Mission "Sport, jeunesse et vie associative"

M. Jean-Marc TODESCHINI, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. PRÉSENTATION DE LA MISSION
    
    • A. LA STRUCTURATION DE LA MISSION
      
      • 1. Une maquette stabilisée après l'amputation du programme de soutien l'année dernière
        
      • 2. Les changements de périmètre
        
    • B. LES CRÉDITS, FONDS DE CONCOURS, DÉPENSES FISCALES ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION
      
      • 1. Les crédits (+ 1 %), les fonds de concours et le Centre national pour le développement du sport (CNDS)
        
      • 2. Les dépenses fiscales : 1 792 millions d'euros, soit 3,7 fois l'ensemble des crédits de paiement
        
      • 3. La mission ne compte plus d'emplois
        
  • II. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES
    
    • A. PROGRAMME 219 « SPORT »
      
      • 1. Principaux chiffres
        
      • 2. Justification des crédits
        
        • a) Les dépenses de fonctionnement
          
        • b) Les dépenses d'investissement
          
        • c) Les dépenses d'intervention
          
      • 3. Objectifs et indicateurs
        
      • 4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
        
        • a) Une débudgétisation de fait
          
        • b) La nécessité d'évaluer la cohérence de l'action et la qualité de la gestion du CNDS
          
        • c) Un déséquilibre de plus en plus marqué en faveur du sport de haut niveau
          
        • d) Chantier de rénovation de l'INSEP : les retards de 2010 n'ont pas pu être rattrapés
          
        • e) Stade de France : le risque lié à la pénalité de l'Etat s'accroît sensiblement
          
    • B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »
      
      • 1. Principaux chiffres
        
        • a) La répartition des crédits entre actions
          
        • b) Des dépenses fiscales élevées
          
      • 2. Justification des crédits
        
        • a) Les dépenses de fonctionnement
          
        • (1) L'Agence du service civique poursuit sa montée en puissance
          
        • (2) La poursuite de la baisse des crédits de l'INJEP
          
        • b) Les dépenses d'intervention
          
      • 3. Objectifs et indicateurs
        
      • 4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
        
        • a) Jusqu'où ira le service civique ?
          
        • b) L'avenir du FEJ en question
          
        • c) Des temps difficiles pour les autres acteurs du programme
          

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. LA STRUCTURATION DE LA MISSION

1. Une maquette stabilisée après l'amputation du programme de soutien l'année dernière

Dans le présent projet de loi de finances, aucun changement n'est à relever par rapport à 2011 en ce qui concerne la structuration par programmes et par actions pour la mission « Sport, jeunesse et vie associative » . Il en est de même pour le libellé des actions.

La mission comporte donc toujours deux programmes :

- le programme 219 : « Sport » ;

- et le programme 163 : « Jeunesse et vie associative ».

Pour rappel, la loi de finances pour 2011 avait consacré la suppression du programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » . Celui-ci a alors été fusionné au sein du programme 124, figurant dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », pour y prendre l'appellation « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

Notre ancien collègue Michel Sergent s'était ému de ce transfert dans son dernier rapport budgétaire ^{1 ( * )} , soulignant que :

- d'une part, sur le plan des principes, cette construction d'un programme de soutien unique relevait davantage d'une vision administrative et de respect des périmètres ministériels (pouvant d'ailleurs être remis en cause à l'occasion d'un changement de gouvernement) que de la logique de mission propre à la loi organique relative aux lois de finances ( LOLF ) ;

- d'autre part, sur un plan pratique, ce changement aboutissait à vider la mission d'une grande partie de sa substance , plus précisément de la moitié de ses crédits et de la totalité de ses emplois .

Il avait estimé que, dans un tel format, la pertinence même du maintien de la mission , qui représente pourtant une véritable politique publique et possède donc sa légitimité, était posée .

2. Les changements de périmètre

Selon les éléments transmis par le Gouvernement, une seule mesure de périmètre est à signaler.

Le programme « Sport » est affecté par une mesure de transfert concernant la masse salariale des Centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) et du musée national du sport (MNS) précédemment inscrite au programme de soutien (n° 124 précité).

Le total s'élève à 43,4 millions d'euros , dont 41,1 millions d'euros transférés depuis le programme 124 et 2,3 millions d'euros au titre de la mesure de périmètre consécutive à ce transfert et relative à la taxe sur les salaires.

B. LES CRÉDITS, FONDS DE CONCOURS, DÉPENSES FISCALES ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION

1. Les crédits (+ 1 %), les fonds de concours et le Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Le projet de loi de finances pour 2012 prévoit une dotation pour la mission de 474,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 477,9 millions d'euros de crédits de paiement (CP) . A périmètre constant, les CP de la mission sont en augmentation de 1 % par rapport à 2011 .

Ce pourcentage résulte de la conjonction de deux évolutions opposées, déjà constatée de manière marquée depuis deux ans : la diminution des crédits du programme « Sport », qui doit encore se poursuivre l'année prochaine (- 5,6 %) et l'augmentation des crédits du programme « Jeunesse et vie associative » (+ 7,7 %) .

A ces chiffres, il convient d'ajouter 20 millions d'euros de fonds de concours, soit 4,2 % des crédits de paiement de la mission.

En outre et comme cela sera développé ci-après dans le cadre de l'analyse des crédits du programme « Sport », les documents annexés au projet de loi de finances indiquent que les ressources prévisionnelles (presque exclusivement extra-budgétaires) de l'établissement public Centre national pour le développement du sport (CNDS) s'élèveront à 276,6 millions d'euros en 2012 - montant quasiment stable par rapport à 2011. Cette somme représente 111,6 % des crédits de paiement alloués au programme « Sport » .

2. Les dépenses fiscales : 1 792 millions d'euros, soit 3,7 fois l'ensemble des crédits de paiement

Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont rattachées à ce titre, représentent un montant très significatif. Leur montant est évalué, pour 2012, à 1 792 millions d'euros, soit 3,7 fois l'ensemble des crédits de paiement de la mission .

De plus, ces dépenses étant presque intégralement affectées au programme « Jeunesse et vie associative », le déséquilibre entre crédits budgétaires et dépenses fiscales est particulièrement marqué au sein de ce programme, dont les CP demandés, pour 2012, par le présent projet de loi de finances, s'élèvent à 230 millions d'euros.

Les dépenses fiscales (portant sur l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés et l'impôt de solidarité sur la fortune) visant à favoriser les dons à certaines structures reconnues d'utilité publiques, comme des associations ou des fondations, ont un volume prépondérant. A elles trois, ces niches représentent un coût évalué à 1 537 millions d'euros en 2012.

3. La mission ne compte plus d'emplois

Comme indiqué supra , du fait du transfert, l'année dernière, du programme 210 vers la mission « Solidarité, intégration et égalité des chances », la présente mission ne rémunère plus aucun emploi .

Néanmoins, le coût complet des politiques publiques ne peut valablement s'apprécier qu'en ajoutant aux crédits demandés au travers de cette mission les dépenses indirectes figurant, pour le sport, la jeunesse et la vie associative, au sein du programme 124.

Les commentaires par programme intégreront ces dépenses, à titre purement informatif puisque la maquette budgétaire ne permet plus d'envisager d'amendement déplaçant des crédits du programme de soutien vers le financement des actions de terrain ^{2 ( * )} , ce qui est regrettable.

Selon les éléments figurant dans la présentation du programme 124, les crédits déversés dans les programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative » représentent 431,7 millions d'euros, c'est-à-dire presque autant que les crédits restant inscrits dans la mission elle-même .

II. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES

A. PROGRAMME 219 « SPORT »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des sports, poursuit l'objectif de promouvoir, dans un cadre sécurisé et de qualité, la pratique physique et sportive à tout niveau, ainsi que les valeurs qu'elle véhicule : sens de l'effort, du progrès, du dépassement de soi, du respect de l'autre, apprentissage des règles collectives, renforcement du lien social, universalité, etc.

1. Principaux chiffres

Le programme « Sport » regroupe 244,8 millions d'euros d'AE et 247,9 millions d'euros de CP , soit 51,9 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

De manière optique, les crédits semblent augmenter par rapport à ceux de la loi de finances pour 2011, qui ne s'élevaient qu'à 213,5 millions d'euros (en AE comme en CP). Toutefois, cette hausse ne traduit que le transfert, précédemment évoqué, de dotations se rapportant aux Centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) ainsi qu'au musée national du sport (MNS). Au contraire, à périmètre constant, les CP accusent une nouvelle baisse significative, de 5,4 % par rapport à 2011.

Le programme 219 est scindé en quatre actions, dont les crédits se répartissent comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Répartition par action des crédits demandés pour 2012

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2012

A ces crédits, il convient d'ajouter un total de fonds de concours de 20,6 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP. Il s'agit, pour l'essentiel, du fonds de concours de 19,5 millions d'euros du CNDS en faveur de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » .

En outre, il est à noter que deux dépenses fiscales lui sont rattachées, en particulier l'exonération, dans la limite de 14,5 % d'un plafond révisable chaque année, des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs. Selon les estimations de la direction du budget, le coût de ladite exonération serait de l'ordre de 16 millions d'euros.

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 106 millions d'euros de CP pour 2012, soit 56,7 % des crédits du programme .

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 2 « Développement du sport de haut niveau » et n° 4 « Promotion des métiers du sport ». Elles comprennent, en particulier :

- une subvention pour charge de service public à l'INSEP , pour un montant de 20,8 millions d'euros en AE et en CP . Il convient de rappeler que, depuis 2010, l'INSEP prend en charge les rémunérations de ses personnels, auparavant gérées par le ministère. Celles-ci représenteront 16,6 millions d'euros en 2012 ;

- des subventions atteignant, au total, 17 millions d'euros (AE = CP) versées, au travers du programme n° 4, à trois écoles nationales ^{3 ( * )} afin de permettre la rémunération de leur personnel ;

- 5,6 millions d'euros de subventions pour charges de service public afin de permettre le soutien au fonctionnement des filières d'accès au sport de haut niveau au sein des opérateurs principaux du programme « Sport », en particulier les centres régionaux d'éducation physique et de sport (CREPS) et les écoles nationales ;

- des dépenses de fonctionnement courant, pour 8,7 millions d'euros, en AE et 11,7 millions d'euros en CP , correspondant en grande partie aux loyers versés au prestataire de la rénovation de l'INSEP ^{4 ( * )} .

En outre, pour la première fois cette année, les CREPS se voient transférer , comme tous les autres opérateurs du programme ces dernières années, les crédits nécessaires à la gestion de leur masse salariale ( 42,6 millions d'euros en AE et en CP ), qui proviennent du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

b) Les dépenses d'investissement

Exclusivement portées par l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », ces dépenses s'élèvent, pour 2011, à 22,5 millions d'euros en AE et à 22,4 millions d'euros de CP, soit 12 % des CP du programme. Ces crédits se décomposent, pour l'essentiel, de la façon suivante :

- d'une part, 3 millions d'euros en AE et 14,3 millions d'euros de CP sont consacrés à la rénovation de l'INSEP ;

- d'autre part, 19,5 millions d'euros en AE et 8,1 millions d'euros en CP concernent les travaux de modernisation à effectuer dans les CREPS et certaines écoles accueillant notamment des pôles des filières d'accès au sport de haut niveau.

c) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 118,8 millions d'euros d'AE et de CP, soit 63,6 % de l'ensemble des CP du programme .

L'importance de ces crédits, portés par l'ensemble des actions du programme, montre bien que la mise en oeuvre de celui-ci est effectuée principalement par de nombreux opérateurs, à commencer par les fédérations sportives.

Les principaux postes de dépenses sont les suivants :

- subventions aux fédérations sportives , à la fois au titre de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », à hauteur de 2,1 millions d'euros ^{5 ( * )} , de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », à hauteur de 55,4 millions d'euros et de l'action n° 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs », à hauteur de 7 millions d'euros (afin de soutenir les actions de prévention du dopage) ;

- pénalité versée par l'Etat (nette de la redevance pour bénéfices) au concessionnaire du stade de France, en l'absence d'un club de football résident, à hauteur de 12 millions d'euros ;

- subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), à hauteur de 7,8 millions d'euros , et contribution annuelle de la France au fonctionnement de l'Agence mondiale antidopage (AMA) pour 0,6 million d'euros.

3. Objectifs et indicateurs

Après une évolution notable en 2010, le volet performances du programme apparaît stabilisé dans le présent projet de loi de finances (tout comme l'année dernière).

Ainsi aucune modification du nombre d'objectifs ou de leur libellé n'est envisagée.

S'agissant des indicateurs, une seule évolution est prévue, dans le libellé de l'indicateur 6.2, anciennement dénommé « Part des formations assurées dans le réseau des établissements correspondant aux activités en environnement spécifique et aux secteurs en tension ». Il est ainsi proposé pour 2012 de prendre en compte la notion de « coeur de métier », c'est-à-dire non seulement les activités en environnement spécifique et les secteurs en tension mais également les autres priorités ministérielles.

Le nouveau libellé de l'indicateur 6.2 serait donc le suivant : « Part des formations assurées dans le réseau des établissements correspondant aux secteurs cibles « coeur de métier » ». Une décomposition de cet indicateur serait assurée pour identifier la part correspondant à chacune des trois strates : environnement spécifique, secteurs en tension, autres activités prioritaires dont nouveaux diplômes, cette décomposition étant, selon le ministère, de nature à faciliter le pilotage des établissements dans le cadre des contrats de performance.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Une débudgétisation de fait

Il est tout d'abord frappant de constater à quel point la politique du sport semble « débudgétisée » .

C'est en partie vrai pour ce qui concerne les fonctions support du présent programme : si les dépenses correspondantes figurent bien dans le budget général, elles ne sont pas inscrites dans la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Or il s'agit, pour le sport, d'une somme de 309,8 millions d'euros (en AE comme en CP) et, pour les emplois, d'une masse de 2 620 ETPT sous plafond .

Et c'est encore plus vrai pour ce qui concerne les moyens d'actions du CNDS , soit 276,6 millions d'euros en 2012 en provenance de l'Etat.

En agrégeant l'ensemble de ces sommes, il apparaît que moins de 30 % de l'effort financier de l'Etat en direction du sport est soumis à l'arbitrage des parlementaires au cours du débat sur le budget de la présente mission .

b) La nécessité d'évaluer la cohérence de l'action et la qualité de la gestion du CNDS

L'importance des ressources du CNDS, détaillées dans l'encadré ci-après, conduit votre rapporteur spécial à s'interroger sur la gestion de cet établissement public .

Plusieurs types de questions se posent :

- d'une part, ses missions sont-elles correctement définies ? Celles-ci figurent à l'article R. 411-2 du code du sport, aux termes duquel le CNDS doit « contribuer au développement de la pratique du sport par le plus grand nombre, favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives, promouvoir la santé par le sport, améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs et renforcer l'encadrement de la pratique sportive ». Il s'agit donc, peu ou prou, des mêmes (vastes) objectifs que ceux du programme . L'article R. 411-2 précise que le CNDS « exerce ces missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement, au Comité national olympique et sportif français, aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage (...), ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives ». Comme si cela ne suffisait pas, le Gouvernement ajoute parfois d'autres missions au CNDS, comme celle consistant à mettre en oeuvre l'engagement de l'Etat consistant à apporter une contribution de 150 millions d'euros pour la réalisation ou la rénovation des stades de football nécessaires à l'organisation de l'Euro 2016. Ce type de démarche est relativement inquiétante, le CNDS ne devant pas devenir un « fourre-tout » dont l'Etat se servirait pour débudgétiser telle ou telle dépense ;

- d'autre part, sa gouvernance permet-elle une gestion efficace et complémentaire de celle du présent programme ? Selon l'article R. 411-3 du code du sport, le CNDS est dirigé par un conseil d'administration qui réunit des représentants du Gouvernement, du monde sportif et des collectivités territoriales. Il convient de voir comment cette structure fonctionne en pratique et comment elle élabore ses choix afin de remplir aux mieux ses objectifs.

Au vu des sommes en jeu, votre rapporteur spécial a donc émis le souhait auprès du président de votre commission des finances que la gestion du CNDS fasse l'objet d'une enquête de la Cour des comptes , selon les dispositions du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

c) Un déséquilibre de plus en plus marqué en faveur du sport de haut niveau

S'agissant du budget stricto sensu , la tendance observée ces dernières années d'un gonflement de l'action 2 « Développement du sport de haut niveau » au détriment des autres (en particulier de l'action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre ») se confirme .

Ainsi, les crédits de l'action 2, qui pesaient déjà 68 % des CP du programme en 2011, en représenteront 75,4 % en 2012. Dans le même temps, les crédits dévolus à l'action 1, en baisse en valeur absolue, passeront de 8,3 % à à peine 3,3 % des mêmes CP. D'après les documents budgétaires, l'augmentation (de 16 millions d'euros en 2011 à 19,5 millions d'euros en 2012) du fonds de concours du CNDS devrait en partie compenser la diminution des crédits de l'action 1. Votre rapporteur spécial en prend acte, même si la complexité de la mécanique budgétaire est rarement bonne conseillère.

Il serait donc précieux d'entendre les explications du Gouvernement sur ce sujet : la politique du développement du sport de masse, qui comporte des enjeux en termes d'éducation et de santé publique, et qui permet l'apparition des futurs sportifs de haut niveau, est-elle sacrifiée ou bien doit-elle être, à terme, entièrement sous-traitée au CNDS ?

d) Chantier de rénovation de l'INSEP : les retards de 2010 n'ont pas pu être rattrapés

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, les retards observés en 2010 sur les chantiers de la zone dite « Sud » (installations sportives sous maîtrise d'ouvrage publique) n'ont pas pu être rattrapés . Ils concernent principalement la rénovation des complexes sportifs Nelson Paillou et Marie-Thérèse Eyquem.

Ainsi, la rénovation du gymnase Nelson Paillou a débuté en décembre 2009 pour une durée prévisionnelle de travaux de douze mois. Or, en mars 2010, il a été constaté que le type de fondation existant était différent de celui annoncé après diagnostic technique. Il a donc été nécessaire de reprendre les études et de modifier les options techniques prévues. Cet épisode a provoqué un retard de six mois qu'il n'a pas été possible de résorber, dans un contexte difficile (mise en service du logiciel de gestion budgétaire Chorus et dépôt de bilan de l'entreprise attributaire du lot « peinture »). Les ouvrages ont finalement été réceptionnés en juin 2011 avec un retard de six mois.

La rénovation du complexe sportif Marie-Thérèse Eyquem a démarré en février 2011. Le lancement des travaux, qui aurait dû intervenir en 2010, a été retardé par plusieurs changements de programme en phases d'études et de consultation des entreprises. Les travaux d'une durée prévisionnelle de huit mois aurait dû être terminés fin août 2011 pour la phase 1, et en octobre 2011 pour la phase 2 (espace récupération-balnéothérapie). Finalement, les deux phases devraient être réceptionnées ensemble en janvier 2012. Selon le ministère, le décalage du planning s'explique par la mise en service du logiciel Chorus qui est à l'origine « d'une notification tardive des marchés et de démobilisation des entreprises qui souffraient de retard de paiement ».

Enfin, l'opération de création d'un espace destiné au tir à l'arc (comprenant un bâtiment et un pas de tir) est retardée en raison de contraintes d'urbanisme. Une procédure de déclaration de projet a dû être lancée pour permettre la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de Paris avec cette opération. Cette procédure administrative devrait être menée à bien pour le début de l'année prochaine, ce qui permettrait un démarrage des travaux à la fin du premier trimestre 2012.

e) Stade de France : le risque lié à la pénalité de l'Etat s'accroît sensiblement

S'agissant du problème du Stade de France, déjà évoqué à de nombreuses reprises par notre ancien collègue Michel Sergent, votre rapporteur spécial relève avec inquiétude la forte augmentation du budget affecté à la pénalité à verser par l'Etat au consortium gestionnaire au titre de l'absence de club résident , qui devrait passer de 5 millions d'euros ^{6 ( * )} en 2011 à 12 millions d'euros en 2012 .

D'après les renseignements transmis par le Gouvernement, cette évolution s'explique :

- par des raisons conjoncturelles , le contexte économique n'étant guère favorable au développement de la politique événementielle du stade, dont les bénéfices permettent de diminuer la pénalité de l'Etat ;

- mais aussi, ce qui est plus inquiétant, par des raisons structurelles . Ainsi, l'annuité traduit surtout les effets du nouveau partage de ressources financières (partenariats en matière de recettes publicitaires, notamment), plus favorable à la Fédération française de football (FFF) qu'au Consortium gérant le stade, qui découle du renouvellement en 2010 de la convention d'utilisation du Stade de France par la FFF, l'année 2012 étant la première enregistrant les répercussions financières de ce nouveau texte.

D'autre part, la Fédération française de rugby est désormais très engagée sur le projet devant aboutir, vers l'horizon 2016 ou 2017, à la construction de son propre « grand stade ».

Au vu des conséquences financières qu'aurait pour l'Etat une sous-utilisation du Stade de France , il est nécessaire que le ministre précise en séance publique sa position sur le sujet, et dise les mesures qu'il envisage de prendre pour garantir les intérêts financiers de l'Etat.

B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'assigne, pour 2012, l'objectif de poursuivre les deux chantiers importants que sont le fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ) et le service civique, ainsi que de favoriser l'autonomie des jeunes et de soutenir le dynamisme de la vie associative.

1. Principaux chiffres

a) La répartition des crédits entre actions

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 230 millions d'euros d'AE et de CP , soit 48,1 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une augmentation de 7,7 % par rapport à 2011 . Rappelons que cette hausse fait suite à une progression des CP de 10 % l'année dernière et de 60,5 % en 2010 .

A l'instar du programme « Sport », ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère. Mais il faut noter que 121,9 millions d'euros de crédits et 1 081 ETPT sont inscrits, au titre du soutien au présent programme, au sein du programme 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » .

Le programme est scindé en trois actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2012

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Pour mémoire, l'année dernière, la répartition des crédits de paiement entre les actions du programme était la suivante :

- action 1 « Développement de la vie associative », 14,1 millions d'euros (6,6 %) ;

- action 2 « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire », 77,2 millions d'euros (36,2 %) ;

- action 4 « Actions particulières en direction de la jeunesse », 122,2 millions d'euros (57,2 %).

C'est donc, une nouvelle fois, la seule action 4 qui bénéficie de la croissance du programme , au détriment des autres actions, en particulier de l'action 1, dont les crédits sont en baisse en valeur absolue.

b) Des dépenses fiscales élevées

Au-delà de ces dotations, comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, pas moins de treize dépenses fiscales dont le coût cumulé pour l'Etat est évalué à 1 776 millions d'euros , sont rattachées à ce programme.

Les principales sont les niches destinées à encourager les dons :

- la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons (1 080 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général (400 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de certains dons (57 millions d'euros).

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 112,7 millions d'euros d'AE et de CP, soit 49 % des crédits du programme .

Ces crédits sont essentiellement portés par la nouvelle action « Actions particulières en direction de la jeunesse » (108 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, par l'action « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » (4,4 millions d'euros).

(1) L'Agence du service civique poursuit sa montée en puissance

108 millions d'euros sont destinés à assurer le financement de la subvention pour charges de service public d'une agence devenue, en un an, le principal opérateur du programme, l'Agence pour le service civique (ASC) ^{7 ( * )} .

Il convient de rappeler que le dispositif du service civique, institué par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 adoptée à l'initiative de notre collègue Yvon Collin, est devenu applicable à compter du 12 mai 2010, date de publication du décret de mise en oeuvre des principales dispositions.

Le service civique peut être effectué sous deux formes :

- la forme principale, à savoir l'engagement de service civique réservé à des jeunes de 16 à 25 ans, qui donne lieu à une indemnisation directement versée par l'Etat et à une couverture sociale intégralement prise en charge par lui . Dans ce schéma, une aide financière au titre de l'accompagnement du jeune en service civique est également allouée à la structure d'accueil s'il s'agit d'un organisme sans but lucratif ;

- la seconde forme de service civique est le volontariat de service civique , d'une durée de 6 à 24 mois, ouvert aux personnes âgées de plus de 25 ans auprès d'associations ou de fondations agréées mais dont seule une partie de la couverture sociale est prise en charge par l'Etat .

Le décret précité prévoit notamment la mise en place de l'agence de service civique créée sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) pour gérer le dispositif. Cette agence est présidée par Martin Hirsch, qui a participé à l'élaboration de la réforme en tant que haut commissaire chargé de la jeunesse.

Selon les données transmises par le ministère, l'allocation doit permettre de couvrir :

- les indemnisations de l'engagé et cotisations sociales versées par l'agence de service et de paiement (ASP) pour le compte de l'ASC, pour un montant prévisionnel de 98,5 millions d'euros ;

- le fonctionnement du GIP pour 2,8 millions d'euros, dont 1,5 million d'euros de charges de personnel ;

- les frais de communication pour 2 millions d'euros ;

- le coût des formations civiques des jeunes pour 2,3 millions d'euros ;

- les frais de gestion de l'ASP pour 2,5 millions d'euros.

(2) La poursuite de la baisse des crédits de l'INJEP

En revanche, l'opérateur « historique » du programme , l'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire ( INJEP ), poursuit sa décroissance : les crédits demandés pour 2012 s'élèvent à 3,3 millions d'euros en AE et en CP (contre 3,4 millions d'euros en 2011). Ils doivent servir essentiellement à couvrir les crédits de personnel sous plafond (2,7 millions d'euros), mais aussi des frais de fonctionnement (0,3 million d'euros) et quelques dépenses d'intervention (0,3 million d'euros).

Il convient de rappeler que l'INJEP, qui exerçait auparavant des activités d'accueil et d'hébergement, a vu ses missions redéfinies par le décret n° 2010-98 du 26 janvier 2010. Celles-ci consistent désormais à :

- observer et analyser les pratiques et les attentes des jeunes, les politiques publiques et les actions qui leur sont destinées ;

- participer à leur évaluation ;

- réaliser et diffuser les études et analyses conduites dans ces domaines ;

- contribuer à la connaissance et à l'analyse des politiques en faveur de la jeunesse des autres pays, particulièrement ceux de l'Union européenne.

En conséquence, les effectifs de l'INJEP ont « fondu » de près de 45 % (55 % pour les emplois sous plafond) en trois ans, de 2008 à 2011, ce dont rend compte le graphique suivant ^{8 ( * )} :

Evolution des emplois sous plafond de l'INJEP (en ETPT)

Source : ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative

L'INJEP a également déménagé de son ancien siège de Marly pour intégrer l'immeuble du 95, avenue de France, dans le treizième arrondissement de Paris.

b) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 117,3 millions d'euros en AE et en CP, soit 51 % des crédits du programme . Ils sont portés par l'ensemble des actions.

Les crédits demandés correspondent, pour l'essentiel :

- à hauteur de 26 millions d'euros , à la compensation par l'Etat à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de la partie des cotisations permettant la couverture sociale des volontaires qui n'est pas versée par l'ASP pour le compte de l'ASC, soit 190 euros par mois par engagé ou par volontaire de service civique. Il s'agit principalement des cotisations nécessaires pour valider des trimestres pour la retraite ;

- à la subvention de 25 millions d'euros au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour le financement des « postes FONJEP », mécanisme de co-financement par l'Etat de la rémunération des personnels permanents employés par les associations bénéficiaires ;

- aux politiques partenariales locales, qui s'élèvent à 12,9 millions d'euros (dont la gestion est totalement déconcentrée). Cette somme se partage entre des transferts à des collectivités territoriales et des transferts à des associations ;

- aux crédits alloués par le ministère aux relations internationales, lesquelles se répartissent essentiellement entre l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) pour 10,6 millions d'euros et l'Office franco-québecois pour la jeunesse (OFQJ) pour 2 million d'euros , soit les mêmes sommes qu'en 2011 ;

- aux subventions dans le cadre du Conseil du développement de la vie associative (CDVA) , destinées à titre principal au financement d'action de formation tournées vers la conduite de projets associatifs, à hauteur de 10,8 millions d'euros (comme en 2011) ;

- aux subventions directes du ministère aux associations nationales agréées, à hauteur de 9,5 millions d'euros (en baisse de 0,4 million d'euros) ;

- aux crédits destinés à l'information des jeunes , à hauteur de 8,6 millions d'euros (dont 6 millions d'euros à destination des trente centres régionaux d'information jeunesse et 2,6 millions d'euros pour le centre d'information et de documentation jeunesse) ;

- au financement du Fonds d'expérimentation jeunesse ( 6 millions d'euros en AE et en CP sur l'action n° 4). Ces ressources complèteront les dotations de 45 millions d'euros accordées à ce fonds en 2009 et en 2010 et de 25 millions d'euros en 2011 ;

- au soutien des projets présentés à l'initiative des jeunes, pour 3 millions d'euros . Le vecteur peut être soit le programme « Envie d'Agir », soit, indique le ministère, « d'autres dispositifs partenariaux ou d'initiatives qui respectent les principes généraux et les exigences de qualité du programme Envie d'agir, selon le contexte et les dynamiques locales ».

3. Objectifs et indicateurs

De même que pour le programme « Sport », le volet performance du présent programme est marqué par une grande continuité par rapport à la loi de finances pour 2011 . Il n'est ainsi proposé de modification ni du nombre d'objectifs du programme ni de leurs libellés.

S'agissant des indicateurs, une seule évolution est à noter pour 2012 : il est proposé de supprimer l'indicateur 3.2 de l'objectif 3 ( Améliorer la sécurité des mineurs accueillis collectivement à l'occasion des vacances scolaires et des loisirs ), pour lequel l'analyse des résultats est complexe. En effet, l'évolution du « Rapport entre le nombre d'injonctions et le nombre de contrôles » ne permet pas de conclure à une amélioration ou à une dégradation des conditions de sécurité des mineurs accueillis, l'augmentation du taux pouvant résulter soit d'une plus grande exigence ou vigilance des fonctionnaires lors des contrôles, soit d'un meilleur ciblage des contrôles (hiérarchisation des priorités dans l'organisation des visites), soit d'une dégradation de la qualité des pratiques des organisateurs.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Jusqu'où ira le service civique ?

Votre rapporteur spécial a souligné que la montée en puissance du service civique explique à elle seule l'augmentation des crédits du programme .

Ce choix politique clair se retrouve dans les éléments transmis par le Gouvernement : après avoir atteint 5 195 volontaires en 2010, le service civique devrait concerner 15 000 volontaires en 2011 et 25 000 en 2012.

Lors de la communication qu'elle a effectuée sur ce sujet en Conseil des ministres, le 23 mars 2011, Jeannette Bougrab, secrétaire d'Etat chargée de la jeunesse et de la vie associative, a qualifié le dispositif de « réel succès ».

Cependant, l'objectif à terme est plus flou . Certes, l'ambition d'atteindre 10 % d'une classe d'âge (soit environ 75 000 jeunes) dès 2014 a été réaffirmée par la secrétaire d'Etat au cours de cette communication mais elle a précisé que dans un cadre budgétaire contraint et au vu d'une évaluation approfondie, le Gouvernement suivra l'évolution des besoins et examinera, s'il y a lieu, l'éventualité d'une augmentation du nombre de volontaires ^{9 ( * )} .

Ce réalisme budgétaire s'impose d'autant plus que, comme l'a relevé notre ancien collègue Michel Sergent l'année dernière, l'évolution des crédits de la présente mission figurant à l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 montre une progression, à périmètre constant, de 50 millions d'euros sur trois ans. Cela ne permet absolument pas de financer une progression significative vers cet objectif théorique . La somme nécessaire, soit 500 millions d'euros, dépasse d'ailleurs la totalité des crédits de la mission prévus pour 2014 (460 millions d'euros de CP).

Il conviendrait donc que le Gouvernement précise dès à présent le format que devra présenter le service civique en « régime de croisière ».

b) L'avenir du FEJ en question

L'autre « chantier » lancé par Martin Hirsch, lorsqu'il était haut commissaire à la jeunesse, ne semble pas devoir connaître le même destin.

Si aucune annonce n'a été faite, la trajectoire budgétaire du FEJ laisse à penser qu'il pourrait lui-même n'avoir été qu'une expérimentation .

Certes, la diminution de ses crédits (de 25 millions à 6 millions d'euros) s'inscrit dans une trajectoire globale. Toutefois, cette évolution pose clairement la question de la pérennité de cette structure .

Dans sa contribution à la dernière loi de règlement ^{10 ( * )} , Michel Sergent s'est interrogé à la fois sur le respect par l'Etat de son engagement à verser 150 millions d'euros à ce fonds et, plus encore, sur sa vocation à moyen terme.

Votre rapporteur spécial partage ces doutes et souhaite que le Gouvernement s'exprime en séance publique sur sa vision de l'avenir de cet outil.

c) Des temps difficiles pour les autres acteurs du programme

Enfin, comme ces deux dernières années, de nombreuses actions traditionnellement financées par le présent programme subissent de nouvelles coupes .

Au mieux, les crédits sont maintenus en euros courants, ce qui correspond à une diminution de moyens. Parfois, ils sont en baisse en valeur absolue, comme, par exemple, pour les subventions aux associations agréées.

Cet état de fait pourrait encore être aggravé par les 400 millions d'euros d'économies que l'Assemblée nationale est invitée à réaliser sur les crédits des missions du budget général.

*

* *

Votre commission a réservé sa position sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » .

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* ¹ Rapport général n° 111 (2010-2011), Tome III, annexe 30.

* ² En effet, aux termes de l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission ». Le programme 124 ne figurant pas au sein de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », il est donc impossible au Parlement de discuter d'amendements affectant les crédits de soutien des programmes lors du débat budgétaire relatif à cette mission.

* ³ Il s'agit de l'institut français du cheval et de l'équitation, de l'école nationale des sports de montagne et de l'école nationale de voile et des sports nautiques.

* ⁴ Le consortium Sport partenariat, qui a conclu en 2006 un partenariat public privé avec l'Etat pour la rénovation des installations extra-sportives de l'INSEP.

* ⁵ Ce chiffre affiche une diminution de 3,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2011. Le Gouvernement indique que cette baisse doit être compensée intégralement par une augmentation du fonds de concours provenant du CNDS.

* ⁶ Il s'agit de la somme inscrite en loi de finances. En réalité, comme l'ancien rapporteur spécial l'avait craint dès l'origine, cette somme a été sous-évaluée et l'indemnité qui sera versée effectivement par l'Etat au consortium, au titre de l'exercice budgétaire 2011, devrait être voisine de 8,2 millions d'euros. Le complément indispensable de 3,2 millions d'euros devrait être financé par abondement de la dotation correspondante au sein du programme 219 (« dégel » partiel de la réserve de précaution ou/et redéploiement interne de crédits), à l'automne 2011.

* ⁷ L'année dernière, avant la création de l'agence, les dépenses au titre du service civique étaient comptabilisées comme des dépenses d'intervention.

* ⁸ Aux emplois « Etat » sous plafond dont il est ici rendu compte, il convient d'ajouter 21 ETPT hors plafond, financés par des crédits européens.

* ⁹ Compte-rendu du Conseil des ministres du 23 mars 2011.

* ¹⁰ Rapport Sénat n° 674 (2010-2011), Tome II.