme, par exemple, pour le taux de TVA à 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les établissements d'accueil des personnes âgées et dépendantes.

Mais, dans l'ensemble, l'action publique apparaît surtout incohérente : les dispositifs se sont empilés et sont mal articulés entre eux . A titre d'illustration, les personnes invalides, outre une pension d'invalidité et l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) qu'elles peuvent percevoir, se voient octroyer une demi-part supplémentaire au titre de l'impôt sur le revenu ; ils peuvent également bénéficier d'une exonération des plus-values de cession de biens immobiliers ; si leurs revenus sont inférieurs à 22 590 euros, ils profitent enfin d'un abattement spécifique de 10 % pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

Par ailleurs, le traitement des personnes âgées et invalides est souvent identique alors que les personnes handicapées bénéficient de dispositifs différents. Or, en matière de ressources d'existence , la problématique est sensiblement la même pour ces trois catégories de population . Il semblerait donc logique que les mêmes avantages fiscaux leur soient accordés.

Au total, l'ensemble de ces mesures fiscales dérogatoires s'apparentent à un noeud gordien dont la facilité pourrait conduire à le trancher d'un coup net, résumé dans la formule « supprimer les niches inefficaces » .

Votre rapporteur spécial est bien conscient que les moyens publics ne sont pas alloués au mieux compte tenu des objectifs poursuivis , c'est-à-dire l'amélioration de la qualité de vie des personnes les plus fragiles et les plus modestes.

Néanmoins, la suppression brutale de certains dispositifs constitue une solution qu'il faut rejeter avec force . Elle entraînerait d'inévitables « effets de bord » qui seraient peut-être pires que le mal .

Ainsi, il convient tout d'abord de remettre à plat, pour chaque catégorie identifiée (personnes âgées, handicapées, invalides, de condition modeste), l'ensemble des dispositifs dont elles bénéficient. Et, en tout état de cause, si une telle réforme devait intervenir, elle devrait se fixer deux principes intangibles :

1) assurer une plus grande redistributivité ;

2) faire en sorte que les sommes ainsi réallouées , par le biais de crédits budgétaires ou de dépenses fiscales, demeurent au moins équivalentes au niveau de dépenses actuel .

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* ¹ Il s'agit non pas d'une dépense mais d'une moindre recette pour le budget de l'Etat.

* ² Dépense fiscale n° 110 102. En application de l'article 92 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), ne sont concernés par l'attribution d'une demi-part supplémentaire, à partir de l'imposition des revenus de 2009, que les seuls contribuables ayant supportés à titre exclusif ou principal, en vivant seuls, la charge de ces enfants pendant au moins cinq ans.

* ³ Ses conclusions n'ont toutefois été transmises au Parlement qu'au mois d'octobre.

* ⁴ Quatre critères d'efficience ont été utilisés : la mesure est-elle correctement ciblée ? Le coût de la mesure est-il raisonnable au regard de son efficacité ? L'outil fiscal est-il en lui-même efficient ? La mesure est-elle plus adaptée qu'une mesure budgétaire ou qu'une mesure non financière ?