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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE PREMIER

MISSION «ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

A. UNE MISSION EN ÉVOLUTION

1. Une mission impactée par des modifications de périmètre et des transferts

L'architecture de la mission a substantiellement évolué par rapport à 2012, après deux années de stabilité :

- en premier lieu, le programme 207 « Sécurité et circulation routières » a été transféré dans la mission « Sécurité » et s'intitule désormais « Sécurité et éducation routières » ;

- ensuite, le périmètre du programme 205 s'élargit, puisqu'il inclut désormais les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture, qui relevaient en 2012 du programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Il s'intitule désormais « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » ;

- à l'inverse, le programme 113 connaît une diminution de son périmètre, puisque les crédits liés à l'urbanisme ont été transférés vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ».

Les crédits de l'ensemble des programmes ont été retraités de façon à pouvoir effectuer des comparaisons à périmètre constant entre 2012 et 2013.

La mission se compose désormais de huit programmes :

- le programme 203 « Infrastructures et services de transport », qui regroupe les moyens dévolus aux infrastructures et aux services de transport routiers, ferroviaires, fluviaux, portuaires maritimes et aéroportuaires. Il fait appel aux financements de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) sous forme de fonds de concours ;

- le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture », qui rassemble l'ensemble des crédits concourant à la mise en oeuvre de la politique maritime (sécurité maritime, emploi maritime, développement durable maritime et littoral notamment) ;

- le programme 170 « Météorologie », qui porte les crédits dédiés à l'établissement public Météo France, dont l'action s'articule autour de deux priorités : l'observation et la prévision météorologique d'une part, la recherche dans ce domaine d'autre part. Ce programme couvre également le financement par l'Etat du soutien opérationnel de l'opérateur aux forces armées ;

- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui constitue le support des actions engagées pour préserver la biodiversité dans ses différentes composantes ;

- le programme 159 « Information géographique et cartographique », qui comprend les moyens dévolus à la production de l'information géographique et aux activités de recherche menées dans cette discipline. ;

- le programme 181 « Prévention des risques », qui regroupe les crédits destinés à la lutte contre les risques naturels, technologiques et les moyens destinés à renforcer la sûreté nucléaire ;

- le programme 174 « Energie, climat et après-mines », au sein duquel coexistent les ressources dédiées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociales de l'après-mines et à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air ;

- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », qui constitue le dispositif support à la mise en oeuvre des politiques publiques portées par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE). A ce titre, il finance les activités de soutien nécessaires aux services pour l'exercice de leurs missions (système d'information, fonctions juridiques...). De même, il porte les effectifs et la masse salariale du MEDDE.

2. Un dispositif de performance qui évolue également

Le dispositif de performance de certains programmes de la mission évolue également par rapport à l'année dernière, notamment pour tenir compte de l'évolution précitée de la maquette.

Le dispositif du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » sera désormais intégralement consacré à mesurer la performance du ministère dans la gestion des milieux et la biodiversité. Les quatre objectifs retenus consistent à :

- assurer la gestion intégrée de la ressource en eau, à travers des indicateurs relatifs au bon état des masses d'eau, à la mise en oeuvre de la directive sur les eaux résiduaires urbaines, à la préservation de la ressource en eau et au nombre de schémas d'aménagement et de gestion des eaux mis en oeuvre ;

- agir pour le maintien et la restauration de la biodiversité, à travers la mise en oeuvre de la trame verte et bleue, et des indicateurs relatifs à l'évolution de l'abondance des oiseaux communs, aux surfaces en aires protégées terrestres et marines, et au nombre de régions dotée d'un schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ;

- améliorer l'efficience du réseau des espaces protégés au titre de la nature, à travers un indicateur mesurant le coût annuel de l'hectare de parc national, dont le calcul prend désormais en compte la superficie du nouveau Parc national des Calanques (créé en avril 2012) ;

- assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire, à travers un indicateur qui mesure le coût de définition et d'animation des documents d'objectifs (DOCOB) des sites Natura 2000.

Par ailleurs, on relève une évolution bienvenue du dispositif de performance du programme 181, à travers la suppression d'un indicateur devenu obsolète1(*) et remplacé par un indicateur plus représentatif de l'action de l'ADEME en faveur de la politique de gestion des déchets (efficacité du fonds déchets de l'ADEME dans le soutien à la méthanisation). De plus, le sous-indicateur relatif aux biocides est adapté afin de l'harmoniser avec celui qui figure dans le contrat d'objectif et de performance de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). Un indicateur de suivi est par ailleurs supprimé2(*).

Enfin, il faut souligner l'évolution pertinente du dispositif de performance du programme support, à travers l'introduction d'un nouvel indicateur dédié à la mesure du ratio d'efficience de la fonction d'achat, et de deux sous-indicateurs rendant compte de l'évolution des ratios relatifs à l'accompagnement des agents en reconversion et relatif à la formation des agents en reconversion.

B. DES MOYENS EN BAISSE EN 2013 ET SUR LE BUDGET TRIENNAL 2013-2015

1. Une baisse des crédits conséquente par rapport à 2012

Le projet de loi de finances pour 2013 propose une dotation de 8,38 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP)3(*), pour la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

A périmètre constant, les crédits de la mission diminuent de 4,5 % en AE et de 3,7 % en CP par rapport à 2012.

Par ailleurs, 1,8 milliard d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits sont prévus en crédits de paiement, et 1,3 milliard d'euros en autorisations d'engagement.

En 2013, les priorités du ministère porteront plus particulièrement sur la transition énergétique, qui fera l'objet d'un débat national, la protection de la biodiversité (une loi cadre a été annoncée, et pourrait être créée une Agence nationale de la biodiversité), et la lutte contre le changement climatique et l'amélioration de la qualité de l'air.

Le graphique ci-dessous présente la répartition des crédits de paiement de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » entre les différents programmes.

Répartition des crédits de paiement de la mission
"Ecologie, développement et aménagement durables"
entre les différents programmes dans le projet de loi de finances pour 2013

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

2. Une contribution importante du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à la réduction des effectifs

Pour l'année 2013, le schéma d'emploi ministériel prévoit une réduction de 614 équivalents temps plein (ETP) pour le budget général. Par rapport au plafond d'emplois 2012, à périmètre constant, le taux d'évolution des effectifs ministériels régresse de 1,5 %.

Au total, le plafond d'emplois du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDE) pour 2013 s'élèverait ainsi à 38 566 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

S'agissant de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », les réductions d'emplois affecteront les programmes suivants, par ordre décroissant :

- Programme 217 : - 251 ETP, pour un plafond d'emplois de 8 433 ETPT ;

- Programme 203 (hors VNF) : - 190 ETP, pour un plafond d'emplois de 11 657 ETPT ;

- Programme 205 : - 31 ETP, pour un plafond d'emplois de 2 959 ETPT ;

- Programme 113 : - 39 ETP, pour un plafond d'emplois de 3 144 ETPT ;

- Programme 181 : - 34 ETP, pour un plafond d'emplois de 3 199 ETPT.

- Programme 174 : - 10 ETP, pour un plafond d'emplois de 791 ETPT.

En ce qui concerne la période du budget triennal 2013-2015, les schémas d'emplois arbitrés auront pour conséquence la suppression de 1 678 ETP sur le budget général du MEDDE.

3. Une régression des crédits de 7,3 % sur la nouvelle programmation triennale 2013-2015

La construction du projet de loi de finances pour 2013 a été réalisée dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015.

L'évolution des crédits sur cette période révèle que la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » sera fortement sollicitée au titre de la maîtrise des dépenses publiques. Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessous, le taux de réduction du plafond des crédits de la mission sera de 4,7 % entre 2013 et 2014, et de 2,7 % entre 2014 et 2015, soit une baisse globale de 7,3 % sur l'ensemble de la période.

Évolution du plafond des crédits de la mission sur 2013-20154(*)

(en euros)

Plafond de la mission par programme

PLF 2013 - CP

2014 - CP

2015 - CP

203

4 073 914 502

3 764 512 019

3 556 265 713

205

194 238 166

197 233 809

196 131 114

170

215 720 000

211 420 000

210 600 000

113

279 184 631

279 184 631

279 184 631

159

96 240 000

97 290 000

96 050 000

181

277 512 267

267 532 267

299 752 267

174

687 771 065

648 418 576

629 568 376

217

1 816 056 333

1 814 022 595

1 813 873 719

Total

7 640 636 964

7 279 613 897

7 081 425 820

Variation des crédits entre l'année n-1 et l'année n

- 4,43 %

- 4,73 %

-2,72%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

C. UNE CONTRIBUTION SIGNIFICATIVE DES OPÉRATEURS DE LA MISSION À LA RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. La réduction des subventions pour charges de service public attribuées aux opérateurs entre 2012 et 2015

Les mêmes efforts d'économie sur les effectifs et sur les dépenses de fonctionnement ont été demandés aux opérateurs qu'aux services de l'Etat en 2013, ce qui n'était pas le cas l'année dernière.

Dans le détail, le montant des subventions pour charge de service public des opérateurs de l'Etat financés sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durable » passera de 2,32 milliards d'euros à 1,34 milliard entre 2012 et 2015, soit une baisse de 42,2 %.

Cette diminution s'explique pour une large part par la disparition progressive de la subvention à l'ADEME d'ici 2015, la baisse de 80 % de celle de l'AFITF sur la même période, et la disparition de deux opérateurs : Réserves naturelles de France et CEDRE, à partir de 2013.

Hors AFITF, la baisse des subventions pour charges de service public entre 2012 et 2015 sera de 13,7 %, soit une réduction moyenne de 4 % par an.

2. Une réduction de 1 396 ETP sous plafond sur le triennal

S'agissant des effectifs, le triennal 2013-2015 prévoit une baisse importante de 1 396 ETP au sein des opérateurs, dont - 473 dans le budget 2013. Elle correspond à une réduction de 2,5 % chaque année. L'un des outils utilisés pour atteindre cet objectif sera le non-remplacement des départs en retraite.

Le plafond d'emplois des opérateurs du ministère s'élèvera à 23 164 ETP en 2013.

Toutefois, parallèlement, le nombre d'emplois hors plafond risque de progresser en raison du recours croissant à des agents sur contrats à des postes financés sur contrats propres aux domaines des opérateurs.

En ce qui concerne les principaux opérateurs de la mission, l'ADEME verra ses effectifs sous plafond régresser de 967 à 922 ETP (-1,6 % par an), soit une baisse de 45 ETP en trois ans (- 4,9 % en trois ans).

Les agences de l'eau subiront aussi une réduction annuelle de 2,5 % sur la période, passant de 1 851 ETP en 2012 à 1 718 en 2015 (- 133 ETP, et une baisse globale de 7,7 % sur la période).

D. UN POIDS TOUJOURS CONSÉQUENT DES DÉPENSES FISCALES ET DES RESSOURCES EXTRA-BUDGÉTAIRES

1. Le montant des dépenses fiscales de la mission diminue, mais leur poids demeure néanmoins conséquent

Le projet de loi de finances pour 2013 ne prévoit pas de suppression ou de réduction dans le champ des nombreuses dépenses fiscales de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Malgré la stabilité du nombre de dépenses fiscales, leur montant a diminué de 45 % entre 2009 et 2012. Cette tendance à la baisse devrait d'ailleurs se poursuivre en 2013.

En effet, entre 2012 et 2013, le montant des dépenses fiscales relevant de la mission passera de 2,1 milliards d'euros à 1,6 milliard (à périmètre constant), soit une régression significative de 23 %.

Celle-ci s'explique principalement par la contraction du coût du crédit d'impôt développement durable (CIDD). La maîtrise de cette dépense fiscale tient notamment à un meilleur encadrement du dispositif, adopté dans le cadre de l'article 36 de la loi de finances pour 2011 ainsi qu'à sa réorientation vers les opérations les plus lourdes (article 81 de la loi de finances pour 2012).

Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a indiqué qu'à moyen terme, « la feuille de route issue de la conférence environnementale intègre un volet fiscal, qui prévoit le réexamen des dépenses fiscales relatives à l'usage des énergies fossiles, ainsi qu'une meilleure prise en compte de l'objectif d'amélioration de la qualité de l'air dans la fiscalité des véhicules, des carburants et de l'énergie5(*) ». Ce travail pourrait se traduire par la suppression ou l'atténuation de plusieurs dépenses fiscales dans le champ de la mission.

2. Une fiscalité affectée dont le poids devrait s'accroître

Le poids de la fiscalité affectée dans le secteur de l'environnement représentait en 2012 de l'ordre de 3 milliards d'euros, et environ 2 milliards d'euros dans le secteur des transports (hors versement transport).

Si ce montant devrait demeurer stable en 2013 puis sur le triennal en ce qui concerne l'environnement, dans le secteur des transports, la mise en place de la taxe poids lourds risque d'accroître le poids de la fiscalité affectée (environ 1,1 milliard d'euros attendus en année pleine). Cependant, les principaux opérateurs de la mission sont soumis au plafonnement de leurs ressources affectées depuis l'année dernière (article 46 de la loi n° 2011-1977 de finances pour 2012).

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur la présentation générale de la mission et l'évolution de ses crédits

1) L'architecture de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » évolue par rapport à la loi de finances pour 2012. Le programme 207 « Sécurité et circulation routières » a été transféré dans la mission « Sécurité ». De plus, le périmètre du programme 205 s'élargit et intègre désormais les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture. Enfin, le programme 113 connaît à l'inverse une diminution de son périmètre : les crédits liés à l'urbanisme sont transférés vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ». La mission, dont le dispositif de performance est adapté en conséquence, se compose désormais de huit programmes.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation globale de 8,3 milliards d'euros. A périmètre constant, les crédits de la mission régressent de 4,5 % par rapport à 2012. Cette évolution des crédits résulte d'une réduction des dépenses de fonctionnement sur la plupart des programmes, d'une baisse des moyens alloués à la sécurité maritime et de plusieurs débudgétisations. En revanche, les moyens relatifs à la protection de la biodiversité sont stables tandis que le soutien en faveur de la lutte contre le changement climatique augmente.

3) Sur la période 2013-2015, les moyens affectés à la mission connaîtront une baisse conséquente de 7 %, qui concernera essentiellement les infrastructures de transport, la météorologie et l'après-mines.

4) Le plafond d'emploi ministériel régresse quant à lui de 1,5 % par rapport à 2012, pour un nombre total de 38 566 équivalent temps plein travaillés (ETPT). Sur la période du nouveau budget triennal 2015-2015, le ministère subira une réduction globale de 1 678 ETPT.

5) Par ailleurs, les opérateurs de la mission sont également mis à contribution puisque le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une réduction moyenne de 4 % de leurs subventions pour charges de service public et une diminution moyenne de 2,5 % de leur plafond d'emplois sur le nouveau triennal. De plus, les ressources affectées des opérateurs de la mission seront plafonnées, conformément à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 de finances pour 2012.

6) Le poids des dépenses fiscales demeure conséquent, même si l'on relève une réduction importante de leur coût par rapport à 2012, qui passera de 2,1 milliard d'euros à 1,6 milliard, évolution due à la contraction du coût du crédit d'impôt développement durable depuis deux ans.


* 1« Coût moyen des réhabilitations des décharges subventionnées par l'ADEME ».

* 2 « Maîtrise de la mise en sécurité en termes de coûts et de délais », au sein de l'objectif « Mettre en sécurité l'ensemble du territoire minier ».

* 3 Contribution directe de l'Etat au CAS « Pensions » incluse.

* 4 Conformément au projet de loi de programmation des finances publiques, les plafonds des missions du budget général sont présentés hors contribution directe de l'Etat au CAS « Pensions ».

* 5 Source : réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.