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Mission "Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales" - Compte spécial "Développement agricole et rural" et articles rattachés

MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN, rapporteurs spéciaux

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ».

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

A. UNE MISSION LÉGÈRE (110,5 MILLIONS D'EUROS) DONT LES MOYENS VARIENT EN FONCTION DE LA SANTÉ DU SECTEUR AGRICOLE

1. L'évolution du déséquilibre entre les recettes et les dépenses du compte

Les recettes du CAS-DAR sont constituées de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts43(*).

Ce produit avait été de 102 millions d'euros en 2007 (en hausse de 4 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI), de 106,84 millions d'euros en 2008 (soit une exécution supérieure de 4,35 millions d'euros à la prévision), de 110,56 millions d'euros en 2009 (en baisse de 2,94 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI) et de 105,06 millions d'euros en 2010 (en baisse de 5,43 millions d'euros par rapport à la prévision en LFI). La loi de finances initiale pour 2011 l'a estimé à 110,5 millions d'euros. Mais le montant du produit de la taxe affectée au CAS-DAR a finalement atteint 110,45 millions d'euros. Ce niveau de recettes est le résultat de la reprise du secteur agricole en 2011 et par voie de conséquence du chiffre d'affaires des exploitations agricoles (+ 6 % en 2011 contre - 8,3% en 2010) sur lequel la taxe affectée au CAS-DAR est assise44(*). Cette tendance s'est confirmée en 2012, puisqu'il devrait s'agir d'un produit de 115,5 millions d'euros selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par le Gouvernement, soit cinq millions d'euros de plus que la prévision en LFI (la recette du compte au 20 août 2012 atteignait déjà 107,6 millions d'euros).

Le présent projet de loi de finances évalue à son tour cette recette à 110,5 millions d'euros pour 2013, étant précisé que, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, le montant des engagements est ajusté tout au long de l'année au niveau de la recette.

A l'exception notable de l'année 2010, les recettes du CAS-DAR sont le plus souvent sous-évaluées et ses crédits sont relativement sous-consommés, comme le montre le tableau suivant.

Exécution et prévision des recettes et des dépenses du CAS-DAR

(en millions d'euros)

Année

Recettes

Dépenses (CP)

Variation

2006

146,0

99,70

+ 46,30

2007

102,0

101,35

+ 0,65

2008

106,84

98,47

+ 8,37

2009

113,50

110,55

+ 2,95

2010

105,06

108,50

- 3,44

2011

110,45

108,38

+ 2,07

2012 (prévision)

115,5

-

-

2013 (prévision)

110,5

   

Source : commission des finances

La réapparition en 2010 d'un écart positif entre les ressources et les dépenses du compte invite à réfléchir à la baisse éventuelle de la fraction du produit de la taxe affectée au CAS-DAR. De même, la recherche d'une utilisation optimale des crédits est requise.

2. Les actions conduites pour les deux programmes

Les crédits du programme 775 « Développement et transfert en agriculture », attendus à hauteur de 54,95 millions d'euros en AE=CP pour 2013, sont principalement destinés45(*) aux chambres d'agriculture et à leur tête de réseau, l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), ainsi qu'aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). La loi de finances pour 2011 a confié, en outre, à ce programme le financement des actions de génétique animale, auparavant portées par le programme 206 (8,24 millions d'euros en AE=CP). Ces actions sont notamment placées sous la responsabilité des instituts techniques agricoles46(*), qui contribuent ainsi à l'amélioration et à la gestion des ressources génétiques des espèces relevant de leurs compétences, le cas échéant par délégation à des opérateurs. Il convient de noter que les instituts et leurs opérateurs sont soumis à un agrément pour leurs missions de service public en matière de génétique animale (bovins, ovins, caprins, porcins, volailles, espèces aquacoles et lapins).

Les actions de génétique animale se déclinent selon quatre axes :

- la fiabilité et l'impartialité des évaluations génétiques (4,8 millions d'euros), notamment par la participation au financement du système d'information génétique national ;

- la gestion du patrimoine zoogénétique (1,8 million d'euros), en vue d'en maintenir la diversité, en particulier dans les régions défavorisées. Il est ainsi prévu d'assurer la prise en charge des missions de service public des organismes de sélection, de l'aide aux organismes de sélection de races à petits effectifs et de la cryobanque nationale ;

- la recherche stratégique et prospective (400 000 euros), dont les travaux sont définis par la commission nationale d'amélioration de la génétique par appel à projets ;

- le programme national d'amélioration génétique pour la résistance à la tremblante du mouton (PNAGRT), cofinancé sur fonds communautaires mais d'un coût pour le programme 775 de 1,1 million d'euros par an sur trois ans.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois à nouveau sur la logique et le caractère soutenable de ces actions transférées au CAS-DAR : ce dernier a, en effet, pour particularité de connaître d'importantes variations de ses recettes en fonction de la conjoncture du secteur agricole, ce qui fait peser un risque sur une extension de ses missions.

Quant au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture », dont les moyens sont attendus à hauteur de 55,55 millions d'euros en AE=CP pour 2013, il englobe le financement de travaux de recherche appliquée ainsi que des instituts techniques agricoles et, en particulier, de leurs projets de recherche à moyen et long terme coordonnés par l'association de coordination technique agricole (ACTA).

Il se caractérise par le recours à la procédure de l'appel à projets. Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole, d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT), créés par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, labellisés en 2006 et 2007, mais opérationnels surtout depuis 2008.

B. UNE MISSION À LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

1. Les travaux d'évaluation conduits récemment ou en cours

Le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) a procédé à l'évaluation sur 2009 et 2010 de deux actions financées par le programme 775 : le projet de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Haute-Normandie (PRDAR) et celui d'un organisme national à vocation agricole et rurale (ONVAR), en l'occurrence l'association de formation et d'information pour le développement des initiatives agricoles et rurales (dit « réseau AFIP »). D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur spécial, les évaluateurs ont conclu à la pertinence et à la cohérence de ces deux projets avec l'objectif de développement durable du programme 775 et ont relevé l'effectivité des actions conduites et leur impact positif sur les enjeux agro-environnementaux et de développement des territoires. Ils recommandent toutefois de développer des partenariats plus étoffés avec les établissements d'enseignement agricole et de recherche et de s'ouvrir davantage aux organismes spécialisés dans le développement de l'agriculture biologique (GAB).

En 2011 et 2012, la réalisation des évaluations, au nombre de trois, a été confiée à des bureaux d'études par appel d'offres. Elles ont démarré en juin 2011 et concernent le programme de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Lorraine, celui de la chambre d'agriculture de la région Centre et celui d'un ONVAR, le « service de remplacement-France » (anciennement fédération nationale des services de remplacement).

Les enseignements généraux des évaluations des deux programmes de chambres régionales d'agriculture sont sensiblement identiques à ceux produits par les évaluations 2009-2010 (cf. supra). Les évaluateurs soulignent l'importance du cadre national de mise en oeuvre (programmation en mode projet, actions obligatoires,...) qui oriente fortement l'activité des chambres régionales.

Les autres enseignements et recommandations produits sont spécifiques à chaque chambre régionale :

- ex. pour le PRDAR Lorraine : renforcer les partenariats avec la recherche, améliorer la définition stratégique de certaines actions ;

- ex. pour le PRDAR Centre : favoriser l'approche « système d'exploitation » afin d'éviter une dichotomie environnement/économie, mettre en oeuvre une stratégie régionale de communication des résultats du programme.

Ces résultats spécifiques ont fait l'objet d'une communication au groupe chambres d'agriculture, au conseil scientifique de l'Assemblée permanente des Chambres d'agriculture (APCA) et à la commission technique « Développement agricole et rural » du Conseil supérieur de coordination et d'orientation de l'économie agricole et agroalimentaire (CT-CSO). Ces résultats récents seront particulièrement valorisés en 2013 pour la préparation de la nouvelle programmation 2014-2020

Les enseignements de l'évaluation du programme « Service de remplacement France » sont encore plus spécifiques. Ils portent en particulier sur l'organisation interne de la structure (fonctionnement en réseau, implication des responsables professionnels...) en regard des efforts fait récemment par cette structure pour mieux répondre aux exigences du PNDAR.

A côté de ces travaux d'évaluations, des contrôles ont été réalisés entre 2009 et 2012 sur l'emploi des subventions du programme 775 :

- avant paiement, un « contrôle approfondi » (sur pièces47(*) et sur place) de l'utilisation des crédits par différentes chambres régionales d'agriculture a été conduit par les services de la direction générale des politiques agricole, agro-alimentaire et des territoires (DGPAAT) ;

- après paiement, le CGAAER a procédé au contrôle des projets de développement agricole et rural de nombreuses chambres et de Coop de France, syndicat national des entreprises coopératives agricoles, agroalimentaires et agro-industrielles.

Les programmes contrôlés par le BATDA ont fait l'objet de remarques visant essentiellement à améliorer la qualité et la lisibilité de leurs comptes-rendus techniques. Des recommandations ont également été faites pour que les chambres contrôlées appliquent l'intégralité des clauses et obligations contenues dans les conventions de subvention (logos CASDAR sur les publications, signatures,...) et rationalisent leurs systèmes d'enregistrement des temps de travaux de leurs agents, si possible à l'échelle régionale.

Les contrôles réalisés par le CGAAER ont conduit aux recommandations suivantes :

- nécessité de mettre en place des politiques régionales du remplacement agricole précisant notamment les publics prioritaires et les tarifs applicables par région ;

- nécessité d'améliorer et de rendre plus homogènes les outils d'enregistrement des temps de travaux des agents impliqués dans les programmes ;

- recommandation particulière concernant le MRJC : nécessité de se doter d'une comptabilité analytique ;

- recommandation à la DGPAAT : conduire une action de sensibilisation des « Représentants de l'Etat pour le développement agricole et rural » relative à leur rôle auprès des organismes bénéficiaires des subventions du CASDAR.

Les mesures prises suite à ces différents contrôles ont été les suivantes :

- un « cahier des charges sur les modalités de la contribution du CASDAR aux actions de remplacement » a été établi en associant l'APCA et la Fédération nationale des services de remplacement. Celui-ci prévoit la définition de politiques régionales harmonisées du remplacement agricole ;

- l'APCA travaille à l'élaboration d'une nomenclature d'activité commune pour l'enregistrement des temps de travaux. Celle-ci devrait progressivement être appliquée dans l'ensemble du réseau des chambres d'agriculture. De même l'APCA a lancé un appel d'offres afin de refondre ses logiciels de gestion et de mettre à la disposition des chambres d'agriculture un outil plus performant de suivi des temps de travaux ;

- le MRJC poursuit quant à lui la mise en place d'une comptabilité analytique pour l'ensemble de son réseau ;

- un courrier précisant le rôle des « Représentants de l'Etat pour le développement agricole et rural » sera adressé aux DRAAF par la DGPAAT à l'automne 2012.

Il convient de souligner que dans les réponses du Gouvernement au questionnaire de l'année dernière de votre rapporteur spécial, « les différents contrôles n'ont pas révélé d'anomalies significatives sur l'emploi des fonds du CAS-DAR ».

2. Les appels à projets soumis à l'expertise de comités indépendants sont à renforcer en vue de prévenir toute logique d'« abonnement aux aides »

Votre rapporteur spécial se félicite du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets (12,33 millions d'euros en 2012 et en 2013, soit 22 % des crédits du programme 779 et 11 % de l'ensemble des crédits de la mission). Il plaide pour un accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions.

Ce souhait résulte notamment du constat déjà formulé relatif à la justification insuffisante des crédits : cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR vont aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes. Dans son rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ». Une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance. Face à ces critiques de la Cour des comptes, qui avait en particulier souligné l'absence d'avis scientifique extérieur et indépendant pour l'analyse des programmes de développement agricole et rural des ONVAR, des comités scientifiques ont été mis en place pour la période 2009-2013 dans les différentes structures concernées. Il en existe ainsi aujourd'hui trois : le comité scientifique de l'APCA, le comité scientifique de Coop de France et le comité scientifique des ONVAR. La présidence de chacun d'entre eux a judicieusement été confiée à une personnalité scientifique désignée par le ministre de chargé de l'agriculture.

Chaque comité est composé d'experts de la recherche, de l'enseignement supérieur, d'organismes de développement agricole ou rural. Les membres sont désignés intuitu personae. Ces comités ont un rôle d'évaluation ex ante. Ils examinent les projets de programmes annuels et émettent un avis extérieur et indépendant, avis fourni à l'organisme concerné et au ministère de l'agriculture. Ils accompagnent également les organismes dans la mise en oeuvre de leur contrat d'objectifs dans le but d'améliorer leurs pratiques.

La prise en compte des avis des Comités scientifiques (quand ceux-ci demandent la réécriture de tout ou partie du programme) fait partie des critères d'examen et d'approbation des programmes.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le compte spécial « Développement agricole et rural »

1. Les recettes du CAS-DAR, évaluées à 110,5 millions d'euros en 2013, varient chaque année. La persistance d'un écart positif entre les ressources et les dépenses du compte pourrait à l'avenir justifier une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée à la mission. De manière générale, une utilisation plus optimale des crédits est requise.

2. Le recours à des comités scientifiques au cours des procédures d'appels à projets représente une avancée notable, de même que la multiplication des contrôles et des évaluations des projets de développement agricole et rural. Cependant, la justification des crédits reste insuffisante pour s'assurer que ceux-ci ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.


* 43 Sur cette taxe, voir le rapport d'information de votre rapporteur spécial « Un feuilleton fiscal : la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles » (n° 49, 2007-2008).

* 44 L'augmentation des recettes du compte, observée de 2007 à 2009, résultait de l'évolution des cours agricoles mais aussi du déplafonnement de la taxe intervenu au 1er janvier 2008.

* 45 Sur la base du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) fixé par l'agence pour le développement agricole et rural (ADAR). Conformément à l'article R. 822-1 du code rural et de la pêche maritime, les actions relevant du PNDAR peuvent faire l'objet d'une subvention financée par le CAS-DAR.

* 46 En 2009, les périmètres des deux programmes de la mission avaient légèrement évolué : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » ne comprenait plus les crédits dévolus aux instituts techniques agricoles, qui avaient été transférés au programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ». En 2011, les actions de génétique animale permettent de rétablir un lien financier entre le programme 775 et les instituts techniques agricoles.

* 47 Ce type de contrôle est systématique pour tous les programmes de développement agricole et rural, sur la base des programmes prévisionnels et des comptes rendus de réalisation des programmes transmis par les organismes, certifiés par les agents comptables ou les commissaires aux comptes.