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Mission "Engagements financiers de l'Etat", comptes spéciaux et article rattaché

M. Jean-Claude FRECON, rapporteur spécial

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »

En application de l'article 21 de la LOLF, « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ».

Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » (CAS PFE) retrace les opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat (programme 731) et les contributions au désendettement de l'Etat et de ses administrations publiques résultant de la valorisation optimale de ces participations (programme 732).

Le législateur organique a en effet souhaité que la gestion du patrimoine financier de l'Etat, qui répond à une logique spécifique, soit identifiée dans un document séparé du budget général. Ainsi, les opérations liées à la gestion de participations - à l'achat ou à la vente - sont mutualisées dans un compte unique : le CAS PFE.

Ses recettes sont constituées par le produit des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement ou indirectement par l'Etat, les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation, les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées, les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat et les versements du budget général.

Ses dépenses comprennent les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat, les dotations au Fonds de réserve pour les retraites, les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat et les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés à ces opérations.

A. L'ÉTAT ACTIONNAIRE EN 2011 ET 2012

En 2011, l'Etat est actionnaire de 58 entités opérant dans des secteurs économiques très différents (industrie de défense, infrastructures de transport, énergie, transports, immobilier, services, etc.). Il convient de souligner qu'il ne détient pas, le plus souvent, la majorité du capital lorsqu'il s'agit d'entreprises cotées.

Le tableau ci-dessous détaille le périmètre des sociétés entrant dans le périmètre de l'Etat actionnaire (périmètre de combinaison au sens comptable). Il est alors possible de déterminer un bilan consolidé de l'Etat actionnaire et d'établir une « performance » globale du portefeuille des participations de l'Etat.

Liste des sociétés entrant dans le périmètre de l'Etat actionnaire en 2011

INDUSTRIE DE DÉFENSE

INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

ÉNERGIE

INDUSTRIE

Intégration globale

Intégration globale

Intégration globale

Intégration globale

DCI

AÉROPORT DE BORDEAUX-MÉRIGNAC

AREVA

IMPRIMERIE NATIONALE

DCNS*

AÉROPORTS DE LA CÔTE D'AZUR

EDF

LFB

GIAT INDUSTRIES-NEXTER

AÉROPORTS DE LYON

 

LA MONNAIE DE PARIS

SNPE

AÉROPORT DE MONTPELLIER-MÉDITERRANÉE

   

SOGEADE

AÉROPORTS DE PARIS (ADP)

SOGEPA

AÉROPORT DE LA RÉUNION (1)

Mise en équivalence

Mise en équivalence

TSA

AÉROPORT DE STRASBOURG ENTZHEIM (1)

GDF SUEZ - 36,64 %

RENAULT - 15,22 %

 

AÉROPORT DE TOULOUSE-BLAGNAC

   
 

ATMB

   

Mise en équivalence

CAISSE NATIONALE DES AUTOROUTES

   

EADS - 15,09 %

SFTRF

   

SAFRAN - 30,77 %

GRAND PORT MARITIME DE BORDEAUX

TRANSPORTS

IMMOBILIER/AUTRES

THALES - 27,56 %

GRAND PORT MARITIME DE DUNKERQUE

Intégration globale

Intégration globale

 

PORT AUTONOME DE GUADELOUPE

RATP

SOFIRED

GRAND PORT MARITIME DU HAVRE

SNCF

SOVAFIM

 

GRAND PORT MARITIME DE MARSEILLE

 

 

 

GRAND PORT MARITIME DE NANTES SAINT-NAZAIRE

 

 

 

PORT AUTONOME DE PARIS

Mise en équivalence

Mise en équivalence

MÉDIAS

PORT AUTONOME DE LA ROCHELLE

AIR FRANCE-KLM - 16,14 %

SEMMARIS - 33,34 %

Intégration globale

GRAND PORT MARITIME DE ROUEN

   

ARTE FRANCE

RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE (RFF)

   

AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE (AEF)

     

FRANCE TÉLÉVISIONS

Mise en équivalence

   

RADIO FRANCE

AÉROPORT BÂLE-MULHOUSE - 50 %

       

ENTITÉS EN FIN D'ACTIVITÉ DÉFAISANCE

SERVICES FINANCIERS

SERVICES

FSI

Intégration globale

Intégration globale

Intégration globale

Mise en équivalence

CHARBONNAGES DE FRANCE (CDF)

SPPE

LA FRANÇAISE DES JEUX

FSI - 49 %

ENTREPRISE MINIÈRE ET CHIMIQUE (EMC)

 

LA POSTE

 

EPFR

 

Mise en équivalence

 

SGGP

 

FRANCE TÉLÉCOM - 13,53 %

 

* Société intégrée globalement pour son compte de résultat et mise en équivalence pour son bilan au 31 décembre 2011.

(1) Entrées de périmètre 2011.

Source : rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'Agence des participations de l'Etat (APE), dirigée par le Commissaire aux participations de l'Etat, David Azéma, « exerce, en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'Etat, la mission de l'Etat actionnaire dans les entreprises et organismes contrôlés ou détenus, majoritairement ou non, directement ou indirectement, par l'Etat »16(*) dont les principales figurent dans le tableau ci-dessus.

Le rapport annuel de l'APE est transmis chaque année au Parlement, sous la forme d'un « jaune budgétaire », annexé au projet de loi de finances, intitulé « Rapport relatif à l'Etat actionnaire ».

1. Des entités globalement bénéficiaires mais quelques inquiétudes pour l'avenir
a) Des indicateurs financiers satisfaisants mais en voie de dégradation

Le bilan combiné des sociétés entrant dans le périmètre de combinaison rappelées ci-dessus, c'est-à-dire la photographie du patrimoine financier de l'Etat, affiche une légère baisse en 2011. Il s'établit à 656 milliards d'euros, soit 4 milliards de moins qu'en 2010. Cette diminution s'explique principalement par des raisons conjoncturelles.

Le montant global des capitaux propres n'a, pour sa part, que peu diminué et s'établit à 102,1 milliards d'euros à fin décembre 2011, soit un recul de 600 millions d'euros par rapport à fin 2010.

Si l'endettement financier augmente, en revanche le ratio dettes nettes/capitaux propres, qui mesure la solidité du bilan, reste stable.

Au total, le résultat net combiné s'élève à 5,8 milliards d'euros sur l'année 2011, en recul par rapport à 2010 (7,9 milliards d'euros). Il est vrai que le résultat 2010 était marqué par une opération exceptionnelle, à savoir la cession d'une filiale d'Areva, pour 1,4 milliard d'euros.

Après correction, la différence d'environ 600 millions d'euros entre les deux exercices résulterait, d'après le « jaune budgétaire », « de la diminution du résultat des sociétés mises en équivalence », c'est-à-dire les sociétés dans lesquelles l'Etat n'est pas majoritaire et n'exerce pas une influence prépondérante.

Il convient également de relever que l'indicateur « résultat combiné » cache des disparités importantes selon les secteurs et les entreprises. Le rapport relatif à l'Etat actionnaire souligne une « bonne tenue du résultat opérationnel [...] pour les secteurs énergie et infrastructures de transports [...]. A l'inverse, les secteurs transports, services et médias connaissent une détérioration de leur marge opérationnelle ».

Sans rentrer dans le détail de l'analyse financière, votre rapporteur spécial constate que les ratios financiers de l'ensemble combiné, sans être préoccupants, connaissent quasiment tous une tendance à la dégradation depuis 2009. Il souligne également que ces ratios financiers sont utilisés à titre d'indicateurs de performance du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », alors que l'APE n'a qu'une maîtrise très indirecte sur leur évolution.

b) Une chute persistante de la valorisation boursière

La valorisation boursière des participations cotées de l'Etat représente, au 31 août 2012, un montant d'environ 60 milliards d'euros, contre 69 milliards un an plus tôt, soit une chute d'environ 12,8 %. Sur la même période, la hausse de l'indice CAC 40 a été de 4,8 %. Pour mémoire, la valeur du portefeuille était de près de 95 milliards d'euros au 1er septembre 2009 et d'environ 88 milliards d'euros au 1er septembre 2010.

La mauvaise performance des participations cotées de l'Etat actionnaire s'expliquerait, d'après le « jaune budgétaire », par le poids du secteur énergétique (70 % du portefeuille de l'Etat) : le cours de bourse d'EDF a perdu plus de 24 % tandis que celui de GDF-Suez a chuté de près de 11 % sur la période.

Les situations sont bien évidemment contrastées entre les différentes entreprises, comme le montre le tableau ci-dessous.

Évolution des cours de bourse des sociétés cotées dans le portefeuille de l'Etat entre le 1er septembre 2011 et le 1er septembre 2012

EADS

37,29 %

Renault

31,14 %

ADP

8,17 %

Safran

3,07 %

Thales

2,42 %

GDF Suez

- 10,84 %

France Telecom

- 17,33 %

CNP Assurances

- 21,68 %

EDF

- 24,06 %

Technicolor

- 34,61 %

Areva

- 38,93 %

Air France - KLM

- 41,51 %

Dexia

- 87,76 %

Source : rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances pour 2013

c) Une politique de dividende sujette à débat

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dividendes versés à l'Etat actionnaire depuis 2004 :

Dividendes perçus par l'Etat actionnaire

(en milliards d'euros)

Exercice budgétaire

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 (Prévision)

Dividendes en numéraire

1,2

1,4

2,9

4,8

5,6

3,3

4,3

4,4

3,1

Dividendes en actions

-

-

-

-

-

2,2

0,1

0

1,4

Total

1,2

1,4

2,9

4,8

5,6

5,5

4,4

4,4

4,5

Résultat net combiné

3,9

7,4

12,4

13,2

13,9

23,7

7,4

7,9

5,8

Taux de distribution

30,8 %

18,9 %

23,4 %

36,4 %

40,3 %

23,2 %

59,5 %

55,7 %

77,6 %

Hors impact RFF et CDF

         

66,0 %

     

Source : rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances pour 2013

En valeur absolue, le total des dividendes perçus par l'Etat en 2012 est quasiment stable par rapport aux années précédentes, soit environ 4,5 milliards d'euros. En revanche, le taux de distribution bondit à près de 77,6 %, alors qu'il s'établit, en moyenne, autour de 50 % dans les sociétés du CAC 40. Par ailleurs, les dividendes de GDF Suez et du FSI seront versés en actions.

Le rapport sur l'Etat actionnaire explique que « le résultat net de 5,8 milliards d'euros [...] inclut des résultats négatifs de certaines entités (notamment Areva). Pour les seules entreprises versant un dividende, la moyenne des pay out est de 53,4 %, en ligne avec celui de l'année précédente ».

Votre rapporteur spécial entend cet argument. Il souligne cependant que, en tout état de cause, un taux de distribution de plus de 50 % constitue déjà un prélèvement substantiel. A cet égard, en 2011, l'évolution des capitaux propres (en baisse de 600 millions d'euros) résulte notamment du versement de 4,9 milliards d'euros de dividendes. Dans le contexte économique et financier que nous connaissons, il importe que les entreprises puissent mettre en réserve une part importante de leurs bénéfices afin de renforcer leurs fonds propres.

Les nécessités de retour à l'équilibre des finances publiques ne doivent pas conduire l'Etat - « investisseur avisé » - à se comporter comme un actionnaire qui entraverait les marges de manoeuvre pour le développement des sociétés qu'il contrôle.

Par ailleurs, cette remarque méthodologique n'a jamais été mise en avant lors des exercices précédents. Pour assurer une bonne comparaison année après année, il faudrait donc calculer le taux de distribution au regard du résultat net des seules sociétés bénéficiaires. Il serait alors possible de vérifier si l'Etat actionnaire s'applique à lui-même les appels à la modération dont il se fait, à juste titre, abondamment l'écho.

2. La priorité donnée à la politique industrielle
a) Une nouvelle réflexion stratégique

La stratégie mise en oeuvre par l'Etat actionnaire a fait l'objet d'une redéfinition au lendemain des Etats généraux de l'industrie tenus d'octobre 2009 à mars 2010. Selon le « jaune budgétaire », « l'Etat a renforcé, pour chacune de ses participations, son implication dans la définition d'une stratégie de développement industriel et économique. L'Etat actionnaire s'attache à promouvoir une véritable stratégie industrielle globale anticipant les enjeux stratégiques des entreprises et menant une réflexion sectorielle au sein des filières ».

Signe de cette nouvelle orientation, l'APE est désormais sous l'autorité conjointe du ministre de l'économie et des finances et du ministre du redressement productif pour toutes les questions relatives à la stratégie industrielle d'une entreprise et pour l'ensemble des questions recouvrant des enjeux de politique industrielle dont l'enjeu excède le périmètre d'une seule entreprise17(*).

Comme l'année dernière, l'Etat a engagé une enquête18(*) sur les politiques industrielles menées par les entreprises dont il est actionnaire. Cette enquête a porté sur la localisation des investissements, de l'emploi ou de la valeur ajoutée. Elle vise à « évaluer la contribution de chaque entreprise au développement industriel de la France ».

Ses résultats, retracés dans le tableau ci-dessous, enseignent tout d'abord que les investissements augmentent de manière significative, de 23,38 %, en France, soit une progression quasi-égale à celle constatée « toutes zones géographiques confondues », mais elle constitue plus qu'un triplement par rapport au taux 2008-2009. Toutefois, comme le relève le « jaune budgétaire », « cette tendance à la hausse est à nuancer par la disparité des résultats selon les secteurs » (+ 2,69 % pour l'énergie).

L'indicateur relatif à l'emploi devient légèrement positif (+ 0,20 %) pour la France. Néanmoins, les entreprises interrogées ont, semble-t-il, choisi de créer des emplois à l'étranger (+ 1,45 %), ce qui pourrait traduire une stratégie de diversification internationale.

De même, si l'évolution de la valeur ajoutée est orientée favorablement puisqu'elle augmente de 1,72 %, sa progression est plus lente par rapport à l'année dernière (+ 2,32 %).

Résultats de l'enquête de l'APE sur les investissements, l'emploi et la valeur ajoutée auprès de 24 entreprises entrant dans son périmètre d'intervention

Évolution des investissements

 

France

Toutes zones géographiques confondues

Taux 2009-2010

Taux 2010-2011

Taux 2009-2010

Taux 2010-2011

Taux moyen global

+ 7,30 %

+ 23,38 %

+ 8,56 %

+ 24,00 %

Évolution de l'emploi

 

France

Toutes zones géographiques confondues

Taux 2009-2010

Taux 2010-2011

Taux 2009-2010

Taux 2010-2011

Taux moyen global

- 0,31 %

+ 0,20 %

+ 0,44 %

+ 1,45 %

Évolution de la valeur ajoutée

 

France

Toutes zones géographiques confondues

Taux 2009-2010

Taux 2010-2011

Taux 2009-2010

Taux 2010-2011

Taux moyen global

+ 2,32 %

+ 1,72 %

+ 5,75 %

+ 1,55 %

Source : rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances pour 2013

Le « jaune budgétaire » indique que l'Etat actionnaire exercera « une vigilance accrue sur les politiques de ressources humaines ». L'APE organise ainsi des réunions régulières avec les directions des ressources humaines des entreprises de son périmètre. Des sujets aussi fondamentaux que l'emploi en faveur des seniors, l'alternance, la diversité, la parité ou encore le bien-être au travail sont suivis de près par l'Etat actionnaire.

Au surplus, dans un contexte économique difficile qui n'épargne pas les entreprises possédées par l'Etat, il convient d'être vigilant aux conséquences sociales dans l'élaboration de nouveaux plans stratégiques.

b) La création de la Banque publique d'investissement

Le cap fixé par le Gouvernement en matière de politique industrielle trouve également sa traduction dans la création de la Banque publique d'investissement (BPI), premier des soixante engagements du Président de la République, qui devrait être opérationnelle début 2013.

Ainsi que le rappelle le « jaune budgétaire », « dans un contexte de crise économique et d'incertitudes sur le financement des PME, le projet vise à parer les risques d'assèchement de certains compartiments de marché du crédit ainsi qu'aux insuffisances de fonds propres qui brident les PME ».

D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement, la BPI a vocation à coiffer les activités actuellement exercées par le Fonds stratégique d'investissement (FSI), CDC Entreprises et Oséo.

Votre rapporteur spécial se félicite que la BPI permette une rationalisation des différentes interventions publiques en faveur du financement des entreprises. Son action devra être articulée avec celle de l'Etat actionnaire en direction du développement des territoires, de l'innovation et des filières d'avenir.

D'un point de vue strictement patrimonial, l'Etat devrait posséder, au travers d'un établissement public, 50 % de la structure faitière de la BPI. Le schéma capitalistique n'est pas encore connu avec précision, mais l'Etat devrait logiquement apporter ses participations dans le FSI et dans Oséo. En tout état de cause, il est probable que le capital appelable du FSI, à savoir 1,78 milliard d'euros pour l'Etat, serve à doter la BPI afin d'augmenter sa force de frappe.

Au surplus, suite à la première loi de finances rectificative pour 2012, le précédent Gouvernement avait décidé de créer la « Banque de l'industrie ». Concrètement, il s'agit d'une filiale du groupe Oséo dénommée « Oséo Industrie ». Pour ce faire, 530 millions d'euros ont été versés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sur le CAS PFE19(*). De cette somme, seulement 365 millions d'euros ont été transférés à Oséo. Le solde, soit environ 165 millions d'euros, ainsi qu'un éventuel versement complémentaire du budget général pourraient être réorientés vers la BPI.

3. Une nouvelle politique de gouvernance
a) Une participation active dans la gouvernance

Votre rapporteur spécial relève avec satisfaction que « l'Etat a participé activement aux organes sociaux et comités spécialisés des entreprises de son périmètre d'activité. Les représentants de l'Etat actionnaire ont ainsi participé à 297 réunions de conseils d'administration ou de surveillance en 2011 et 174 réunions comparables au premier semestre 2012 ».

Les administrateurs de l'Etat suivent des formations ad hoc afin de les préparer à l'exercice de leur mandat. La professionnalisation des administrateurs est assurée en lien avec l'Institut pour la gestion publique et le développement économique (IGPDE), l'Institut français des administrateurs (IFA) et le groupe HEC. Au total, « au cours de la période octobre 2011-septembre 2012, cette formation a accueilli 97 stagiaires, pour un total de 888 heures de formation ».

Par ailleurs, l'Etat promeut la création des comités des rémunérations et des comités d'audit, lorsque cela est pertinent. Il convient en particulier de préciser que l'Etat actionnaire applique une Charte relative aux relations entre l'APE et les entreprises qui entrent dans son périmètre. Elle concerne les règles de gouvernance mais aussi la mise en place de bonnes pratiques.

Un suivi de l'application de la Charte est effectué annuellement. Le « jaune budgétaire » estime que « la performance globale de 2012 reste satisfaisante en atteignant 80,4 % du score cible », soit un résultat quasi-identique à ceux des années précédentes. Votre rapporteur spécial s'interroge d'ailleurs sur cette stagnation de la performance au regard de la marge de manoeuvre existante.

Enfin, le rapport sur l'Etat actionnaire mentionne la loi du 27 janvier 2011 qui a instauré une obligation de représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et des conseils de surveillance des grandes entreprises, cotées ou non, publiques ou privées. Désormais, les entreprises sont tenues de respecter un quota minimum de 20 % de femmes à l'échéance d'une période de trois ans, puis de 40 % à l'échéance de six ans après promulgation de la loi, soit en janvier 2017.

A ce jour, l'Etat actionnaire est encore loin d'être exemplaire puisque le jaune budgétaire relève que « le taux de féminisation global est de 16,52 % dans les entreprises où l'Etat est actionnaire. Ce taux est de 21,76 % pour les seuls représentants de l'Etat, celui des entreprises du CAC 40 s'établissant à 23,4 % ». Votre rapporteur spécial estime que ces résultats sont insuffisants, même s'ils sont légèrement supérieurs à l'année dernière, et qu'il importe que l'Etat soit proactif en la matière.

b) Des rémunérations plus sévèrement encadrées

Pour les entreprises dont l'Etat détient la majorité du capital social, le décret du 9 août 195320(*) institue un contrôle ministériel étroit sur les rémunérations de l'ensemble de leurs dirigeants. Conformément aux engagements du Président de la République, ce texte a été modifié21(*) afin de plafonner les rémunérations de ces dirigeants à 450 000 euros bruts.

Désormais, dans les organismes contrôlés par l'Etat, une décision ministérielle approuve ou fixe :

« - le montant des jetons de présence ou indemnités alloués aux membres des conseils d'administration ou de surveillance [...] ;

« - les éléments de rémunération d'activité des présidents du conseil d'administration, des directeurs généraux, des directeurs généraux délégués, des présidents-directeurs généraux, des présidents et membres du directoire, des présidents du conseil de surveillance, des présidents, des gérants, et d'une manière générale, des personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions équivalentes ;

« - les avantages de toute nature liés à l'activité ainsi que les éléments de rémunération, indemnités ou avantages dus ou susceptibles d'être dus [...] en raison de leur cessation d'activité ou de leur changement de fonctions ou postérieurement à ceux-ci » (cet alinéa vise les avantages en nature, les bonus, les retraites chapeaux ou encore les parachutes dorés).

En tout état de cause, ces éléments ne pourront excéder le plafond de 450 000 euros bruts. Un arrêté du 15 octobre 2012 a soumis aux mêmes règles les principales filiales des entreprises concernées par cette limitation22(*).

Ces nouvelles règles constituent une moralisation bienvenue en matière de rémunérations, dont les excès constatés par le passé étaient devenus insupportables pour nos concitoyens.

Force est de constater néanmoins qu'elles ne s'appliquent qu'aux entreprises publiques. Votre rapporteur spécial juge estime que le projet de loi, annoncé par le ministre de l'économie, permettant d'interdire ou d'encadrer certaines pratiques de rémunérations dans le secteur privé est le complément indispensable à cette réglementation.

B. UN PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES DE PORTÉE LIMITÉE

Le projet annuel de performances associé au présent compte d'affectation spéciale revêt une portée limitée, dans la mesure où la plupart des évaluations de crédits et des prévisions de recettes font l'objet d'une inscription conventionnelle et peu ou prou reconduite année après année. Cette singularité s'explique par la volonté du Gouvernement de ne pas adresser de « signaux » prématurés aux marchés sur d'éventuelles opérations de cessions ou de prises de participations, susceptibles d'affecter la cotation des entreprises publiques et/ou la réalisation des opérations envisagées.

1. Des recettes aléatoires...
a) Environ 575 millions d'euros de recettes en 2012

Au 31 août 2012, environ 575 millions d'euros de recettes avaient été encaissées sur le CAS, soit une hausse par rapport à l'année 2011 à la même époque (environ 190 millions d'euros).

En réalité, seulement deux cessions de participations sont intervenues au cours de l'année 2012.

Il s'agit tout d'abord de la cession de 5 % du capital de la Société d'étude, de maîtrise d'ouvrage et d'aménagement parisienne (SEMAPA) titulaire d'une concession d'aménagement de la ZAC Paris Rive Gauche, pour un montant de 297 550 euros. Les titres ont été achetés par la SEMAPA elle-même. L'APE explique que, suite à la signature d'un avenant au contrat de concession, il est apparu indispensable que la SEMAPA se transforme en « société publique locale d'aménagement » (SPLA). Or seules des collectivités territoriales peuvent être actionnaires des SPLA. Le changement de statut impliquait une sortie de l'Etat du capital de la SEMAPA.

A titre tout à fait anecdotique, l'Etat a cédé des droits de souscription de titres Technicolor, pour un montant de 36 centimes.

Les recettes ainsi dégagées apparaissent loin des 4,98 milliards d'euros inscrits dans la loi de finances initiale.

Pour le reste, les recettes correspondent :

- à un reversement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) de dotations au titre du Programme d'investissements d'avenir (PIA) pour 530 millions d'euros prévu dans le cadre de la dotation de la Banque de l'industrie (cf. supra) ;

- à un reversement de dotation en capital de la Monnaie de Paris, pour 36,5 millions d'euros ;

- à diverses distributions par des fonds de capitaux risques gérés par la CDC, pour plus de 8,1 millions d'euros ;

- et, enfin, à un remboursement d'avance d'actionnaire consentie au profit de l'Agence française de développement-Siguy (société immobilière de Guyane dont l'AFD est actionnaire), pour 500 000 euros.

Les recettes du CAS au 31 août 2012

(en euros)

CDC

Reversements de dotation du PIA(1)

530 000 000,00

Monnaie de Paris

Reversement de dotation en capital

36 500 000,00

CDC

Fonds de capitaux risques

8 129 369,22

AFD-SIGUY

Remboursement d'avance d'actionnaire

500 000,00

SEMAPA

Cession de titres (5 %)

297 550,00

Technicolor

Cession des droits de souscription attachés aux titres détenus par l'Etat

0,36

TOTAL

 

575 426 919,58

(1) Programme d'investissements d'avenir

Source : réponse au questionnaire budgétaire

D'après les réponses au questionnaire budgétaire transmises à votre rapporteur spécial, « à ce jour, aucune recette liée à une cession de titres de participation n'est prévue d'ici la fin de l'année en cours ».

b) Les prévisions pour 2013

Le PAP 2013 anticipe environ 13,145 milliards d'euros de recettes. Ces recettes se composent :

1) de 4,978 milliards d'euros de produit de cessions. Comme chaque année, les documents budgétaires précisent que « pour des raisons de confidentialité, inhérentes notamment à la réalisation de cessions de titres de sociétés cotées, il n'est pas possible au stade de l'élaboration du projet de loi de finances, de détailler la nature des cessions envisagées. La stratégie de cession dépend très largement de la situation des marchés, actuellement très difficile, des projets stratégiques de entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. Dans ce contexte, le responsable du programme évalue les opportunités de la meilleure valorisation patrimoniale possible pour l'Etat et peut proposer au ministre et au Gouvernement de réaliser une opération » ;

2) de 2 millions d'euros de remboursements d'avances d'actionnaire par l'AFD-Siguy (cf. supra) ;

3) de 20 millions d'euros de retours sur investissement pour l'Etat de plusieurs fonds de capital risque (fonds de câblage Internet, fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises, fonds de promotion pour le capital risque 2000, fonds public pour le capital risque, fonds de fonds technologique 3). Toutefois, le PAP rappelle que ce montant est « indicatif dans la mesure où les recettes afférentes dépendent des décisions prises par les gestionnaires des fonds en fonction des opportunités de réalisation de cessions de participations » ;

4) d'environ 8,145 milliards d'euros en provenance du budget général correspondant au versement des troisième et quatrième tranches du capital du Mécanisme européen de stabilité (MES), soit deux versements de 3,262 milliards d'euros, et à l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement, pour environ 1,617 milliard d'euros.

Hormis le remboursement d'avances d'actionnaire et les versements en capital pour lesquels la France est liée par un engagement, votre rapporteur spécial estime, au regard de l'expérience des années précédentes, que le montant des recettes n'atteindra pas les sommes exposées ci-dessus. Même les retours sur investissement des fonds de capital-risque n'ont rapporté à peine que 10 millions d'euros au budget de l'Etat en 2011 et 2012.

2. ... face à des dépenses certaines

Pour les raisons évoquées précédemment, certains montants de dépenses figurent « pour ordre » dans le bleu associé au présent compte d'affectation spéciale, mais d'autres apparaissent d'ores et déjà certaines.

a) Les dépenses en 2012

Au 31 août 2012, les dépenses du compte s'élèvent à près de 869 millions d'euros, retracés dans le tableau ci-dessous.

Les dépenses enregistrées au 31 août 2012

(en euros)

La Poste

Libération deuxième tranche de l'augmentation de capital

466 666 668,00

Oséo EPIC

Dotation de fonds propres pour souscrire à l'augmentation de capital d'Oséo SA

365 342 473,00

Banques multilatérales de développement

Augmentation de capital

26 547 641,97

AFP

Seconde tranche du prêt

8 000 000,00

CDC

Fonds de capitaux risques

990 033,34

Air France KLM

Retour de titres ESA 2005

964 269,11

Aéroport de la Martinique

Augmentation de capital

88 799,00

SNPE

Achat de 500 actions SNPE auprès de Natixis et 1 952 titres à la Société générale

67 061,00

Oséo SA

Achat d'une action Oséo Industrie

4,00

TOTAL

 

868 666 949,42

Source : réponses au questionnaire budgétaire

La première dépense en volume correspond à la seconde tranche de l'augmentation du capital de La Poste (environ 467 millions d'euros). En effet, l'État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) participent à l'augmentation de capital de La Poste, respectivement à hauteur de 1,2 milliard et de 1,5 milliard d'euros. Ainsi, « l'assemblée générale de La Poste a procédé le 6 avril 2011 à l'augmentation de capital de l'entreprise, qui a été souscrite en totalité par l'Etat et la CDC. Un premier montant de 1,05 milliard d'euros a été versé le même jour par les deux actionnaires à hauteur respectivement de 467 millions d'euros et 583 millions d'euros environ. Les prochains versements s'effectueront à hauteur de 1,05 milliard d'euros au printemps 2012 (dont environ 467 millions d'euros pour l'Etat) et 600 millions d'euros au printemps 2013 (dont environ 267 millions d'euros pour l'Etat) » (réponse au questionnaire budgétaire).

Par ailleurs, l'Etat a également procédé à une augmentation de fonds propres de l'établissement public Oséo (Oséo EPIC) afin que celui-ci procède à l'augmentation de capital de sa filiale Oséo SA, nécessaire à la création de la Banque de l'industrie (Oséo Industrie) pour un montant de 365 millions d'euros.

Les autres dépenses, d'un montant cumulé d'environ 36,7 millions d'euros, apparaissent moins significatives.

Au surplus, le 11 octobre 2012, la France a effectué deux versements de 3,261 milliards d'euros chacun, soit 6,523 milliards d'euros, correspondant aux deux premières tranches du capital du MES. Cette dépense est couverte par un abondement de même ampleur en provenance du budget général.

D'ici le 31 décembre 2012, l'Etat devrait participer à la recapitalisation de la Banque interaméricaine de développement et de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, pour un montant total de 30 millions d'euros. De même, il devrait acheter des titres Areva auprès du Commissariat à l'énergie atomique pour un montant de 214 millions d'euros. Cette transaction permettra de financer le démantèlement d'installations nucléaires.

Au total, pour 2012, les recettes devraient s'élever à environ 575 millions d'euros tandis que les dépenses (hors MES) devraient atteindre plus d'1,1 milliard d'euros. Votre rapporteur spécial calcule par conséquent que le déficit du présent compte pourrait s'élever à plus de 538 millions d'euros à la fin de l'année 2012.

b) La prévision pour 2013
(1) Des opérations en capital prévisibles

Les crédits demandés pour 2013 au titre de l'action 1 du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » s'élèvent à environ 2,089 milliards d'euros en AE et CP.

L'Etat doit libérer la dernière tranche de l'augmentation de capital de La Poste, pour un montant d'environ 266 millions d'euros.

Par ailleurs, une tranche de l'augmentation du capital du Fonds stratégique d'investissement (FSI) demeure toujours appelable. L'Etat et la CDC détiennent conjointement le FSI, respectivement à hauteur de 49 % et de 51 %. D'après les réponses au questionnaire budgétaire : « le calendrier de libération n'est pas encore défini et dépend des besoins éventuels du FSI. Le capital appelable d'ici au 17 novembre 2014 est de plus de 3,6 milliards d'euros, dont 51 % à la charge de la CDC et 49 % à la charge de l'Etat ».

En application des décisions prises par le G 20, l'Etat français devrait continuer à participer aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement pour un montant estimé à environ 56 millions d'euros.

Par ailleurs, conformément à l'autorisation accordée par l'article 65 du présent projet de loi de finances (cf. commentaire infra), l'Etat français va souscrire une augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour un montant de 1,617 milliard d'euros ; son versement devra intervenir avant le 31 mars 2013.

Au titre de l'action 3 « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société » du programme 731, l'Etat prévoit d'acquérir, auprès du Commissariat à l'énergie atomique, des titres Areva, afin de participer au financement du démantèlement d'installations nucléaires, pour un montant de 418 millions d'euros. Une opération de même nature, pour un montant de 214 millions d'euros, a déjà été réalisée en 2012.

Au titre de l'action 4 « Autres investissements financiers de nature patrimoniale », l'Etat devrait poursuivre sa politique de souscription dans des fonds23(*), pour un montant total de 10 millions d'euros. Le bleu budgétaire rappelle cependant que « le montant des crédits est donné à titre indicatif, dans la mesure où les appels de fonds dépendent des opportunités d'investissement qui s'offrent à leurs gestionnaires ». A titre d'exemple, à peine 1 million d'euros a été appelé depuis le début de l'année 2012.

Au titre de l'action 5 « Prestations de services », qui comprend essentiellement les commissions versées aux banques au titre des opérations réalisées, 100 millions d'euros sont inscrits, soit 2 % du produit des cessions prévues - dont votre rapporteur spécial doute, au vu de l'état du marché, qu'elles interviennent effectivement.

Enfin, au titre de l'action 6 « Versements au profit du Mécanisme européen de stabilité », environ 6,523 milliards d'euros seront versés, en deux tranches égales, au MES en 2013. Ils correspondent à la troisième et quatrième tranches sur les cinq versements liés aux parts libérées du capital initial.

Au total, si l'on excepte les versements à la BEI et au MES, financés par dotation du budget général, votre rapporteur spécial calcule que près de 740 millions d'euros de dépenses sont d'ores et déjà certaines en 2013 alors que seulement 12 millions d'euros de recettes peuvent être considérées comme incontestables.

(2) Une politique de désendettement mise en sommeil

Au titre du programme 732 « Désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat », 4 milliards d'euros de crédits seraient affectés à la Caisse de la dette publique, pour contribuer au désendettement de l'Etat.

La même prévision, soit 4 milliards d'euros, avait été proposée en 2010 et en 2011, exercices au cours desquels aucune consommation de crédits n'avait été enregistrée au titre du désendettement, ce qui devrait se reproduire en 2012. S'agissant du présent compte d'affectation spéciale, la prévision apparaît donc à nouveau purement formelle, en ce qu'elle ignore la « mise en sommeil » de la politique de désendettement résultant de la crise. De fait, l'absence de cession de participations significative empêche de dégager les ressources nécessaires à cette fin.

Votre rapporteur spécial s'inquiète néanmoins qu'il ne soit fait aucune mention de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR), dont la dette cumulée s'élève toujours à environ 4,48 milliards d'euros fin 2011 - en augmentation de près de 114 millions par rapport à fin 2010 - et qui devrait normalement être remboursée en 2014.

Lors de l'examen de l'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes avait relevé « le risque [que] le remboursement de la dette du Crédit lyonnais s'effectue finalement non plus par dotation budgétaire au CAS, mais via une reprise de dette par l'Etat en 2014. Cette opération n'aurait alors pas de matérialisation budgétaire ».

Compte tenu de l'absence probable de dotation de l'EPFR en 2013, comme c'est le cas depuis 2007, cette prédiction devient de plus en plus probable. En tout état de cause, il n'y a guère de doute que l'Etat assurera bien l'apurement des passifs du Crédit lyonnais. En revanche, cette opération, si elle ne transite pas par le CAS, se réaliserait en contradiction avec les principes de la transparence budgétaire. Votre rapporteur spécial souhaite par conséquent savoir comment le Gouvernement entend anticiper l'échéance de 2014.

*

* *

Au total, votre rapporteur spécial observe que, pour l'année 2013, les prévisions de recettes apparaissent bien aléatoires et il semble peu vraisemblable que des cessions majeures puissent intervenir au cours de l'exercice au regard de l'état actuel des marchés. En revanche, les dépenses inscrites sur le programme 731, sont, pour beaucoup d'entre elles, déjà certaines.

Fin 2011, le solde du compte s'établissait à 2,061 milliards d'euros et il devrait encore être dégradé d'environ 538 millions en 2012, comme expliqué précédemment. Le solde du compte devrait à nouveau se détériorer fin 2013, étant étendu que la libération de la dernière tranche du capital du FSI, soit environ 1,78 milliard d'euros, n'est pas encore intervenue.


* 16 Article 1er du décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale « Agence des participations de l'Etat » modifié le 31 janvier 2011.

* 17 Arrêté du 29 juin 2012 relatif aux modalités d'exercice des attributions du ministre de l'économie et des finances et du ministre du redressement productif concernant le service à compétence nationale Agence des participations de l'Etat.

* 18 Elle a concerné les 24 entreprises industrielles suivantes : ADP, Air France-KLM, Areva, DCI, DCNS, EADS, EDF, la Française des jeux, France Télécom, GDF Suez, Giat Industries-Nexter, Imprimerie Nationale, La Monnaie de Paris, La Poste, LFB, RATP, Renault, RFF, RTE, Safran, Semmaris, SNCF, STX France et Thales.

* 19 Cette somme correspondait à des crédits non affectés ou non consommés du programme d'investissements d'avenir.

* 20 Décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social.

* 21 Décret n° 2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrôle de l'Etat sur les rémunérations des dirigeants d'entreprises publiques.

* 22 En pratique, il s'agit d'Areva NP, EDF Energies nouvelles, EDF Développement Environnement SA, EDF International, Geodis, Geopost, Groupe Keolis SAS, Keolis, La Banque postale, SNCF Participations, Sofipost.

* 23 Fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises (FCJE), qui a vocation à investir en fonds propres dans des PME technologiques, Fonds de promotion pour le capital risque 2000 (FPCR 2000) et Fonds de fonds technologique 3 (FFT 3) : ces fonds, constitués sous forme de fonds commun de placement à risques, ont vocation à investir dans des fonds de capital risque qui participent au financement de la création et du développement de PME innovantes.