Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 216
« CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES
DE L'INTÉRIEUR »

- Les crédits de paiement (CP) du programme se montent à 690,2 millions d'euros, en légère hausse (+ 0,5 %).

- Par rapport à 2012 et compte tenu de l'intégration des effectifs du secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII) au sein du programme, le plafond d'emplois agrégé connaît une progression de 63 ETPT et s'établit à 5 810 ETPT. Toutefois, à périmètre constant, il subit une réduction de 104 ETP .

- Pour 2012, les dépenses liées au contentieux devraient atteindre 120 millions d'euros . Votre rapporteure spéciale s'inquiète, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice en cours pour l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » et, d'autre part, de la sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2013 (82 millions d'euros, soit un montant identique à la dotation initiale pour 2012).

- A la demande du Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des finances (IGF) est menée afin de poursuivre l'effort de rationalisation de ces dépenses. Cette mission devrait rendre ses conclusions au premier semestre de l'année 2013.

- Le délai moyen de publication des textes d'application des lois sera de douze mois en prévision actualisée pour 2012. La prévision pour 2013 s'établit à six mois.

IV. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »

A. DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE EN 2013

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » a connu deux évolutions importantes au cours de l'année 2012 qui impactent son périmètre dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

Tout d'abord, le rapprochement, au titre des fonctions support, entre le secrétariat général du ministère de l'intérieur et le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII) a été opéré. Il en résulte l'intégration dans le présent programme des effectifs 29 ( * ) et des crédits du titre 2 portés jusqu'alors par le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » . Une nouvelle action apparait ainsi : l'action n° 8 « Immigration, asile et intégration » ne comprenant que des dépenses de personnel.

Par ailleurs, la nouvelle organisation gouvernementale, issue du décret du 16 mai 2012 relatif à la composition du Gouvernement, a érigé le ministère des outre-mer en ministère de plein exercice. Les relations entre ce dernier et le ministère de l'intérieur ont fait l'objet d'une convention de délégation de gestion encadrant les fonctions support. Ainsi, pour les dépenses de fonctionnement courant, les crédits correspondants font l'objet d'une mesure de transfert vers le programme 138 « Emploi outre-mer » de la mission « Outre-mer » en 2013. Pour les autres dépenses, les services du secrétariat général du ministère de l'intérieur maintiennent leur concours, sur la base d'un dialogue de gestion annuel.

Votre rapporteure spéciale estime que ces modifications de périmètres, et donc de maquette budgétaire, ne favorisent pas la bonne lisibilité du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » .

Enfin, au-delà de ces deux évolutions majeures, la plupart des libellés des actions sont modifiés (cf . infra ).

B. UN PROGRAMME DE SOUTIEN À UN MINISTÈRE DAVANTAGE QU'À UNE MISSION

Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'ordonne autour de plusieurs axes stratégiques concourant au pilotage des politiques du ministère de l'intérieur :

- la gestion prévisionnelle des ressources humaines ;

- la politique immobilière ;

- la sécurisation et la continuité des systèmes d'information et de communication ;

- la défense juridique de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires ;

- la politique d'achats ;

- la gestion efficiente des moyens de fonctionnement des services, en conformité notamment avec la politique de développement durable.

Ainsi, la particularité de ce programme réside dans le regroupement en son sein de fonctions transversales , ayant en commun la fourniture de moyens à l'ensemble des structures du ministère de l'intérieur.

Dès lors, l'enjeu du présent programme renvoie à sa capacité à fournir aux programmes opérationnels du ministère une qualité de service répondant à leurs besoins et au meilleur coût.

Hormis les crédits des fonctions d'état-major 30 ( * ) , les crédits des actions qui composent ce programme se « déversent » majoritairement dans les autres programmes du ministère , qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée par le ministère.

44,5 % des crédits ventilés du présent programme sont répartis à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », tandis que le reste concourt à la conduite de programmes relevant d'une autre mission : « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité civile », « Outre-mer » et « Sécurité » (qui reçoit à elle seule, pour le programme « Police nationale », 37 % des crédits ventilés) .

Ainsi, comme l'indique son intitulé même, le présent programme relève davantage du « soutien » (logistique) d'un ministère que de celui d'une mission .

Avant ventilation, l'action n° 1 « Etat major et services centraux » représente 55 % du total des crédits du programme.

Les crédits du programme
« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » par action

* Crédits ventilés vers :

- Administration territoriale (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 208 millions d'euros ;

- Vie politique, cultuelle et associative (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 60,8 millions d'euros ;

- Concours spécifiques et administration (Mission « Relations avec les collectivités territoriales ») : 9,4 millions d'euros ;

- Intervention des services opérationnels (Mission « Sécurité civile ») : 10,7 millions d'euros ;

- Coordination des moyens de secours (Mission « Sécurité civile ») : 0,2 million d'euros ;

- Conditions de vie outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 9,9 millions d'euros ;

- Emploi outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 21,6 millions d'euros ;

- Gendarmerie nationale (Mission « Sécurité ») : 25,8 millions d'euros ;

- Intégration et accès à la nationalité française (Mission « Immigration, asile et intégration ») : 14 millions d'euros ;

- Sécurité et éducation routières (Mission « Sécurité ») : 1,2 million d'euros ;

- Immigration et asile (Mission « Immigration, asile et intégration ») : 23,1 millions d'euros ;

- Police nationale (Mission « Sécurité ») : 223,8 millions d'euros .

Crédits en provenance de :

- Entretien des bâtiments de l'Etat (Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») : 4,1 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

C. LA LÉGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) : + 0,5 %

Le présent programme comporte, hors fonds de concours 31 ( * ) , 663,7 millions d'euros en AE , contre 666,8 millions en 2012 (- 0,5 %).

Les CP du présent programme se montent, hors fonds de concours, à 690,2 millions d'euros, contre 686,9 millions en 2012 (+ 0,5 %).

Hors dépenses de personnel, les crédits diminuent de 15,6 millions d'euros en AE et 9,1 millions d'euros en CP entre 2012 et 2013. Cette évolution s'explique principalement par les événements suivants :

- la montée en puissance du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) qui exercera son activité en année pleine à partir de 2013, soit un accroissement de 6,4 millions d'euros en AE et en CP de la subvention qui lui est allouée 32 ( * ) ;

- l'ouverture des crédits correspondants aux dépenses de fonctionnement des infrastructures réseaux et de télécommunication sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat » 33 ( * ) , soit une réduction de 10 millions d'euros en AE et en CP ;

- divers transferts correspondant à une minoration de 3,3 millions d'euros en AE et de 2,9 millions d'euros en CP.

Le solde résultant de ces évolutions traduit une contrainte budgétaire forte pesant en particulier sur le fonctionnement courant des services et les dépenses de travaux immobiliers .

Depuis 2010 34 ( * ) , votre rapporteure spéciale déplore le manque de lisibilité de la ventilation des crédits au sein de l'action n° 3 « Système d'information et de communication » . En effet, la présentation retenue dans le PAP privilégie une structuration par nature de chantiers informatiques, si bien qu'il devient très difficile de distinguer ce qui relève du fonctionnement ou de l'investissement.

Votre rapporteure spéciale souhaite que les prochains documents budgétaires adressés au Parlement (RAP et PAP) soient l'occasion de corriger cette lacune .

D. UNE AUGMENTATION EN TROMPE L'oeIL DES EFFECTIFS

En 2012, le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » était de 5 165 ETPT et celui du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » s'élevait à 582 ETPT. Au total, le plafond d'emplois consolidé des deux programmes s'établissait à 5 747 ETPT .

Compte tenu du solde des transferts, le plafond d'emplois pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » en 2013 est de 5 810 ETPT , dont 560 ETPT au titre du SGII.

Par rapport à 2012 et compte tenu de l'intégration des effectifs du SGII au sein du présent programme, le plafond d'emplois agrégé connaît une progression de 63 ETPT .

Toutefois, à périmètre constant, le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » subit une réduction de 104 ETP .

Dans ce cadre, il convient de rappeler que, depuis la loi de finances pour 2009, le présent programme porte les personnels des cultes d'Alsace-Moselle 35 ( * ) . Constant depuis plusieurs années, l'effectif de ces personnels progresse en 2013 de 4 ETPT et s'élève désormais à 1 397 ETPT.

Votre rapporteure spéciale relève, à cet égard, que la réduction des effectifs qui caractérise la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2013 ne concerne donc pas les personnels des cultes d'Alsace-Moselle. Les efforts pour maîtriser la dynamique des effectifs ne s'appliquent ainsi pas à tous .

E. LES FRAIS DE CONTENTIEUX, FACTEUR DE FRAGILITÉ DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME

La défense de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires est une mission à fort enjeu pour l'équilibre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », compte tenu du caractère difficilement prévisible des contentieux et des liens étroits de cette activité avec les événements de société.

La dotation de l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » reste stable à 82 millions d'euros entre 2012 et 2013. Elle est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles 36 ( * ) : 74,8 millions d'euros (en AE comme en CP), soit un montant lui aussi identique à celui de 2012.

Or, en 2012, cette dépense contentieuse devrait finalement atteindre la somme de 120 millions d'euros , selon les informations communiquées à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'intérieur. Au cours des dernières années, ce poste de dépense a évolué à un rythme d'environ 12 % par an, tandis que l'enveloppe prévue pour couvrir ces frais demeurait inchangée.

Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2012 pour l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » et, d'autre part, de la sous-évaluation manifeste de ce poste de dépense pour 2013 . Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne doit plus avoir cours, et cela d'autant moins que sous l'empire de la LOLF les moyens alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).

A l'origine de la dynamique des frais de contentieux, plusieurs explications sont clairement identifiables.

Tout d'abord, les refus de concours de la force publique représentent une enveloppe évaluée à 60 millions d'euros pour 2011. La part des indemnisations amiables est en nette progression, les préfectures ayant été incitées à privilégier ce moyen d'indemnisation qui a pour avantage d'éviter les contentieux devant le juge administratif et, donc, le paiement des frais irrépétibles et celui des intérêts. La suppression de la décote exigée jusqu'alors pour conclure des transactions amiables a permis d'en accroître le nombre.

Une hypothèse raisonnable serait donc de retenir un montant d'indemnisation voisin de 65 millions d'euros pour 2012 et de 70 millions d'euros pour 2013, ces montants correspondant au taux de progression moyen constaté depuis 2006.

En outre, les frais liés au contentieux des étrangers s'appuient sur une enveloppe prévue de 10 millions d'euros pour 2013. Mais cette dépense enregistre une dynamique forte et on peut supposer que ce montant est, lui aussi, sous-évalué.

Enfin, après le contentieux relatif à la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité 37 ( * ) , un autre litige entre l'Etat et les communes vient grever le budget consacré à l'action n° 6 : le transfert illégal de la création des régies de recettes d'Etat pour l'encaissement par les agents de police municipale des amendes forfaitaires et consignations à la suite d'infractions au code de la route. Le dispositif mis en place par l'article 86 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 transfère cette mission aux communes pour l'avenir et prévoit une dotation forfaitaire qui permettra de solder définitivement ce dossier.

D'un montant de 0,5 euro par amende encaissée dans la limite de 9,87 millions d'euros , cette dotation est répartie entre les communes en fonction du nombre d'amendes qu'elles ont effectivement recouvrées entre 2008 et 2011. Le dispositif ne prévoyant pas d'ouverture de crédits, la charge est assumée sur les crédits contentieux du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

En vue de parvenir à une meilleure maîtrise des frais de contentieux, le ministère de l'intérieur s'est engagé, depuis plusieurs années, dans un programme visant à la mobilisation des acteurs de la dépense . Parmi les principales mesures mises en oeuvre, on peut notamment citer : l'assouplissement en 2009 des conditions de recours à la procédure de transaction amiable, l'élaboration d'outils de suivi et de prévision des consommations locales, la réalisation d'une étude sur les procédures de traitement des dossiers dans les préfectures, la mise en ligne d'une veille jurisprudentielle et d'une foire aux questions sur le thème des refus de concours de la force publique, le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire pour l'Etat, ainsi que l'évaluation de l'encours des dossiers contentieux en matière de refus de concours.

En complément de ces différentes actions visant à une meilleure maîtrise des dépenses de contentieux, une analyse et une valorisation des pratiques observées dans certaines préfectures pourraient permettre de réduire le niveau global de la charge (notamment pour les dépenses liées au refus de concours de la force publique et aux droits des étrangers). A cet effet, le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, a demandé qu' une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des finances (IGF) soit menée afin de poursuivre l'effort de rationalisation de ces dépenses. Cette mission devrait rendre ses conclusions au premier semestre de l'année 2013.

Quoiqu'il en soit, votre rapporteure spéciale sera à nouveau attentive, en 2013, à l'évolution de ce poste de dépense qui fragilise l'équilibre financier d'ensemble du programme .

F. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE EN PROGRÈS

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » présente la caractéristique de regrouper plusieurs fonctions transversales visant toutes à fournir des moyens à l'ensemble des structures du ministère mais également marquées chacune par de fortes spécificités (affaires juridiques, systèmes d'information, ressources humaines, affaires financières, questions immobilières, communication, études et prospective).

A la suite des observations du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) 38 ( * ) , les objectifs arrêtés dans le PAP, ainsi que les indicateurs qui y sont rattachés, se sont affinés pour prendre en compte ces particularismes. Au total, la structure des objectifs du présent programme a été modifiée en faveur d'une simplification de sa présentation.

L'objectif n° 1 « Optimiser la fonction juridique du ministère » est mesuré par un indicateur portant sur le « délai moyen de publication des textes d'application des lois ».

Ce délai était de 6,55 mois en 2011 et sera de 12 mois en prévision actualisée pour 2012 , contre une prévision initiale de 6 mois. Le PAP précise toutefois, pour justifier cette contreperformance, que « la prévision 2012 actualisée à 12 mois correspond à une période conjoncturelle de fin de législature et de fin de mandature caractérisée par une publication de nombreux décrets correspondant à des lois anciennes, et qui augmente de façon significative l'indicateur. La cible à 6 mois peut néanmoins être maintenue pour 2013 et 2015. ». Ainsi, la prévision pour 2013 se situe à 6 mois.

L'objectif n° 2 « Rendre la gestion efficiente » est désormais enrichi d'un quatrième indicateur.

Le premier indicateur, « Efficience de la gestion des ressources humaines », enregistre une fluctuation du « taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste » , qui passe de 77,26 % en 2011 à 75 % en prévision actualisée pour 2012 et à 77,5 % en prévision pour 2013. Toutefois, le PAP précise que « la variation observée à la baisse entre le réalisé 2011 et l'actualisation de la prévision 2012 résulte de l'intégration du nouveau périmètre (Secrétariat général, Police nationale, Gendarmerie nationale) dont la fiabilisation se poursuit. Il est donc pertinent d'annoncer une cible 2013 en hausse (et qui devrait se confirmer en 2015), traduction légitime des efforts entrepris depuis 2011 par la sous-direction de la formation pour laquelle la formation à la prise de poste est un objectif prioritaire ».

Il ressort de l'indicateur portant sur l'« efficience immobilière » une performance en progrès dans le domaine du respect des délais . Ainsi, le taux de livraisons dans les délais prévus connait une amélioration par rapport à 2011 : 62 % en prévision actualisée pour 2012 contre 50 % en 2011. La prévision pour 2013 se situe à 69 % et votre rapporteure spéciale sera attentive à sa réalisation.

La mesure de l'« efficience informatique et bureautique » n'appelle, pour sa part, pas de commentaire particulier.

Un nouvel indicateur 2.4 « Efficience de la fonction achat » a été ajouté au PAP pour 2013. Il s'agit de la déclinaison ministérielle de la méthode animée par le service des achats de l'Etat (SAE) en vue de valoriser l'action de l'acheteur à travers les leviers utilisés (standardisation, mutualisation, juste besoin, négociation...). Cet indicateur n'est pas renseigné pour les années 2010 et 2011, mais il présente une prévision actualisée d'un gain de 50 millions d'euros en 2012 avec une prévision identique pour 2013.

* 29 Soit 560 ETPT pour 2013.

* 30 Les crédits d'état-major ne sont pas ventilés, conformément aux recommandations du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).

* 31 Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2013, en AE comme en CP, à 8,2 millions d'euros.

* 32 Les ressources du CNAPS sont constituées exclusivement par une subvention pour charges de service public versée par le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Initialement fixée à 10,5 millions d'euros pour 2012, cette subvention a été complétée afin de permettre le déploiement de l'établissement. Son montant a été porté à 13,8 millions d'euros. Le montant de la subvention prévue pour 2013 s'élève à 16,9 millions d'euros et correspond au premier exercice du CNAPS désormais doté d'une organisation territoriale complètement déployée.

* 33 Le nouveau programme créé dans ce cadre doit permettre de valoriser en ressources les bandes de fréquences hertziennes et le réseau physique du ministère de l'intérieur, en particulier les capacités d'accès aux points hauts de diffusion.

* 34 Cf. Sénat, rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 2.

* 35 Ces personnels étaient auparavant comptabilisés dans le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».

* 36 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.

* 37 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 2.

* 38 Rapport du CIAP d'avril 2011.