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Mission "Economie" - Compte de concours financiers "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

MM. Christian BOURQUIN et André FERRAND, rapporteurs spéciaux

III. PRÉPARER LE REDRESSEMENT : DES RÉFORMES URGENTES À TOUS LES NIVEAUX (LOCAL, NATIONAL ET INTERNATIONAL)

Les crédits de la présente mission ne sauraient donc représenter à eux seuls l'ensemble des moyens engagés en faveur du développement du commerce, de l'artisanat, des services et de l'industrie. Outre l'effet des dispositifs d'incitation fiscale et l'action des opérateurs, le redressement productif et le retour à une croissance durable, qui sont au coeur des priorités du Président de la République et du Gouvernement, nécessitent une politique ambitieuse et des moyens pour relancer la compétitivité des entreprises françaises et créer des emplois.

Aussi, le projet de création de la banque publique d'investissement (BPI), adopté le 17 octobre dernier par le Gouvernement en Conseil des ministres, pour garantir le financement des entreprises industrielles, des entreprises innovantes et des PME exportatrices, doit-il être salué dans son principe, même s'il conviendra de suivre avec attention l'application de ses deux axes majeurs :

- une capacité de financement de 42 milliards d'euros, sans commune mesure avec celle des crédits de la mission « Economie », cette somme se répartissant entre 20 milliards d'euros de prêts, 12 milliards de garanties et 10 milliards d'euros consacrés à des investissements en fonds propres ;

- et une gouvernance qui devrait associer les Régions tant dans les orientations qui seront prises que dans la gestion concrète du dispositif puisque les entreprises qui voudront s'adresser à cette banque se tourneront vers un guichet unique régional.

Le quinquennat qui débute doit aussi être l'occasion d'ouvrir de nombreux dossiers, qu'il s'agisse de la crise du financement du FISAC, de la relance d'une politique de tourisme social ou de l'accompagnement à l'export de nos PME, et donner lieu d'urgence à des réformes à tous niveaux : local, national et international.

A. AU NIVEAU LOCAL : UNE CRISE DU FINANCEMENT À SURMONTER POUR LE TISSU COMMERCIAL ET INDUSTRIEL DE PROXIMITÉ

1. Le FISAC : un dispositif à réformer d'urgence

Le financement du FISAC est en crise et, par là même, le tissu commercial et artisanal de proximité dans des zones rurales ou urbaines fragilisées. Alors qu'à sa création, ce fonds était alimenté par un prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), assise sur la superficie des établissements construits depuis le 1er janvier 1960, dont la surface de vente au détail était supérieure à 400 m², le produit de cette taxe a été affecté au budget général de l'État en application de l'article 35 de la loi de finances pour 2003.

Depuis lors, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a rétabli un lien entre la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et le FISAC, mais la possibilité d'affecter une partie de la TASCOM au FISAC dans un plafond de 100 millions d'euros n'a jamais été mise en oeuvre. Avant même la réforme de la taxe professionnelle qui a transféré le produit de la TASCOM aux collectivités territoriales, le FISAC est donc resté alimenté par une dotation budgétaire, allouée par l'État, qui n'a cessé de diminuer alors que le nombre de dossiers déposés n'a cessé d'augmenter.

Ainsi, depuis l'exercice 2009, où les crédits consommés par le FISAC se sont élevés à 67,9 millions d'euros, la dotation du Fonds n'a cessé d'être réduite. Celle pour 2010 était fixée à 78 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 64 millions d'euros en crédits de paiement. La consommation des crédits s'est arrêtée à 64,32 millions d'euros.

Lors de l'examen du budget pour 2011, le Sénat avait déjà été à l'initiative du relèvement, de 21 millions d'euros, de la dotation de ce fonds afin de le porter à 64 millions d'euros. Pour le budget 2012, nos collègues députés avaient abondé de 1,842 million d'euros la subvention de l'EPARECA4(*) qui est prélevée sur la dotation de l'Etat allouée au FISAC, la portant ainsi de 6 millions à 7,842 millions d'euros. Mais dans tous les cas, ces transferts de crédits n'ont pas été satisfaisants, car ils ont opéré des ponctions sur le programme n° 220 « Statistiques et études économiques », qui doit faire face à la modernisation de l'Insee et à l'opération de délocalisation à Metz d'un centre statistique.

Pour 2013, la dotation du FISAC est arrêtée à 32,3 millions d'euros au lieu de 42 millions en 2012. Aussi, il apparaît aux yeux de vos rapporteurs spéciaux que plutôt d'appliquer, par voie d'amendement, un « cautère sur une jambe de bois » en prenant « aux uns pour donner aux autres », le temps est venu de lancer, d'urgence, une véritable réforme du Fonds et du financement de l'artisanat et du commerce dans nos territoires.

Dans ces conditions, ils réitèrent la question déjà posée l'an passé : quel est le devenir du FISAC dans un contexte de restriction budgétaire durable et quel financement alternatif pourrait prendre le relais d'un Etat défaillant ?

Un examen détaillé du fonctionnement de ce fonds montre que le dispositif actuel n'est pas satisfaisant. Ainsi, l'élargissement et l'assouplissement des possibilités d'aides effectués par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 ont suscité une progression rapide et forte du nombre de dossiers pouvant répondre aux conditions posées par la nouvelle réglementation (1 570 dossiers en 2011 contre 1 370 dossiers en 2010, 1 017 en 2009 et 783 en 2008). 712 dossiers ont été constitués au cours du 1er semestre 2012. Dans le même temps, les crédits affectés au FISAC ont diminué, ce qui a conduit à différer des décisions ministérielles d'attribution d'un nombre croissant de dossiers instruits, induisant des reports de charges accrus d'une année sur l'autre : 6,5 millions d'euros de 2010 à 2011, 27 millions de 2011 à 2012 et 58 millions de 2012 à 2013 selon les réponses communiquées à vos rapporteurs spéciaux. Cette situation n'est pas sans provoquer de nombreux dysfonctionnements dans la procédure d'attribution des subventions. Un premier bilan du fonctionnement du FISAC et des sommes disponibles a été dressé par le nouveau Gouvernement et le constat est accablant : 8 à 12 millions d'euros de trésorerie, en cumulant tous les retards et reliquats, ne suffiront pas à satisfaire les quelque 300 dossiers accumulés depuis trois ans.

Aussi, est-il grand temps de procéder à une évaluation complète du FISAC et de mettre en place une allocation plus équitable et mieux ciblée des crédits. La poursuite de la réduction de la dotation financière du FISAC dans le présent projet de loi de finances pour 2013 rend un audit plus que jamais nécessaire. Vos rapporteurs spéciaux ont été informés qu'une mission d'inspection venait d'être lancée pour faire l'inventaire de la gestion passée et présenter des pistes d'amélioration en vue d'une refonte du dispositif. Ils demandent que les conclusions de ses travaux soient, le moment venu, communiquées à votre commission des finances.

2. Dotation budgétaire ou taxe affectée : une réflexion à mener sur les conditions de financement des centres techniques et industriels

Pour l'exercice 2013, la dotation budgétaire des centres techniques et industriels (CTI) est ramenée de 26 millions d'euros à 23,4 millions, soit une réduction de 9,6 % qui fait elle-même suite à une réduction de 7 % entre 2011 et 2012.

Ces organismes, qui emploient près de 2 200 personnes, sont des établissements dont la mission, exercée sous la tutelle du ministère en charge de l'industrie, est de promouvoir le progrès des techniques et leur diffusion, au profit des PMI, l'amélioration du rendement, la garantie de la qualité, la recherche et développement et le transfert de technologies dans des domaines très divers.

La question qui se pose est celle de leur financement car pour mener à bien leurs missions d'intérêt général, les CTI et les centres professionnels de développement économique (CPDE) bénéficient soit de dotations budgétaires, soit de taxes fiscales affectées, et parfois des deux.

Sur les 15 organismes sous tutelle du ministère du redressement productif, cinq CTI bénéficient de dotations budgétaires5(*) et neuf CTI et CPDE perçoivent le produit d'une taxe affectées6(*). Quant à lui, le CTI « Forêt, Cellulose, Bois, Ameublement » (FCBA) bénéficie des deux modes de financement.

Au total, ces organismes ont effectivement perçu en 2011 un total cumulé de taxes affectées de 119,5 millions d'euros et de dotations budgétaires à hauteur de 23,6 millions d'euros, soit 143,1 millions d'euros de financement global.

Cette architecture mixte de financement ne semble ni être inspirée par la simplicité, ni assurer aux bénéficiaires une relative sécurité financière. Aussi, dans la mesure où la tendance baissière des dotations budgétaires, à l'instar des crédits affecté au FISAC, est inscrite dans le projet de budget triennal 2013-2015 il apparaît à vos rapporteurs spéciaux fondé d'engager une réflexion, avec la tutelle et les professionnels, en vue de réformer le mode de financement actuel des CTI - celui-ci étant la résultante d'un « mixte » de dotation budgétaire et de taxe affectée plafonnée - de le simplifier et de le sécuriser afin de conforter la compétitivité de l'industrie et l'innovation.

B. EN FRANCE : LA POLITIQUE DU TOURISME DOIT ÊTRE RELANCÉE

1. Le tourisme social est en panne de stratégie (le référé de la Cour des comptes concernant l'examen des comptes et de la gestion de l'agence nationale pour les chèque-vacances)

Dans un référé du 23 mai 2012 communiqué à votre commission des finances, la Cour des comptes7(*) a relevé qu'outre certaines défaillances dans la gouvernance et la gestion de l'agence nationale pour les chèques vacances (ANCV), il manquait un « cadre stratégique définissant à moyen terme ses orientations et priorités ». Or cet établissement public gère 1,4 milliard d'euros de chèques vacances pour 3,7 millions de bénéficiaires, engendrant une dépense fiscale de 50 millions d'euros au titre de l'exonération de la contribution patronale et de la participation financière du comité d'entreprise et des organismes à caractère social au financement des chèques vacances.

Si la réponse du Premier ministre en date du 2 octobre 2012 prend acte des observations de la Cour des comptes et apporte des réponses de nature à y répondre, notamment par la signature prochaine d'un contrat d'objectif et de performances (COP), vos rapporteurs spéciaux souhaitent qu'à cette occasion la politique du tourisme social soit relancée.

En effet, le développement du chèque vacance auprès des entreprises de moins de 50 salariés constitue une avancée. Par ailleurs, en 2011, les aides attribuées par l'ANCV ont représenté 17,9 millions d'euros pour les aides à la personne et 1,4 million d'euros pour les aides aux équipements. Ainsi, 201 000 personnes ont bénéficié des programmes d'action sociale dont 157 000 personnes pour les aides aux projets vacances, 34 383 seniors partis dans le cadre du programme Seniors en Vacances, et 9 600 bénéficiaires de Bourse Solidarité Vacances. Or 46 % des Français ne partent pas en vacances selon les estimations de la DGCIS. Ce constat, partagé par la ministre déléguée du commerce et du tourisme, doit conduire à réfléchir avec les collectivités territoriales à un vaste plan de relance d'une politique du tourisme social qui articule mieux les initiatives des différents acteurs.

2. La taxe de séjour n'est pas adaptée aux besoins des collectivités et ne contribue pas à la promotion internationale de la destination « France »

L'an dernier, vos commissions des finances et de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire avaient mis en exergue l'importance des activités touristiques pour l'économie française, celles-ci constituant un relais de croissance majeur et une source d'emplois essentielle8(*). Partant du constat qu'il manquait encore « une grande politique du tourisme » et les moyens nécessaires pour la mettre en oeuvre, une série de mesures avait été formulée pour mobiliser les ressources nécessaires à la promotion de la destination « France ».

Outre la nécessité de développer des synergies autour des moyens existants, en identifiant plus précisément les sources de financement éparpillées entre les différents acteurs publics et privés afin de mieux orienter les ressources nécessaires à la promotion internationale, il avait été proposé de sécuriser le recouvrement et d'élargir l'assiette de la taxe de séjour au bénéfice des collectivités locales tout en explorant la piste de la création d'une part additionnelle de cette taxe dédiée à la promotion de la « destination France ».

A l'initiative de notre collègue Gérard Collomb, un amendement tendant à adapter la taxe de séjour à la nouvelle norme de classement des hébergements qui comprend depuis 2009 la catégorie 5 étoiles et la distinction « Palace », avait été déposé dans le cadre de la discussion de la dernière loi de finances rectificative pour 2011. A cette occasion, il avait été proposé de mobiliser des ressources nouvelles dédiées à la promotion de la destination France au moyen d'une part additionnelle de 10 % de la taxe de séjour, dont le rendement serait de l'ordre de 15 millions d'euros, et de prévoir un délai d'entrée en vigueur du dispositif (au 1er juillet 2012) pour permettre aux collectivités locales et aux professionnels de s'adapter progressivement9(*). Ces initiatives n'ont pas été adoptées en raison de l'avis défavorable du Gouvernement de l'époque.

La question demeure pendante et, eu égard à l'importance du produit de la taxe de séjour - plus de 200 millions d'euros au bénéfice des communes et départements -, à la complexité de ses différents barèmes et aux difficultés de recouvrement rencontrées par les collectivités territoriales, justifie qu'une réforme de la collecte et de la répartition de la taxe soit engagée.

C. A L'INTERNATIONAL : NOTRE PRÉSENCE DOIT ÊTRE MIEUX GÉRÉE ET MOBILISÉE

1. Les conditions de participation aux événements internationaux doivent être clarifiées (le référé de la Cour des comptes concernant le contrôle de la compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai)

Contrairement aux années passées, le budget 2013 ne comportera pas de crédits relatifs à la participation de la France à une exposition internationale. Cette absence de crédit a deux motifs :

- la fin de l'exposition universelle de Shanghai et de l'exposition internationale 2012 de Yeosu en Corée du Sud ;

- et la non budgétisation de la participation de la France à l'exposition universelle « Milano 2015 ».

Sur ce second point, la réponse au questionnaire budgétaire communiquée à vos rapporteurs spéciaux indique que les modalités de la participation doivent « encore être définies ».

Or sur le même sujet, la Cour des comptes avait, dès la fin 2011, communiqué un référé concernant le contrôle de la compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai (COFRES SAS). Elle estimait que « la gouvernance de la société appelle les plus vives critiques », pour des motifs liés au fonctionnement de son conseil d'administration, à l'absence de contrat d'objectifs et de moyens et aux procédures d'appel d'offres10(*).

Aussi, au sortir deux importantes manifestations dans lesquelles la participation de la France a été un succès (10,2 millions de visiteurs pour le pavillon de la France, le plus fréquenté de l'exposition universelle de Shanghai) en dépit de l'insuffisance du mécénat11(*), il apparaît tout à fait utile, avant de définir les conditions de participation à la prochaine exposition universelle, de faire toute la lumière sur la gestion de la COFRES et de clarifier, pour l'avenir, les conditions d'engagement de notre pays à la prochaine exposition universelle qui se déroulera à Milan en 2015.

2. L'export et la diplomatie économique : un réseau à mobiliser autour d'une stratégie commune (le contrôle budgétaire en cours)

Enfin, la situation de la balance commerciale de la France constitue un enjeu stratégique et participe à l'équilibre des finances publiques par la production de richesses et les emplois qu'elle induit. La dégradation du solde commercial, déficitaire de 71,9 milliards d'euros en 2011 après 52,4 milliards en 2010, est révélatrice du déficit structurel de nos exportations par rapport a nos importations.

A l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Economie » pour 2012, vos rapporteurs spéciaux s'étaient interrogés sur l'érosion des exportations françaises en matière agricole et agroalimentaire12(*) qui, pourtant, sont un atout et ont généré un excédent de 11,6 milliards d'euros en 2011. Aussi, ont-ils souhaité évaluer, dans le cadre des travaux de contrôle de la commission des finances13(*), l'efficience du dispositif de soutien aux exportations agroalimentaires, en se concentrant notamment sur la bonne coordination du Groupe SOPEXA, qui assure la promotion internationale des produits alimentaires français, avec l'opérateur Ubifrance.

L'Etat a consacré près de 48 millions d'euros en faveur de l'export agroalimentaire en 2011 mais la dispersion des moyens entre trois ministères différents et quatre opérateurs ainsi que l'absence de stratégie commune ne semblent pas garantir une utilisation optimale des crédits :

- 27,5 millions d'euros ont été alloués par le ministère de l'agriculture à la société SOPEXA (13,5 millions d'euros) dans le cadre d'une délégation de service public, à l'établissement public FranceAgriMer (12 millions d'euros), à l'association ADEPTA (1,3 million d'euros) et à l'agence française de développement international des entreprises Ubifrance (700 000 euros) ;

- 20 millions d'euros ont bénéficié au secteur agroalimentaire au titre de la subvention versée par le ministère de l'économie à l'opérateur Ubifrance.

Dans un point d'étape consacré à l'action du réseau d'appui à l'international, votre rapporteur spécial, André Ferrand, en accord avec ses co-rapporteurs, a formulé six recommandations destinées à améliorer les conditions d'élaboration d'une stratégie commune et cohérente, dont la portée peut être étendue, au-delà des exportations agroalimentaires, à d'autres secteurs économiques14(*) :

- au niveau local, instaurer clairement le « leadership » du représentant de l'Etat, l'Ambassadeur, afin qu'il dispose des moyens de coordonner l'action et d'assurer la synergie des différentes structures qui concourent à la promotion des exportations ;

- traduire le volontarisme de tous les acteurs à travers un plan stratégique et un plan d'action définissant des objectifs aussi précis que possible ;

- s'assurer que toutes les conventions, chartes et accords, signés à Paris entre les différents acteurs, fassent l'objet de déclinaisons locales permettant une mise en oeuvre plus efficace ;

- rechercher et utiliser les circuits d'information les plus opérationnels afin de transmettre aux interprofessions, filières et régions les informations utiles quant aux opportunités identifiées sur les marchés étrangers ;

- recenser très précisément les contraintes à l'accès aux marché (normes sanitaires ou procédures douanières) et articuler étroitement les aspects régaliens et commerciaux afin de réduire plus efficacement ces barrières non tarifaires ;

- appliquer strictement le principe de réciprocité dans les négociations et agir en tirant le meilleur parti du levier européen.

Pour la mise en oeuvre concrète de ces recommandations, et pour donner un contenu au concept de « diplomatie économique » annoncé par le Gouvernement, il est proposé que le rôle central des ambassadeurs et des services économiques dans l'organisation du nécessaire « jeu collectif » des acteurs français à l'étranger soit défini par une lettre de mission signée conjointement par le ministre de l'économie et des finances, ou la ministre du commerce extérieur, et le ministre des affaires étrangères.

Aussi, vos rapporteurs spéciaux poursuivent-ils leurs travaux en vue de la présentation d'un rapport de synthèse qui aura pour objet d'apporter des pistes d'améliorations complémentaires aux orientations prises par le Gouvernement en faveur d'une nouvelle stratégie axée sur la structuration des filières, d'un rôle accru des Régions et d'un recentrage des missions d'Ubifrance dans l'accompagnement des entreprises en relation étroite avec la future banque publique d'investissement.


* 4 Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.

* 5 Le centre technique des industries de la fonderie (CTIF), l'institut français du textile et de l'habillement (IFTH), le centre technique de la teinture et du nettoyage (CTTN / IREN), l'institut technique d'études et recherche des corps gras (Iterg), le centre technique du papier (CTP).

* 6 Le centre technique de l'industrie de la mécanique (Cétim), le centre technique des industries aérauliques et thermiques (Cetiat), le centre technique des industries de la construction mécanique (CTICM), le centre technique des industries du décolletage (CTDEC), l'institut de soudure (IS), le comité de développement économique de l'habillement (Defi), le comité de développement économique des industries de la forêt, du bois et de l'ameublement (Codifab), le comité de développement économique du cuir (CTC), et le comité de développement économique de l'horlogerie, de la joaillerie, de la bijouterie et des arts de la table (Francéclat).

* 7 Source : référé n° 63620 du 23 mai 2012 adressé à la commission des finances le 24 juillet.

* 8 Rapport n° 684 (2010-2011) « Le tourisme, un atout formidable pour la France » présenté par MM. André Ferrand et Michel Bécot.

* 9 Sous-amendement présenté par MM. André Ferrand, Michel Bécot, Jean Besson et Jean-Pierre Vial.

* 10 Référé de la Cour des comptes n° 61974 du 19 septembre 2011, communiqué à la commission des finances le 24 novembre 2011.

* 11 Le budget du pavillon de la France, initialement prévu à hauteur de 50 millions d'euros à parité entre l'Etat et les apport du mécénat, a été sensiblement réduit à 37 millions d'euros, du fait de l'insuffisance de la participation du secteur privé, obligeant l'Etat à dépasser de 4 millions d'euros son apport initial pour un total de 29 millions d'euros auxquels il faut ajouter 900 000 euros d'exonération d'impôt au titre du mécénat.

* 12 La France, encore deuxième exportateur mondial agroalimentaire à la fin des années 1990 après les États-Unis, n'arrive depuis 2009 qu'au quatrième rang, après ce pays, les Pays-Bas et l'Allemagne. Ainsi, l'Allemagne devance désormais la France sur les exportations de produits transformés. Hors boissons, il faut souligner que la balance commerciale agroalimentaire est négative.

* 13 Au cours de sa réunion du 1er février 2012, la commission des finances du Sénat a confié le soin de conduire, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une mission de contrôle budgétaire sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires à André Ferrand et Christian Bourquin, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Economie », ainsi qu'à Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Agriculture ».

* 14 Communication d'étape présentée le 17 octobre 2012 par André Ferrand.