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Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 307
« ADMINISTRATION TERRITORIALE »

- Le budget du programme « Administration territoriale » comprend 1,7 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,713 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), et est ainsi en augmentation par rapport à 2012 (+ 16,7 % pour les AE et + 3,4 % pour les CP).

- Les dépenses de fonctionnement enregistrent une baisse de 6,3 % et s'appuient désormais sur une enveloppe de 145,2 millions d'euros. Cette contraction des crédits correspond notamment à la contribution du programme à l'objectif de réduction des dépenses de fonctionnement fixé par le Gouvernement.

- Entre 2009 et 2012, 2 582 ETP ont été supprimés sur le programme « Administration territorial » dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Pour 2013, le « mandat RGPP » fixait comme objectif une nouvelle réduction à hauteur de 475 ETP. Votre rapporteure spéciale relève avec satisfaction que les suppressions prévues par le nouveau Gouvernement en 2013 se situent en deçà de cette cible (450 ETP contre 475 ETP). Elle souligne toutefois la difficulté qu'auront les préfectures et les sous-préfectures à tenir cet engagement.

- Votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'avenir de la représentation territoriale de l'Etat. En particulier, quel rôle les sous-préfectures, confrontées à la réduction de leurs personnels de catégorie A, peuvent-elles désormais jouer ? Faut-il aller vers la suppression ou la fusion de certaines d'entre elles ? Ce débat sera éclairé par les conclusions, attendues pour le printemps 2013, de la mission de réflexion sur l'implantation des sous-préfectures annoncée par Manuel Valls, ministre de l'intérieur, le 1er octobre 2012.

- Le fond de roulement de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) devrait être de 57,07 millions d'euros au 31 décembre 2012, et de 28,84 millions d'euros au 31 décembre 2013.

- Le pourcentage de passeports biométriques mis à disposition dans un délai de 15 jours était de 84,6 % en 2011 et demeure à un niveau satisfaisant en 2012 (85 % en prévision actualisée).

II. LE PROGRAMME 307 « ADMINISTRATION TERRITORIALE »

A. UN PROGRAMME CENTRÉ SUR LES MISSIONS DES PRÉFECTURES ET DES SOUS-PRÉFECTURES

Le programme 307 « Administration territoriale » recouvre l'ensemble des missions des préfectures, des sous-préfectures ainsi que des Hauts-commissariats et des représentations de l'Etat en outre-mer, y compris le rôle d'animation et de coordination interministérielle rempli par les préfets qui prend appui notamment sur les projets d'action stratégique de l'Etat (PASE).

La maquette de ce programme a été modifiée par rapport à la présentation qui était la sienne depuis l'entrée en application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les modifications portent sur les actions n° 1 et 5. Elles renvoient à une nouvelle ventilation des crédits en conformité avec le référentiel d'activités du programme et elles s'accompagnent d'un changement de libellé des actions n° 2 et 5.

L'action n° 1 « Coordination de la sécurité des personnes et des biens » correspond aux activités de sécurité publique et civile exercées par les préfectures et les sous-préfectures. Elle se situe donc, par certains aspects, à la limite  d'autres missions (« Sécurité » et  « Sécurité civile », notamment). Désormais, cette action ne comporte plus que des dépenses de personnel.

L'action n° 2 « Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres » (auparavant libellée « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres ») s'applique aux activités de délivrance des cartes d'identité, des passeports, des cartes grises, des permis de conduire ainsi que de police des étrangers. Concernant la délivrance de titres fiables, le rôle des préfectures est combiné avec celui de l'ANTS, opérateur du présent programme.

L'action n° 3 correspond au « Contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales ».

L'action n° 4 « Pilotage territorial des politiques gouvernementales » recouvre les moyens de la coordination des services de l'Etat et de la conduite de politiques spécifiques (ville, cohésion sociale, logement, développement durable, aide au développement économique...). Le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 a désormais confié au préfet de région la responsabilité de l'exécution des politiques nationales et communautaires, sauf exception.

L'action n° 5 « Animation et soutien du réseau » (auparavant libellée « Animation du réseau, soutien au service des préfectures et gestion des Hauts-commissariats et représentations de l'Etat à l'Outre-mer ») concerne les activités de soutien logistique des préfectures et des sous-préfectures (investissements immobiliers, dépenses informatiques, fonctionnement courant). Par ailleurs, les dépenses liées à la représentation de l'Etat outre-mer sont également imputées sur cette action.

Les crédits du programme « Administration territoriale » par action

+ 109,8 millions d'euros
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées (mission « Direction de l'action du Gouvernement »)

+ 208 millions d'euros
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (mission
 « Administration générale et territoriale de l'Etat »)

+ 5,6 millions d'euros
Police nationale (mission « Sécurité »)

+ 4,4 millions d'euros Entretien des bâtiments de l'Etat (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »)

- 20,3 millions d'euros Vie politique, cultuelle et associative (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'action n° 2 « Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres » représente 43,1 % (après ventilation) des moyens du programme. En revanche, le poids de l'action n° 1 « Coordination de la sécurité et des biens » recule entre 2012 et 2013 (en passant de 18,3 % à 13,7 % après ventilation) dans la mesure où cette action ne porte plus que des crédits de personnel.

B. DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) EN PROGRESSION DE 3,4 %

Hors fonds de concours, le présent programme comprend 1,7 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,713 milliard d'euros en CP, soit un budget en progression par rapport à 2012 : + 16,7 % pour les AE et + 3,4 % pour les CP.

Au sein de ce programme, les dépenses de personnel (titre 2) occupent une place prépondérante avec une enveloppe de 1,514 milliard d'euros de CP, soit + 4,5 % par rapport à 2012. L'augmentation de ces dépenses explique d'ailleurs à elle seule la hausse des crédits du programme, les dépenses de fonctionnement (titre 3) étant en baisse et celles d'investissement (titre 5) stagnant.

La hausse de crédits du titre 2 (hors CAS « Pensions ») entre 2012 et 2013, malgré des suppressions d'emplois (cf. infra), vise à réduire la vacance des emplois connue dans les services depuis plusieurs années en raison du manque de crédits. Cette vacance pesait sur leur capacité à remplir au mieux certaines de leurs missions.

Les dépenses de fonctionnement enregistrent une baisse de 6,3 % et s'appuient désormais sur une enveloppe de 145,2 millions d'euros3(*). Cette contraction des crédits de fonctionnement du programme « Administration territoriale » correspond notamment à la contribution de celui-ci à l'objectif de réduction des dépenses de fonctionnement fixé par le Gouvernement.

Parallèlement, les dépenses d'investissement restent quasi stables (+ 0,9 %) et se montent à 53,8 millions d'euros. Celles-ci relèvent à 93,1 % de l'action n° 5 « Animation et soutien du réseau  ».

Cette action comprend l'intégralité des crédits affectés au programme national d'équipement (PNE) finançant les opérations immobilières de l'« Etat propriétaire ». A lui seul, le PNE représentera 41,5 millions d'euros de CP en 2013. Il doit permettre la restructuration, la construction et la mise aux normes du parc immobilier préfectoral.

Suite à la consultation référendaire de la population le 29 mars 2009, Mayotte est devenue, le 31 mars 2011, le cent-unième département français4(*). Votre rapporteure spéciale souligne qu'une telle départementalisation, synonyme d'un rapprochement avec le droit commun de la République, comporte des incidences financières concernant, notamment, la mise à niveau du cadastre et de l'état civil à Mayotte.

C. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS

La dynamique des dépenses de personnel intègre pourtant une nouvelle réduction des emplois au sein du programme, puisque 450 emplois équivalents temps plein (ETP) sont supprimés. En tenant compte des effets en année pleine des précédentes suppressions en 2012 et de divers transferts, le plafond d'emplois du programme passe à 27 763 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une réduction de 4 ETPT.

Au cours des années précédentes, les effets de la révision générale des politiques publiques (RGPP) s'étaient déjà fait durement sentir sur les emplois des préfectures et des sous-préfectures5(*). Le tableau ci-dessous rend compte de l'application des « mandats RGPP » en termes d'emploi sur la période allant de 2009 à 2012.

   

Suppressions d'emplois dans le programme « Administration territoriale » entre 2009 et 2013

                       
   

 

2009

2010

2011

TOTAL 2009-2011

2012

2013

TOTAL 2012-2013

 

TOTAL 2009-2013

Titres

127

Faciliter et sécuriser la délivrance du passeport et de la carte nationale d'identité électronique

52

73

145

270

50

25

75

 

345

129

Moderniser et sécuriser la délivrance des permis de conduire

 

 

 

 

150

126

276

 

276

128

Faciliter et sécuriser la délivrance des certificats d'immatriculation pour les citoyens

69

140

130

339

0

80

80

 

419

Total Titres

121

213

275

609

200

231

431

 

1 040

Contrôle de légalité et règlementation

125

Améliorer la qualité du contrôle de légalité

207

156

104

467

175

88

263

 

730

126

Abandonner certaines règlementations pour permettre un redéploiement sur des missions prioritaires

 

 

 

 

50

0

50

 

50

130

Adapter les sous-préfectures à l'évolution de leurs missions

0

0

0

0

 

 

 

 

0

Total contrôle de légalité et règlementation

207

156

104

467

225

88

313

 

780

   

 

2009

2010

2011

TOTAL 2009-2011

2012

2013

TOTAL 2012-2013

 

TOTAL 2009-2013

Rationalisation des fonctions support et des moyens affectés à la représentation de l'Etat

137

Optimiser la fonction Ressources humaines, notamment par sa régionalisation et la mutualisation de la gestion administrative

29

88

108

225

25

81

106

 

331

 

Rationalisation des autres fonctions supports

90

94

72

256

 

 

 

 

256

140

Optimiser et déconcentrer la fonction immobilière

110

70

20

200

0

50

50

 

250

139

Rationaliser les infrastructures et le support des systèmes d'information et de communication

115

115

120

350

0

0

0

 

350

131

Renforcer la mutualisation et l'externalisation des moyens affectés à la représentation de l'Etat (résidences et garages des préfectures)

 

 

 

 

25

25

50

 

50

Total fonctions support

344

367

320

1 031

50

156

206

 

1 237

TOTAL

672

736

699

2 107

475

475

950

 

3 057

Source : ministère de l'intérieur

Entre 2009 et 2012, 2 582 ETP ont donc été supprimés sur le programme « Administration territorial ». Pour 2013, le « mandat RGPP » fixait comme objectif une nouvelle réduction à hauteur de 475 ETP. Votre rapporteure spéciale prend note que les suppressions prévues par le nouveau Gouvernement en 2013 se situent en deçà de cette cible (450 ETP). Mais elle souligne toutefois la difficulté qu'auront les préfectures et les sous-préfectures à tenir cet engagement.

Votre rapporteure spéciale rappelle l'importance du maintien de la qualité du service public au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » : les réductions de personnel ne doivent pas s'opérer au détriment des citoyens ni des élus (notamment dans le cadre du contrôle de légalité et du conseil).

Dans un contexte de changements rapides induits au cours des dernières années par la RGPP et de mutation des métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures, votre rapporteure spéciale souhaite insister sur l'importance devant être attachée à la gestion des ressources humaines. Celle-ci doit permettre d'anticiper les évolutions, d'accompagner les agents confrontés à de nouvelles demandes et de leur offrir des perspectives de carrière suffisamment motivantes.

Le recours accru aux nouvelles technologies permet assurément de libérer les personnels des préfectures et des sous-préfectures d'un certain nombre de tâches ingrates. Mais le facteur clef de réussite dans la conduite des changements en cours et à venir au sein de cette administration de mission réside néanmoins dans la qualité des hommes et des femmes au service de l'intérêt général et des usagers. De cette qualité dépend celle du service rendu.

Votre rapporteure spéciale souligne donc le caractère essentiel d'une gestion qualitative des ressources humaines, reposant sur une approche individualisée des compétences des agents et le renforcement des compétences collectives au sein des services.

D. QUEL AVENIR POUR LES PRÉFECTURES ET LES SOUS-PRÉFECTURES ?

Au cours des dernières années, l'environnement et les conditions de travail des préfectures et des sous-préfectures ont connu de profondes mutations sous l'effet conjugué de la mise en oeuvre de la RGPP et de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE).

Les préfectures et les sous-préfectures ont ainsi du intégrer plusieurs facteurs majeurs de changement, transformant leur organisation et leur façon d'agir. Dans le même temps, leurs missions fondamentales tenant à la sécurité des populations, à la représentation territoriale de l'Etat, au contrôle de légalité et au droit des étrangers ont aussi profondément évolué.

S'agissant du contrôle de légalité, la centralisation est entrée en application dans quasiment toutes les préfectures6(*). A cet égard, votre rapporteure spéciale souligne que cette nouvelle stratégie de contrôle de légalité, recentré sur les actes les plus sensibles et à fort enjeu7(*), comporte toutefois le risque d'un accroissement de l'insécurité juridique, avec à la clef un coût social élevé. En effet, les maires ont vu leurs responsabilités s'accroître dans certains domaines (tels que celui de l'instruction des permis de construire, par exemple) et peuvent dès lors se retrouver confrontés à de grandes difficultés si un contrôle suffisant en amont n'est pas opéré.

De même, le ministère de l'intérieur a engagé avec la RGPP une modernisation des procédures de délivrance de titres, qui concernera à moyen terme l'ensemble des titres gérés par les directions de la réglementation et des libertés publiques (DRLP) : système d'immatriculation des véhicules (SIV), passeports biométriques, titres de séjour (avec la nouvelle version d'AGDREF) et permis de conduire (dans le cadre du projet FAETON8(*)).

Ces évolutions consacrent une modification de la répartition des rôles de la préfecture et de la sous-préfecture. Les fonctions d'instruction et de contrôle des demandes de titres d'identité et de transport, comme l'exercice du contrôle de légalité, sont progressivement centralisés en préfecture. Le ministère de l'intérieur précise toutefois qu'« au regard des volumes de titres traités ou de la technicité acquise, les missions liées aux titres pourront être maintenues dans les sous-préfectures pour lesquelles cela aura été jugé pertinent au terme d'une analyse multicritères »9(*).

Le déploiement progressif des nouveaux procédés de production de titres vise en outre à permettre d'alléger la charge des préfectures dans le domaine de la production de masse et de redéployer des effectifs sur les tâches relevant de la lutte contre la fraude.

Dans sa réponse à votre rapporteure spéciale, le ministère de l'intérieur ajoute que « dans le même temps, pour faire face aux nouveaux enjeux, les sous-préfectures développent progressivement de nouvelles compétences dans le domaine de la protection des populations, du développement durable des territoires et investissent pleinement le champ des relations avec les collectivités locales et de l'ingénierie de développement territorial ».

Comme beaucoup d'élus10(*), votre rapporteure spéciale s'interroge toutefois sur l'avenir de la représentation territoriale de l'Etat. En particulier, quel rôle les sous-préfectures, confrontées à la réduction de leurs personnels de catégorie A, peuvent-elles désormais jouer ? Faut-il aller vers la suppression ou la fusion de certaines d'entre elles ?

Ce débat sera éclairé par les conclusions, attendues pour le printemps 2013, de la mission de réflexion sur l'implantation des sous-préfectures annoncée par Manuel Valls, ministre de l'intérieur, le 1er octobre 2012. Cette mission est confiée à Michel Sappin, chef de l'inspection générale de l'administration (IGA), Jean-Marc Rebiere, président du Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'Etat (CSATE) et Emmanuel Berthier, délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar). S'agissant des sous-préfectures, Manuel Valls a ainsi indiqué que « dans un environnement en évolution, leur rôle, leurs missions, leurs effectifs doivent être redéfinis, en prenant en compte la diversité des situations ainsi que les caractéristiques des territoires urbains, ruraux, montagnards, littoraux, frontaliers »11(*).

E. L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS) : UN FOND DE ROULEMENT MIEUX CALIBRÉ

En 2007, le programme « Administration territoriale » a connu une modification substantielle de son périmètre avec la création de l'ANTS12(*).

Etablissement public administratif (EPA), l'ANTS a la qualité d'opérateur du programme. Sa mission vise à répondre aux besoins des administrations de l'Etat en matière de titres sécurisés. Elle recouvrait initialement les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la carte nationale d'identité électronique (CNIe) et le visa biométrique. Depuis 2011, les attributions de l'ANTS ont été étendues à d'autres documents : le feuillet pour l'apposition d'un visa délivré par les autorités françaises compétentes aux titulaires d'un document de voyage non reconnu par la France, le titre de voyage délivré aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour, les cartes professionnelles des agents de l'Etat, le permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur, le permis de conduire et la carte nationale d'identité.

L'objectif poursuivi est de donner à la France les moyens d'être au meilleur niveau mondial dans l'emploi des nouvelles technologies pour la production de titres sécurisés, de développer les synergies entre les administrations pour une meilleure maîtrise des coûts et de mutualiser les achats d'équipements nécessaires à l'exploitation des titres.

Le budget de l'ANTS est uniquement abondé par des ressources propres, liées aux taxes et aux redevances sur les titres d'identité ainsi qu'au SIV.

A cet égard, votre rapporteure spéciale souligne que les affectations de recette ne doivent pas avoir pour objet, même si elles sont conformes à la LOLF (articles 2 et 36), de contourner l'objectif de maîtrise des dépenses mais au contraire d'optimiser l'utilisation des ressources budgétaires.

Les ressources de l'ANTS en 2012 et en 2013

(en millions d'euros)

Taxes et redevances

Base juridique

Produit attendu par l'établissement

Prévisions 2012

Prévisions 2013

Droit de timbre sur les passeports

Art. 953-1 du CGI

Art. 46 de la LFI 2007

107,5

107,5

Droit de timbre sur les titres de voyage biométrique délivrés aux réfugiés et apatrides

Art. 77 de la LFI 2011

0,45

0,9

Taxe perçue à l'occasion de la délivrance, du renouvellement, du duplicata ou du changement d'une carte de séjour

Art. 77 de la LFI 2011

15,2

15,2

Droit de timbre sur la carte nationale d'identité en cas de non présentation de l'ancienne carte lors de son renouvellement

Art. 126 bis du CGI

12,5

12,5

Droit de timbre sur les certificats d'immatriculation des véhicules

Art. 1628-0 bis du CGI

43

43

Redevance d'acheminement

Décret n° 2008-850 du 26 août 2008

26

26

Total

 

204,65

205,1

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Concernant les recettes de l'ANTS, votre rapporteure spéciale souhaite relever le décalage entre le montant du droit de timbre à la charge du demandeur d'un passeport biométrique et le coût complet de ce titre. Ce décalage a été mis en évidence par l'enquête, demandée par votre commission à la Cour des comptes, dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, sur le coût du passeport biométrique13(*). Alors que le droit de timbre s'élève à 89 euros pour un adulte, 45 euros pour un mineur de quinze ans et plus et 20 euros pour un mineur de moins de quinze ans14(*), le coût moyen du passeport biométrique est de 55 euros et son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établit à 69 euros.

D'une manière plus générale, si les ressources de l'ANTS demeurent donc stables d'une année sur l'autre (205,1 millions d'euros en 2013 contre 204,65 millions d'euros en 2012), ses charges augmentent en passant de 293,07 millions d'euros en 2012 à 268,14 millions d'euros en 2013. Cette progression s'explique notamment par la mise en production au cours de l'exercice à venir du nouveau permis de conduire, l'application FAETON mobilisant 42,33 millions d'euros (contre 26,9 millions d'euros en 2012).

Le permis de conduire en 2013 : le projet FAETON

Destinée à remplacer le système national du permis de conduire (SNPC), l'application FAETON répond aux impératifs fixés par la directive communautaire n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire. Le système gèrera l'ensemble des droits à conduire, depuis l'inscription en école de conduite jusqu'à la gestion des points du permis de conduire proprement dit.

Les développements informatiques de FAETON sont en cours et font l'objet d'une livraison au fur et à mesure de leur achèvement. Précédée d'une expérimentation, le déploiement définitif de l'application devrait avoir lieu le 19 janvier 2013.

FAETON vise à renforcer la sécurité routière et la lutte contre la fraude. Ainsi, en application de la directive européenne précitée du 20 décembre 2006, le format du titre est unifié et sécurisé, et les catégories de droits à conduire sont harmonisées. De nouvelles catégories de permis de conduire seront créées, notamment la catégorie AM pour la conduite des cyclomoteurs de moins de 50 cm3. Les préfectures n'auront plus la charge de fabriquer le titre, celui-ci sera produit par l'Imprimerie nationale et adressé au domicile du bénéficiaire.

A partir du 19 janvier 2013, le titre devient renouvelable tous les quinze ans, sans contrôle médical ni épreuve de permis de conduire. Par ailleurs, l'ensemble des titres au format papier devront être repris pour 2033.

Source : ministère de l'intérieur

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteure spéciale s'était interrogée sur l'existence d'un fond de roulement très important au sein de l'ANTS15(*), et cela d'autant plus que l'agence n'est créée que depuis 2007. Ce fonds s'élevait à 115,26 millions d'euros au 31 décembre 2011. Afin de le ramener à de plus justes proportions, l'article 45 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a opéré un prélèvement de 41,8 millions d'euros sur l'ANTS.

Le fond de roulement de l'agence devrait être de 57,07 millions d'euros au 31 décembre 2012, et de 28,84 millions d'euros au 31 décembre 2013. Il sera négatif à compter de 2014 si les ressources sont inchangées en raison du développement du programme FAETON.

Parmi les projets menés en 2013 par l'ANTS, votre rapporteure spéciale souhaite tout particulièrement relever l'expérimentation de la dématérialisation des actes d'état civil, pouvant être à l'origine d'importants gains de productivité pour les collectivités territoriales, de garanties supplémentaires contre la fraude, mais aussi peut être d'une charge de travail accrue pour les personnels en mairie.

La dématérialisation de l'état civil

Conformément à l'article 4 de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité et au décret n° 2011-167 du 10 février 2011 instituant une procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l'état civil, le ministère de la justice, en liens étroits avec l'ANTS, a développé une application informatique dénommée COMEDEC. Cette application a pour objet de permettre la vérification dématérialisée des actes d'état civil.

Dans le cadre de la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité, elle permettra à terme aux préfectures, services instructeurs des demandes de titre, de vérifier, de manière automatisée et dématérialisée, les données d'état civil fournies par les demandeurs à partir de l'application relative aux passeports.

Le pilote de l'application informatique est testé auprès d'une quinzaine de communes de Seine-et-Marne, depuis le 15 septembre 2012 et pour une période de deux mois environ. A l'issue de cette expérimentation, les améliorations nécessaires seront apportées à l'application informatique en vue de sa généralisation.

Source : ministère de l'intérieur

Le projet relatif à la CNIe ne connaitra en revanche aucun développement en 2013. A ce stade, aucun calendrier de déploiement n'a été arrêté pour ce nouveau (et hypothétique) document. Une mission sera en revanche conduite par l'IGA. A l'aune de la récente décision du Conseil Constitutionnel16(*), cette mission étudiera la prise en compte, dans la procédure de gestion des futures CNIe et des passeports, des besoins opérationnels des services de sécurité et de délivrance de ces titres dans leur lutte contre la fraude.

Dans ce contexte général, le plafond d'emploi de l'agence passe de 116 à 118 ETPT17(*).

F. UN TABLEAU DE BORD DE LA PERFORMANCE STABILISÉ

Le volet « performance » du programme « Administration territoriale » a fait l'objet d'une importante refonte en 2010. Le nombre des indicateurs de performance était ainsi passé de 14 à 10 et celui des objectifs de 6 à 5. Le PAP pour 2013 présente quelques ajustements par rapport au PAP pour 201218(*), mais ces ajustements ne remettent en cause ni la cohérence du tableau de bord, ni sa relative stabilité depuis trois ans.

L'objectif n° 1 « Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale » renvoie au coeur de métier des préfectures, au travers de leur mission essentielle de protection des populations. L'indicateur « Taux d'élaboration des plans communaux de sauvegarde pour les communes soumises à obligation légale » s'établit en prévision actualisée pour 2012 à 50 %, avec une prévision de 60 % en 2013. 

Par ailleurs, le « taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à un plan particulier d'intervention (PPI) » rend compte de la réalisation plus ou moins complète de l'objectif n° 1 dans le cas des sites soumis à un risque technologique. Ce taux est de 90 % en prévision actualisée pour 2012, avec une prévision identique pour 2013 et une cible de 93 % en 2015.

L'objectif n° 2 « Optimiser les conditions de délivrance de titres fiables et l'efficience des services de délivrance de titres » touche à une autre mission primordiale des préfectures : la délivrance des titres d'identité, assortie d'une garantie de sécurité juridique. Dans cette perspective, il faut relever que le délai moyen de délivrance des cartes grises par l'ANTS était de 6 jours en 2009, puis de 3 jours en 2010 et en 2011. La prévision actualisée pour 2012 (3 jours également) confirme ce bon niveau de performance qui demeure la prévision pour 2013. Le pourcentage de passeports biométriques mis à disposition dans un délai de 15 jours était de 84,6 % en 2011 et demeure à un niveau satisfaisant en 2012 (85 % en prévision actualisée), avec une cible de 86 % pour 2013.

L'objectif n° 3 « Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité » permet de mesurer l'efficacité de la stratégie de contrôle de légalité. A cet égard, le « taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture » progresse en passant de 92 % en 2011 à 96 % en prévision actualisée pour 2012 et 100 % en prévision pour 2013.

Au regard de ce niveau de performance en apparence élevé, votre rapporteure spéciale souligne toutefois que le présent ratio ne porte que sur les « actes prioritaires » soit uniquement, selon le PAP pour 2013, ceux relevant des domaines de l'intercommunalité, de la commande publique, de l'urbanisme et de l'environnement « auxquels peuvent s'adjoindre ceux relevant d'une priorité définie localement par le préfet dans le cadre de sa stratégie de contrôle ». Or, on peut s'interroger sur cette notion « d'actes prioritaires » et sur le niveau hiérarchique qui finalement la définit : le niveau central ou chaque préfet ? Si les « actes prioritaires » recouvrent au fil du temps de moins en moins d'actes, il n'est pas surprenant que le ratio rendant compte de leur contrôle augmente.

L'objectif n° 4 « Améliorer la coordination des actions interministérielles » vise à mettre en évidence la fonction incombant, au préfet, de pilotage et de coordination des services déconcentrés. L'unique indicateur de performance (le « délai d'instruction des dossiers ICPE et loi sur l'eau ») illustre l'activité essentielle de mise en cohérence de l'action publique par le préfet, dans des domaines stratégiques et s'inscrivant dans la logique interministérielle de développement durable impliquant de nombreux services de l'Etat. Ce délai est de 320 jours en 2012, avec une prévision en légère baisse pour 2013 (310 jours).

L'objectif n° 5 « Développer les actions de modernisation et de qualité » cherche à illustrer les initiatives des préfets dans le pilotage des actions de modernisation au sein des services déconcentrés de l'Etat et dans la qualité du service à l'usager. L'indicateur portant sur le « taux de préfectures certifiées ou labellisées » était de 21 % en 2011 mais de 75 % en prévision actualisée pour 2012. La prévision s'établit à 100 % en 2013, ce qui amène à s'interroger sur sa pertinence dans la perspective du projet de loi de finances pour 2014.


* 3 Pour mémoire, en 2011, les crédits relatifs aux dotations de fonctionnement associées aux effectifs (environ un millier d'agents) transférés dans les directions départementales interministérielles (DDI) et aux charges immobilières dites « charges de l'occupant » (loyers, travaux d'aménagement et d'entretien immobilier, loyers budgétaires et fluides) ont été transférés vers le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

* 4 La loi organique n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte a introduit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) l'article L.O. 3446-1 qui dispose que « à compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, qui prend le nom de « Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer ».

* 5 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 2.

* 6 Cette démarche s'est accompagnée, dans une cinquantaine de départements, d'une intégration des agents des directions départementales du territoire (DDT) en charge du contrôle de légalité des documents et des actes d'urbanisme.

* 7 L'urbanisme, l'environnement, la commande publique, les actes budgétaires et à caractère financier, ainsi que les contrats des personnels des cabinets.

* 8 Cf. infra.

* 9 Réponse au questionnaire parlementaire de votre rapporteure spéciale.

* 10 Dans un communiqué de presse du 29 octobre 2012, l'Association des maires ruraux de France (AMFR) s'est ainsi inquiétée des conséquences de la RéATE et des suppressions d'effectifs sur l'assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement des territoires (ATESAT) et l'application du droit des sols (ADS).

* 11 Communiqué de presse du ministère de l'intérieur, 1er octobre 2012.

* 12 L'ANTS a été instituée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007.

* 13 Sénat, rapport d'information n° 596 (2009-2010), « Le véritable prix du passeport biométrique », Michèle André.

* 14 Article 953 du code général des impôts (CGI). Une décote de 3 euros est appliquée si le demandeur fournit lui-même ses deux photographies d'identité.

* 15 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 2.

* 16 La loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité est parue au Journal officiel du 28 mars 2012 après une censure partielle de ses dispositions par le Conseil constitutionnel.

Dans sa décision DC n° 2012-652 du 22 mars 2012, celui-ci a notamment censuré l'article 5 qui prévoyait la mise en place d'un fichier commun aux CNIe et aux passeports, comportant des données biométriques. Ce fichier unique, principalement conçu pour garantir la fiabilité des documents délivrés et simplifier l'instruction des demandes, pouvait être consulté, à titre subsidiaire, à des fins policières ou judiciaires.

Le Conseil constitutionnel a considéré qu'eu égard à la nature des données enregistrées (données biométriques traçantes), à l'ampleur du traitement regroupant potentiellement la quasi totalité des nationaux, à ses caractéristiques techniques (identification possible à partir des seules empreintes) et aux conditions de sa consultation, la création de la base unique envisagée portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée par rapport au but poursuivi.

La loi promulguée ne comprend donc désormais que :

- l'insertion d'un composant dans la carte nationale d'identité, comportant notamment l'image de deux empreintes digitales du titulaire ;

- la transmission directe des données d'état civil de la commune de naissance à la commune qui a enregistré la demande de titre d'identité.

* 17 L'ANTS, qui bénéficiait également de neuf agents mis à disposition par le ministère de l'intérieur en 2012, n'en comptera plus qu'un en 2013.

* 18 Pour 2013, le PAP ne comprend plus que neuf indicateurs. L'indicateur relatif aux taux d'actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture a en effet été supprimé. Le ministère de l'intérieur exprime son souhait de le remplacer par un indicateur relatif à la mission de conseil des préfectures et des sous-préfectures en cours de détermination en vue du projet de loi de finances pour 2014. L'activité de conseil constitue en effet un métier important des préfectures et sous-préfectures et représente une part importante de l'activité quotidienne des services.