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Mission "Aide publique au développement" - Compte spécial : "Prêts à des Etats étrangers"

M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER, rapporteurs spéciaux

SECONDE PARTIE - COMPTE DE CONCOURS FINANCIER 
« PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

Le compte spécial « Prêts à des Etats étrangers » retrace les opérations liées aux prêts pratiqués par l'Etat en faveur de l'aide au développement et, depuis mai 2010, dans le cadre du soutien financier européen décidé en faveur de la Grèce.

La mission correspondante est dotée par le présent projet de loi de finances de 1,077 milliard d'euros en AE et de 1,027 milliard d'euros en CP (crédits évaluatifs). Par rapport aux prévisions inscrites dans la LFI pour 2012, la dotation correspond à une baisse de 40 % des AE et de plus de 80 % des CP.

Le compte spécial « Prêts à des Etats étrangers » constitue un compte de concours financiers. Jusqu'en mai 2010, ce compte ne retraçait que les opérations de versement et de remboursement relatives aux prêts consentis par l'Etat au titre de l'aide au développement. La loi de finances rectificative du 7 mai 2010 a enrichi sa nomenclature pour en faire le canal de la contribution de notre pays au soutien décidé, au niveau européen, en faveur d'Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, en pratique la Grèce pour apaiser les tensions financières pesant sur sa dette souveraine, en vue de préserver la stabilité au sein de la zone euro11(*).

Ce compte se trouve désormais organisé en quatre sections, qui correspondent aux différentes catégories de prêts en cause :

- la première section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis à des Etats émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure. En pratique, ces prêts sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux, au titre de la « Réserve pays émergents » (RPE), et la réalisation des infrastructures doit faire appel à des biens et services d'origine française ;

- la deuxième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts accordés à des Etats étrangers pour la consolidation de leur dette envers la France. Ces opérations de refinancement participent des traitements de dettes consentis par notre pays dans le cadre du Club de Paris ou sur une base bilatérale ;

- la troisième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts octroyés à l'Agence française de développement (AFD), en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers. Ces prêts sont consentis à l'AFD, par le Trésor, à des conditions très préférentielles. L'Agence utilise cette ressource pour adosser les prêts, très concessionnels, qu'elle accorde aux pays bénéficiaires de l'Initiative PPTE et, à titre subsidiaire, afin de constituer des provisions pour le risque commercial lié aux prêts concessionnels qu'elle consent au secteur extra-étatique ;

- la quatrième section, créée par la LFR du 7 mai 2010 aux fins susmentionnées, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, pour le moment l'Etat grec seulement. Cette assistance consiste en un prêt à un taux non concessionnel, suivant les conditions de marché, avec un délai de trois ans pour le remboursement du capital (échéance au 15 mai 2013).

Le solde du compte « Prêts à des Etats étrangers » est prévu pour être négatif à l'issue de l'exercice 2013. Le déficit est évalué à plus de 357 millions d'euros.

Equilibre du compte « Prêts à des Etats étrangers » prévu pour 2013

(en millions d'euros)

Sections

Recettes

Dépenses (CP)

Solde

Section n° 1

Prêts de la RPE

380,0

447,0

- 67,0

Section n° 2

Prêts pour consolidation de dettes

132,1

250,2

- 118,1

Section n° 3

Prêts à l'AFD

157,9

330,0

- 172,1

Section n° 4

Prêts aux Etats de la zone euro

0,0

0,0

0,0

Total

670,0

1 027,2

- 357,2

Source : PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au PLF pour 2013

La mission « Prêts à des Etats étrangers » est dotée par le présent projet de loi de finances de 1,077 milliard d'euros en AE et de 1,027 milliards d'euros en CP, en baisse de 4,6 milliards d'euros environ par rapport à l'an dernier. Cette différence s'explique en grande partie (3,894 milliards d'euros) par le fait ce compte portait en 2013 les crédits du plan de soutien décidé en faveur de la Grèce.

Crédits de la mission « Prêts à des Etats étrangers »

(en millions d'euros)

Programmes

AE

CP

LFI 2012

PLF 2013

Evolution 2012/2013

LFI 2012

PLF 2013

Evolution 2012/2013

851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure »

400,0

380,0

- 5,0%

390,0

447,0

+ 14,6 %

852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France »

987,0

250,0

- 74,6%

987,0

250,0

- 74,6 %

853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers »

412,0

447,0

+ 8,5%

318,0

330,0

+ 3,8 %

854 « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro »

-

-

-

3 894,0

-

- 100,0 %

Total

1 799,0

1 077,0

- 40,0 %

5 589,0

1 027,0

- 81,6 %

Source : PAP de la mission «Prêts à des Etats étrangers » annexé au PLF pour 2013

A. LES PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS DE LA RPE

Le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents, réalisée par l'intermédiaire de prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et services français. Ces financements contribuent ainsi à soutenir l'expansion internationale des entreprises françaises12(*).

La mise en place d'une aide au titre de la RPE se traduit par la signature d'un protocole intergouvernemental avec les autorités du pays bénéficiaire, pour un projet précis. Les accords sont mis en oeuvre, dans le cadre d'une convention avec l'emprunteur, par la société Natixis, agissant pour le compte de l'Etat français. Les pays éligibles sont choisis par le ministre chargé de l'économie, sur la base des règles définies par l'OCDE.

Pour 2013, 380 millions d'euros en AE sont demandés, au regard des nouveaux engagements, principalement dans les secteurs du transport ferroviaire, de l'environnement (secteur de l'eau) et de l'énergie. Ce montant est en légère baisse par rapport à l'an dernier (- 5 %).

Les informations figurant dans le PAP sont extrêmement lacunaires, mais une liste de ces projets a été fournie dans les réponses au questionnaire budgétaire. Celle-ci revêt toutefois un caractère confidentiel et n'est pas présentée dans le présent rapport.

Vos rapporteurs spéciaux estiment toutefois que la relative modestie de ces crédits est révélatrice de l'insuffisance de la présence industrielle française dans les pays émergents.

B. LES PRÈTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS POUR CONSOLIDATION DE DETTES

Le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » participe à la politique française de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, qui s'exerce tant dans le cadre multilatéral du Club de Paris que, sur un fondement bilatéral, à titre additionnel. Il retrace les crédits requis pour le refinancement de dettes.

L'opération consiste à rembourser des prêts anciens au moyen de prêts nouveaux, accordés aux conditions négociées dans le cadre du Club de Paris : ces nouveaux prêts constituent les dépenses du programme. Il convient de préciser que leur remboursement, en principal ou en intérêts, vient abonder le budget de l'Etat (imputé en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers ») sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur.

Les crédits inscrits par le présent PLF dans le programme 852, soit 250,21 millions d'euros en AE comme en CP, sont destinés, comme on l'a indiqué, à financer les refinancements auxquels donnent lieu les accords de consolidation de dettes intervenant en Club de Paris.

Ce montant correspond, pour l'essentiel :

- au traitement de la dette du Zimbabwe, qui pourrait intervenir en 2013, dans le cadre du dialogue entre les autorités zimbabwéennes et les institutions financières internationales, sous l'égide de la banque africaine de développement ;

- au traitement de la dette de la Birmanie, qui pourrait avoir lieu en 2013 également, à la suite de la reprise des relations de ce pays avec l'ensemble de la communauté internationale.

C. LES PRÊTS À L'AFD

Le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » constitue un « canal » budgétaire symétrique à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la présente mission13(*). Il correspond à la mise à disposition de l'AFD d'une ressource octroyée à des conditions très concessionnelles : les prêts sont étalés sur trente ans, dont dix ans de différé, et portent un taux de 0,25 %.

La dotation de ce programme, prévue pour 2013 à hauteur de 447 millions d'euros en AE et de 330 millions d'euros en CP, fait l'objet dans le PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au présent PLF d'une « justification au premier euro » excessivement sommaire. Vos rapporteurs spéciaux le déplorent d'autant plus que le PAP joint au PLF pour 2010 était plus fourni.

On notera que la différence entre le niveau des AE et celui des CP reflète le caractère pluriannuel du coût pour l'Etat des engagements de l'AFD, les paiements à l'Agence intervenant tout au long du décaissement d'un prêt : le besoin de CP reste marginal l'année de l'octroi, puis augmente progressivement sur trois ans, avant de lentement diminuer les sept années suivantes ; les CP ouverts une année donnée correspondent donc presque exclusivement au financement de prêts ayant fait l'objet d'engagements dans les années antérieures.

Ainsi, la demande de CP pour 2013 est destinée à hauteur de 328 millions d'euros à permettre la mise en oeuvre d'engagements antérieurs à 2013, et ne vise que très marginalement (à hauteur de 2 millions) celle des engagements pris en 2013.

D. LES PRÊTS AUX ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE DONT LA MONNAIE EST L'EURO

Le programme 854 « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro », a été créé par la loi de finances rectificative du 7 mai 2010 afin de permettre à la France de contribuer au plan de soutien décidé en faveur de la Grèce, en vue de préserver la stabilité financière au sein de la zone euro.

Il s'agissait de mettre en oeuvre le mécanisme d'aide aux Etats ne pouvant plus faire face à leurs besoins de trésorerie, adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro, à l'occasion du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010.

Ce mécanisme n'a été utilisé qu'une seule fois, début mai 2010, au profit de la Grèce, car les autres plans d'assistance financière ont été pris en charge par les mécanismes européens dédiés entrés en vigueur depuis mai 2010 : le fonds européen de stabilité financière (FESF)14(*), et pour l'avenir, le mécanisme européen de stabilité (MES), entré en vigueur en septembre 201215(*), et qui constitue, à la différence du FESF, une structure pérenne. Ces dispositifs ont rendu non nécessaire l'intervention bilatérale directe des Etats membres par un mécanisme de prêt.

S'agissant de la Grèce, le deuxième plan d'assistance, décidé en juillet 2011, a confié au FESF les déboursements futurs, y compris le reste à débourser des prêts bilatéraux16(*). Ainsi, sur les 16,8 milliards d'euros en AE votés en mai 2010, seuls 11,4 milliards ont été déboursés et les 5,4 milliards restants seront annulés.

La dernière tranche de prêt bilatéral à la Grèce a donc été versée en décembre 2011 et ce programme va « être mis en sommeil », aucune dépense n'ayant eu lieu en 2012, ni aucun mouvement n'étant prévu avant le premier remboursement, qui devrait intervenir en 2020.

Le compte d'affectation spéciale
« Participation de la France au désendettement de la Grèce »

Le deuxième programme d'assistance financière à la Grèce prévoit que les Etats membres de la zone euro lui restituent les revenus perçus par les banques centrales de la zone euro sur les titres grecs pour un montant total de 4 milliards d'euros au titre de la période 2012-2020. La quote-part de la Banque de France s'établit à 754,3 millions d'euros.

Si le financement de la mesure est à la charge des banques centrales nationales, sa mise en oeuvre est de la responsabilité de chacun des Etats membres. Le premier programme du compte d'affectation spéciale « participation de la France au désendettement de la Grèce » retrace donc ce versement de la France à la Grèce.

Le second programme du compte d'affectation spécial vise, dans l'hypothèse où la Grèce ne respecterait pas les conditions d'exécution du plan de désendettement, à permettre le reversement à la Banque de France de tout ou partie des sommes versées.

Sur ce point, on pourra se référer au rapport spécial de notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».


* 11 Engagement pris par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone lors du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010 ; la réunion des ministres des finances du 11 avril 2010 en a précisé les modalités techniques. Cf. le rapport n° 428 (2009-2010) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.

* 12 Les crédits afférents sont comptabilisés dans l'APD française malgré le niveau de développement des pays récipiendaires. Toutefois, les prêts doivent respecter les règles relatives à l'aide « liée » (dites « règles d'Helsinki ») de l'Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, qui ont été révisées en 2005 sous l'égide de l'OCDE. Ces règles fixent notamment les niveaux minima de « concessionnalité » des financements.

* 13 Cf. supra, première partie.

* 14 Auquel la France a apporté sa garantie par la loi de finances rectificative du 7 juin 2010.

* 15 Pour plus de précisions, voir le rapport n° 395 (2011-2012) sur le projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro.

* 16 Il a également été prévu le remboursement des revenus perçus par les banques centrales de la zone euro sur les titres grecs (cf encadré).