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Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

- Le présent programme enregistre une réduction de 65,6 % de ses autorisations d'engagement (AE), qui passent de 421,2 millions d'euros en 2012 à 144,8 millions d'euros pour 2013.

- Ses crédits de paiement (CP) baissent, pour leur part, de 65,9 % : 143 millions d'euros pour 2013, contre 419,2 millions d'euros en 2012.

- Cette forte baisse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. Aucun scrutin d'ampleur nationale ne sera organisé l'année prochaine.

- Le loyer et les charges locatives de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) mobilisent une part importante des dépenses de fonctionnement de la Commission : 1,2 million d'euros en 2013 (soit 60 % des dépenses de fonctionnement). En 2011, la CNCCFP a déménagé du 33 avenue de Wagram (Paris, 17ème) vers le 36 rue du Louvre (Paris, 1er). Le bilan financier de cette opération est positif, puisqu'elle a permis une économie de loyer d'environ 150 000 euros par an.

- Le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,54 euros pour les élections présidentielles et à 3,90 euros pour les élections législatives.

III. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

A. UN PROGRAMME À PLUSIEURS FINALITÉS

Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » concerne la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques19(*)). Ce programme s'applique également, via son action n° 4 « Cultes », à la mise en oeuvre de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l'Etat. Il concerne, enfin, l'application des dispositions sur la liberté d'association et la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association), par l'intermédiaire de son action n° 5 « Vie associative et soutien ».

Au regard des échéances électorales, le présent programme tient donc une place particulière au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Il sous-tend, en effet, l'organisation matérielle des élections, la centralisation de l'ensemble des résultats de ces scrutins, le contrôle des comptes de campagne des candidats, le respect par les partis politiques de leurs obligations légales et la répartition de l'aide publique à ces mêmes partis politiques en fonction de leur représentativité20(*).

B. UNE BAISSE DE 65,9 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) EN PHASE AVEC L'ÉVOLUTION DU CYCLE ÉLECTORAL

Le présent programme enregistre une réduction de 65,6 % de ses AE, qui passent de 421,2 millions d'euros en 2012 à 144,8 millions d'euros pour 2013.

Ses CP baissent, pour leur part, de 65,9 % : 143 millions d'euros pour 2013, contre 419,2 millions d'euros en 2012.

Cette forte baisse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. Aucun scrutin d'ampleur nationale ne sera organisé l'année prochaine.

A l'action n° 2 « Organisation des élections », plus de 80 % des crédits électoraux ouverts en 2013 seront consommés pour solder les dernières dépenses relatives à l'organisation des élections présidentielle et législatives de 2012 (paiement des campagnes audiovisuelles et remboursements des dépenses de campagne des candidats aux élections législatives, notamment). Le reste des crédits budgétisés (soit 13,1 millions d'euros en AE et 10,1 millions d'euros en CP) seront consacrés à l'organisation des élections territoriales prévues en Polynésie française en 2013 et à l'organisation des élections partielles qui se tiendront au cours de l'exercice.

Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » par action

+ 60,8 millions d'euros
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »)

+ 20,3 millions d'euros
Administration territoriale (mission 

« Administration générale et territoriale de l'Etat »)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Il convient de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.

Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».

Le montant total théorique des aides publiques aux partis et groupements politiques est inchangé depuis 1995 : 40,15 millions d'euros pour chacune des deux fractions21(*).

Toutefois, depuis 2003 et jusqu'en 2012, le montant inscrit en loi de finances initiale pour cette aide s'élevait à environ 76 millions d'euros de CP22(*). Le complément de l'aide totale n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux23(*).

Les élections législatives de 2012 conduiront à une nouvelle répartition de l'aide publique en 2013. Les résultats de ce nouveau calcul permettront de déterminer le montant des crédits qui, sur toute la durée de la législature, ne seront pas versés du fait de la modulation financière liée au non respect de la parité. Dans l'attente, le montant théorique de l'aide publique avant la sanction liée à la parité est établi à hauteur de 76,3 millions d'euros.

Etant donné les délais de recours, les annulations d'élections et les délais d'examen des comptes de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), la nouvelle répartition devrait faire l'objet d'un décret en mai 2013.

Il convient également de signaler que l'Assemblée nationale a adopté dans le présent projet de loi de finances un article additionnel (article 4 quinquies), sur amendement de la commission des finances, visant à limiter à 7 500 euros le montant total des dons pouvant être faits par une personne physique aux partis politiques.

L'exposé des motifs de cet amendement souligne que « la multiplication des dons de 7 500 euros par un citoyen, sans encadrement, a pour conséquence la multiplication de l'avoir fiscal (...). Cela crée ainsi une nouvelle niche fiscale, qu'il convient d'encadrer »24(*).

La pratique de la multiplication des dons, sans plafonnement de leur montant cumulé, peut également être considérée comme un facteur encourageant la création de partis politiques. Dans son rapport d'activité pour 2011, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), indiquait qu'« au titre de l'exercice 2010, 297 formations politiques au total étaient initialement tenues de déposer des comptes ». Elle ajoutait qu'« au cours de l'année 2011, 30 nouvelles formations politiques sont entrées dans le champ de la loi et seront donc tenues de déposer des comptes 2011 au plus tard le 30 juin 2012 ».

Dans son rapport d'activité pour 2010, la CNCCFP se penchait sur la question des micro-partis et de leurs flux financiers.

Les micros-partis et le financement de la vie politique

« Il est possible d'observer que les ressources des « micro-partis » sont globalement limitées puisqu'un quart des formations politiques reçoit 98,4 % des recettes totales. Il n'est pas non plus prouvé que ces formations, hors celles ayant pour particularité de bénéficier de l'aide publique pour la rétrocéder à d'autres formations, refinancent les grands partis nationaux. A l'inverse un certain nombre de « micro-partis » reçoivent des fonds non négligeables provenant des grandes formations politiques. On rappellera également que l'absence de limitation du nombre des partis pouvant recevoir d'une même personne physique, chaque année, des dons pouvant atteindre pour chacun d'eux 7 500 euros et assortis de l'avantage fiscal, favorise certainement la constitution de nombreuses petites formations.

« D'autres remarques peuvent être faites. Ainsi, un groupe de personnes, élues ou non, qui envisage de participer à une échéance électorale locale n'a pas forcément besoin de disposer de moyens financiers très importants compte tenu du plafonnement des dépenses électorales. De ce point de vue, la création d'une structure politique qui se soumettra à la loi sur la transparence financière puis contribuera au financement d'une campagne électorale n'apparait pas être une démarche contraire à l'esprit de la loi. En revanche, faire entrer dans le champ de la loi une structure qui n'interviendra jamais dans le financement d'une campagne électorale, tout en faisant bénéficier ses membres de l'avantage fiscal, peut paraître moins légitime.

« Enfin, n'est-il pas préférable de constater l'existence de partis qui se soumettent à la loi sur la transparence financière et dont les comptes sont publiés et certifiés par des commissaires aux comptes plutôt que de formations à vocation politique exclues du champ d'application de la loi et dont les modalités de financement et d'utilisation de leurs ressources ne font l'objet d'aucune exigence particulière ? Il convient en effet de rappeler que la Constitution, en son article 4, garantit la liberté de formation et d'activité des partis et groupements politiques, sous la seule réserve du respect des principes de la souveraineté et de la démocratie. ».

Source : extrait du rapport d'activité 2010 de la CNCCFP

Le dispositif proposé à l'article 4 quinquies du présent projet de loi de finances peut s'interpréter comme une volonté de freiner la multiplication des micros-partis et d'avancer encore dans la transparence du financement de l'activité politique, sans revenir sur les principes fondamentaux ayant guidé le législateur lors de l'adoption de la loi précitée du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

S'agissant du budget des élections lié, comme cela a été relevé, au calendrier électoral, il comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.

Dans un contexte d'externalisation croissant des mises sous plis par les préfectures, votre rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de contrôler très scrupuleusement toutes ces opérations d'externalisation afin de prévenir toute entrave au bon déroulement du scrutin.

Elle spéciale rappelle que le fonctionnement de la démocratie exige notamment une information pleine et entière du citoyen lors des élections. A cet égard, elle déplore d'avoir constaté certains manquements à ce principe lors des élections législatives en 201225(*). Dans le même esprit, elle demeure hostile à la dématérialisation de l'envoi des professions de foi, parfois envisagée par le ministère de l'intérieur.

C. UN PROGRAMME AUX EFFECTIFS TRÈS LIMITÉS

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une forte baisse de ses dépenses de personnel (titre 2) entre 2012 et 2013 : - 95 % pour une enveloppe totale de 3,9 millions d'euros. Cette chute est en phase avec l'absence d'élection nationale au cours du prochain exercice.

Arrêté comme en 2012 à 41 ETPT, son plafond d'emplois correspond exclusivement aux effectifs de la CNCCFP. Le reste des actions du présent programme sont conduites par des personnels rattachés aux programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et « Administration territoriale ».

D. LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES (CNCCFP)

L'action n° 3 du programme « Vie politique, cultuelle et associative » est exclusivement consacré à la CNCCFP.

Dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par la LOLF, votre rapporteure spéciale a conduit un contrôle sur pièce et sur place au sein de cette institution, le 27 septembre 2012.

Autorité administrative indépendante, la CNCCFP est chargée de contrôler les comptes de campagne des candidats aux élections et de vérifier que les partis et groupements politiques respectent chaque année leurs obligations comptables. Son budget s'élève à 4,8 millions d'euros en 2013 (contre 5,2 millions pour 2012, soit une baisse de 7,7 %).

Autour de son secrétaire général, François Logerot, la CNCCFP compte, parmi ses effectifs, des collaborateurs permanents et des collaborateurs occasionnels.

Les collaborateurs permanents sont des agents titulaires de la fonction publique d'Etat détachés sur contrat et des agents contractuels (avec des contrats à durée déterminée allant de un à trois ans ou des contrats à durée indéterminée). Parmi ses trente-trois agents permanents, la Commission compte 60 % de cadres A.

Les collaborateurs occasionnels sont recrutés par voie de contrat à durée déterminée (de un à six mois). Leur nombre varie en fonction du surcroît d'activité de la Commission, essentiellement lié au contrôle des comptes de campagne lors des scrutins nationaux et à l'examen, dans des délais très contraints, des documents comptables transmis par les partis politiques dans le cadre de leurs obligations légales.

En 2013, les charges de personnel de la CNCCFP se monteront à 2,8 millions d'euros, soit 58,3 % de son budget total.

Le loyer et les charges locatives mobilisent une part importante des dépenses de fonctionnement de la Commission : 1,2 million d'euros en 2013 (soit 60 % des dépenses de fonctionnement). En 2011, la CNCCFP a déménagé du 33 avenue de Wagram (Paris, 17ème) vers le 36 rue du Louvre (Paris, 1er). Titulaire d'un bail de six ans, elle s'acquitte d'un surloyer pour les travaux de réhabilitation engagé par le propriétaire de cet immeuble. Le bilan financier de cette opération est positif, puisqu'elle a permis une économie de loyer d'environ 150 000 euros par an. Une fois le surloyer définitivement réglé (soit au terme des six premières années d'occupation), cette économie sera même de 350 000 euros par an.

Votre rapporteure spéciale tient à saluer l'action essentielle de la CNCCFP pour le bon déroulement des opérations électorales ainsi que la mobilisation de ses équipes pour rendre les décisions dans des délais très contraints.

E. LA DIFFICULTÉ DE MESURER LA PERFORMANCE DE LA VIE POLITIQUE

Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « Vie politique, cultuelle et associative » s'inscrivent dans une logique de qualité de service, tant du point de vue du contribuable (indicateur 1.1 «  Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales ») que des partis politiques (indicateur 2.1 « Délai de traitement des comptes »)26(*).

L'indicateur 1.1 « Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales », en particulier, permet d'appréhender la capacité à organiser les élections au meilleur coût.

Au regard de ce coût moyen par électeur inscrit, il est ainsi possible de dresser un « classement » des scrutins, du plus coûteux au moins onéreux :

1) Présidentielles : 4,54 euros (prévision actualisée pour 2012) ;

2) Législatives : 3,90 euros (prévision actualisée pour 2012)27(*) ;

3) Cantonales : 3,75 euros (réalisation 2011) ;

4) Régionales : 3,11 euros (réalisation 2010) ;

5) Municipales : 2,57 euros (réalisation 2008) ;

6) Européennes : 2,48 euros (réalisation 2009) ;

7) Sénatoriales : 0,13 euro (réalisation 2011)28(*).

L'administration ne dispose cependant pas de tous les leviers d'action pour maîtriser la dépense électorale. Le coût de l'élection résulte, en effet, du nombre de candidats (en progression de scrutins en scrutins) et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages (dont le chiffre dépend du libre choix de l'électeur) ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale. Ce coût dépend aussi du nombre de candidats ayant rempli les conditions légales pour maintenir leur candidature au second tour. Au total, les résultats en matière de coût moyen des scrutins sont utiles à la prévision budgétaire, mais ne peuvent être analysés sous l'angle de la performance qu'avec certaines précautions d'interprétation.


* 19 Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa qualité d'autorité administrative indépendante.

* 20 Lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

* 21 La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages. La seconde fraction, limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire. Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

* 22 D'une année à l'autre, ce montant peut varier légèrement. En effet, la répartition de la première fraction peut être affectée certaines années par les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) concernant certains partis politiques bénéficiaires de l'aide publique qui ne respectent pas leurs obligations légales.

* 23 Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.

* 24 Pour la personne physique concernée, ces dons ouvrent droit à « une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant (...) dans la limite de 20 % du revenu imposable » aux termes de l'article 200 du code général des impôts (CGI).

* 25 L'absence de la profession de foi d'un candidat dans les envois des enveloppes électorales aux électeurs, notamment.

* 26 Le troisième objectif du programme, qui visait jusqu'en 2012 à rendre compte du délai de traitement des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations, n'est pas reconduit en 2013. En effet, depuis 2008, plus de 90 % des dossiers sont traités en moins de six mois, ce qui démontre que la procédure de traitement de ces demandes est devenue optimale.

* 27 Les prévisions relatives à l'organisation des élections législatives ont été revues en légère hausse par rapport à la prévision initiale pour prendre notamment en compte la plus faible proportion de circonscriptions acquises au premier tour de scrutin (5 % des circonscriptions, au lieu de 20 % estimées dans le cadre de la préparation du PLF 2012).

* 28 Elections au suffrage universel indirect, les élections sénatoriales nécessitent toutefois par nature moins d'opérations électorales que les autres catégories de scrutin.