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Mission "Engagements financiers de l'Etat", comptes spéciaux et article rattaché

M. Jean-Claude FRECON, rapporteur spécial

III. LES AUTRES COMPTES SPÉCIAUX

A. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »

En application de l'article 24 de la LOLF24(*), le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » retrace les avances accordées par le Trésor aux organismes susceptibles d'en recevoir. Ces avances, qui constituent les dépenses du compte25(*), sont de deux ordres :

1) les avances consenties à des services de l'Etat (budgets annexes, services autonomes de l'Etat, services nationalisés) ou à des organismes distincts de l'Etat gérant des services publics (établissements publics nationaux, services concédés, sociétés d'économie mixte, organismes divers de caractère social). Ces avances visent à répondre à des situations d'urgence, pour assurer la continuité de l'action publique ou mettre en oeuvre une mesure de façon accélérée, ou à couvrir provisoirement un besoin de trésorerie imprévu. Elles sont retracées sur les programmes 823 « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » et 824 « Avances à des services de l'Etat » ;

2) les avances octroyées à l'Agence de services et de paiement (ASP), au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ces avances répondent au mode de financement propre aux aides de la PAC, que les Etats membres doivent préfinancer et qui sont ensuite remboursées par la Commission européenne. Pour la France, ce préfinancement est assuré par les versements de l'ASP. Ces avances sont imputées sur le programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune »26(*).

3) les avances à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex, dans le programme 825 nouvellement créé ; la mise en place du dispositif d'indemnisation des victimes du Benfluorex (commercialisé sous le nom de Mediator) résulte des dispositions de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

Les recettes du compte sont constituées des remboursements en capital des avances consenties.

Evolution des recettes et des dépenses entre 2012 et 2013

(en euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Variation

 

%

Recettes

7 687 371 109

7 505 672 910

-181 698 199

-2,4%

01 - Remboursement des avances octroyées au titre du préfinancement des aides de la PAC

7 500 000 000

7 200 000 000

-300 000 000

-4%

03 - Remboursement des avances octroyées à des organismes gérant des services publics

65 000 000

136 694 167

71 694 467

110,3%

04 - Remboursement des avances octroyées à des services de l'Etat

122 371 109

168 978 743

46 607 634

38,1%

05 - Remboursement des avances octroyées au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex

0

0

0

0%

Dépenses

7 812 891 607

7 525 449 304

-287 442 303

-3,7%

821 - Avances à l'ASP

7 500 000 000

7 200 000 000

-300 000 000

-4%

823 - Avances à des organismes distincts de l'Etat

62 600 000

62 500 000

- 100 000

-0,2%

824 - Avances à des services de l'Etat

250 291 607

247 949 304

- 2 342 303

-0,9%

825 - Avance à l'ONIAM au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex

0

15 000 000

15 000 000

 

Solde

-125 520 498

-19 776 394

105 744 104

84,2%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

1. Les recettes

7,51 milliards d'euros de recettes sont attendues en 2013, contre 7,69 milliards d'euros en 2012, soit une diminution de 2,4 % (182 millions d'euros).

Le remboursement par le budget communautaire des avances octroyées au titre de la PAC est en diminution de - 0,3 milliard d'euros, à 7,2 milliards d'euros. Le projet annuel de performances est lacunaire sur l'explication de cette évolution des recettes du compte de concours financiers, qui mentionne les « incertitudes inhérentes au préfinancement des aides agricoles communautaires. Ces incertitudes portent essentiellement sur les modalités de remboursement des aides par la Commission [européenne] et sur le volume mobilisable d'autres ressources pour préfinancer les aides agricoles communautaires ».

Il est par ailleurs prévu une augmentation de + 72 millions d'euros des recettes provenant du remboursement des avances octroyées à des organismes gérant des services publics, correspondant à 136,7 millions de recettes et se décomposant comme suit :

- le remboursement d'une partie de l'avance octroyée en 2009 à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), à hauteur de 83 millions d'euros sur une avance totale de 143 millions d'euros consentie en 2009, et ayant donné lieu à un premier remboursement de 15 millions d'euros prévu en 2012 ; le montant inscrit au PLF 2013 est conforme à la décision de rééchelonnement de l'avance intervenue en 2012 ;

- le remboursement d'une partie de l'avance accordée en 2009 à la Cité de la Musique, pour 2,4 millions d'euros ;

- le remboursement d'une partie des avances octroyées en 2012 à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à hauteur de 1,3 million d'euros ;

- par ailleurs, comme l'an passé, il est à nouveau proposé de répondre à des besoins imprévus et urgents (cf. infra), en ouvrant 50 millions d'euros de crédits de paiements.

Enfin, 169 millions d'euros de recettes sont attendues des remboursements d'avances à des services de l'Etat (soit 46,6 millions d'euros de plus qu'en 2012). Ces recettes proviendront exclusivement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) au titre des avances consenties depuis 200527(*).

2. Les dépenses et le solde

Les dépenses du compte diminuent de 3,7 % entre 2012 et 2013 (-287,4 millions d'euros) pour s'établir à 7,53 milliards d'euros.

Les crédits du programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » sont évalués, de manière relativement conventionnelle, à 7,2 milliards d'euros. Les documents budgétaires indiquent que « compte tenu des besoins constatés les années précédentes, 7,2 milliards d'euros de crédits autorisés apparaissent suffisants », soit 0,3 milliard d'euros de moins qu'en 2012. La ressource a été ajustée en conséquence (cf. supra). Il est exact qu'en 2011 les crédits ont été sous-consommés (à hauteur de 6,6 milliards d'euros, alors que les crédits votés s'élevaient à 7,5 milliards d'euros), mais cette sous-consommation mériterait des explications, comme votre rapporteur spécial l'avait déjà observé lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011.

Le programme 823 « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » mobilisera 62,5 millions d'euros (- 0,1 million d'euros par rapport à 2012), qui comprennent :

1) comme les années précédentes, 50 millions d'euros de « provision » destinés à répondre par des avances de court terme à des besoins de trésorerie imprévus ou liés à des situations d'urgence ;

2) 12,5 millions d'euros d'avances de moyen ou long terme en faveur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) afin de financer les projets d'investissements votés par le conseil d'administration dans les établissements scolaires français à l'étranger. Ces avances feront l'objet de remboursements financés par ces établissements. Votre rapporteur spécial relève que cette inscription de crédits est la conséquence directe de l'adoption par le Parlement, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 201428(*), d'une règle d'interdiction aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir à l'emprunt bancaire à plus d'un an.

Le programme 824 « Avances à des services de l'Etat » est doté de 247,9 millions d'euros (- 2,3 millions d'euros par rapport à 2012). Sur l'exercice 2013, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) s'établit, à périmètre courant, à 2 094,9 millions d'euros (total net des dotations aux amortissements). Il est construit sur une hypothèse d'investissements de 195,5 millions d'euros. Le BACEA perçoit essentiellement en recettes des redevances de navigation aérienne ainsi qu'une quote-part de la taxe d'aviation civile. Il recourait également à l'emprunt auprès d'établissements bancaires auquel s'est substitué, à partir de 2005, un financement par des avances du Trésor à quoi correspond la présente inscription de crédits29(*).

Enfin, seules des dépenses sont inscrites en 2013 au programme 825 « Avances à l'ONIAM au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex », nouvellement créé, à hauteur de 15 millions d'euros. Ces dotations doivent permettre à l'ONIAM d'honorer les premiers dossiers d'indemnisation30(*). Les avances constituent une solution provisoire, conformément à l'article 24 de la LOLF qui dispose qu'elles « sont accordées pour une durée déterminée », dans l'attente de ressources pérennes de l'ONIAM, parmi lesquelles des produits tirés des actions subrogatoires.

Le solde du compte est donc estimé à -19,8 millions d'euros fin 2013, contre -125,5 millions d'euros fin 2012 (soit une amélioration du solde de 105,74 millions d'euros).

B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX »

1. La traduction budgétaire de la coopération monétaire avec la zone franc

Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc. Il est destiné à garantir, en tant que de besoin, l'ancrage de la parité du taux de change sur l'euro et la garantie de convertibilité illimitée (cf. encadré ci-après). A cet effet, il retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international. Le compte comporte trois programmes constitués d'une action unique visant la coopération monétaire avec les trois unions monétaires régionales de la zone franc, situées en Afrique subsaharienne :

1) l'Union monétaire ouest-africaine (UMOA), qui regroupe huit pays (Bénin, Burkina-Faso, Côte d'Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal et Togo) ;

2) l'Union monétaire de l'Afrique centrale (UMAC)31(*) qui concerne six pays (Cameroun, République centrafricaine, Congo, Gabon, Guinée équatoriale et Tchad) ;

3) l'Union des Comores (UC).

La coopération monétaire avec les pays de la zone franc est gérée par la direction générale du Trésor (DGT), en liaison avec l'agence comptable centrale du Trésor (ACCT), l'agence France Trésor (AFT) et la Banque de France. Aucun objectif ni indicateur de performance n'est associé aux programmes de la mission, dans la mesure où les mécanismes de la zone franc, prévus par les traités internationaux, s'imposent aux gestionnaires.

2. Une mission non dotée

Conformément à l'article 24 de la LOLF, la mission « Accords monétaires internationaux » a vocation à être dotée de crédits évaluatifs. Toutefois, eu égard aux niveaux importants de réserves détenues par les banques centrales de la zone franc et à la très faible probabilité d'appel en garantie de l'Etat qui en résulte, cette mission n'est dotée d'aucun crédit pour 2013, comme les années précédentes. En conséquence, elle ne fait pas l'objet d'un PAP annexé au présent PLF, de même qu'elle n'a pas fait celui, notamment, d'un RAP joint au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2011.

La coopération monétaire avec les Etats membres de la zone franc

La coopération monétaire avec les quinze Etats membres de la zone franc, sans équivalent au plan international, est fondée sur quatre principes :

- la garantie illimitée du Trésor français à la convertibilité en euros des monnaies émises par les trois instituts d'émission de la zone (Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest [BCEAO], Banque des Etats de l'Afrique centrale [BEAC] et Banque centrale des Comores). La parité des francs CFA (pour « communauté financière africaine ») d'Afrique de l'ouest et d'Afrique centrale est fixée à hauteur de 655,957 FCFA pour un euro, celle du franc comorien à hauteur de 491,96775 FC pour un euro ;

- la fixité des parités de convertibilité entre l'euro et les francs CFA ou le franc comorien, facteur de stabilité monétaire des pays de la zone franc ;

- la liberté des transferts au sein de chaque sous-ensemble ;

- la centralisation des réserves de change des Etats membres par les trois banques centrales de la zone et l'obligation, pour celles-ci, de déposer un pourcentage de leurs réserves auprès du Trésor français en contrepartie de la garantie apportée par la France. Ces réserves de change bénéficient également d'une garantie de non-dépréciation.

Cette coopération monétaire suppose des engagements budgétaires de la part de l'Etat français qui, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF en 2006, se trouvent retracés par trois instruments budgétaires distincts :

- la garantie de convertibilité est appelée à s'exercer à travers le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », qui n'est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la zone franc l'exige ;

- la rémunération des dépôts des banques centrales sur les comptes ouverts à l'Agence comptable centrale du Trésor (ACCT) est retracée par le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » (action « Trésorerie de l'Etat ») de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ;

- les crédits requis pour la garantie de non-dépréciation des avoirs extérieurs des banques centrales de la zone franc sont inscrits, le cas échéant, dans le compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ». Cette garantie de non-dépréciation, au titre de laquelle aucun versement n'a eu lieu depuis 2002, s'exerce à l'égard des droits de tirage spéciaux (DTS), unité de compte du FMI. Elle permet aux banques centrales d'accumuler des réserves en cas de taux de change favorable ; inversement, la garantie est mise en oeuvre lorsque le cours de l'euro (celui du franc avant 2002) est inférieur à celui du DTS.

A la suite de l'introduction de l'euro, la coopération monétaire dans les zones UMOA et UMAC a fait l'objet de réformes, respectivement en 2005 et en 2007, donnant une plus grande autonomie aux deux banques centrales, la BCEAO et la BEAC, dans la gestion de leurs avoirs et de leurs réserves de change. En outre, en limitant les avantages consentis sur le solde créditeur en compte d'opérations (une rémunération avantageuse et la garantie de change) à la seule quotité obligatoirement déposée, ces réformes ont permis une économie budgétaire sensible pour les finances publiques, particulièrement dans le contexte actuel de forte hausse des réserves de change des pays de la zone franc. En contrepartie, la France s'est engagée à soutenir l'intégration régionale de cette zone.

Source : ministère de l'économie et des finances

C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE »

1. La création du compte par la seconde loi de finances rectificative pour 2012

Créé par l'article 21 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » retrace :

- en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle a perçus sur les titres grecs détenus en compte propre ;

- en dépenses, le versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet Etat de ces revenus (faisant l'objet du programme 795), et les rétrocessions éventuelles de trop-perçu à la Banque de France (inscrites au programme 796)32(*).

2. Un dispositif s'inscrivant dans le cadre du programme d'aide à la Grèce

La Grèce a bénéficié de deux programmes d'aide.

Le premier programme, à hauteur de 107,3 milliards d'euros, a consisté en des prêts bilatéraux décidés par l'Eurogroupe le 2 mai 2010, complétés par des prêts du FMI ; il s'est réparti entre 77,3 milliards d'euros apportés par les Etats de la zone euro et 30 milliards d'euros pour le FMI.

Le second programme s'élève à 130 milliards d'euros de prêts publics en 2012-2014 (dont 120 milliards pour le FESF). Il prévoit également une participation du secteur privé comprenant :

- une décote de 53,5 % sur la dette négociable (soit plus de 100 milliards d'euros sur un total de 200 milliards) ;

- pour la petite centaine de milliards d'euros restants, un échange le 12 mars 2012 par le secteur privé des titres existants contre des titres à très long terme, à des taux plus faibles ;

- au total, des pertes actualisées de plus de 70 % (contre 21 % pour le programme annoncé en juillet 2011).

En outre, le second programme a comporté également deux autres dispositifs :

- une réduction supplémentaire rétroactive des taux d'intérêt du dispositif de prêts bilatéraux à la Grèce ;

- le reversement par les Etats membres à la Grèce des revenus futurs tirés jusqu'en 2020 par leurs banques centrales de leurs obligations souveraines grecques, qui fait l'objet du présent compte d'affectation spéciale, pour un coût total estimé à 4 milliards d'euros.

Le compte a été ouvert à compter du 1er septembre 2012, jusqu'à la fin prévue de ces remboursements, le 31 décembre 2020.

3. Les prévisions de recettes et de dépenses : un solde en excédent en 2013 et se résorbant jusqu'en 2020

Selon l'évaluation préalable de l'article 21 de la seconde loi de finances rectificative pour 2012, « la Banque de France versera à l'Etat l'intégralité du montant décidé par l'Eurogroupe, dont une première tranche de 198,7 millions d'euros en 2012 et l'intégralité du solde en 2013.

« Les décaissements du CAS au profit de la Grèce s'étaleront jusqu'en 2020 conformément au calendrier arrêté par l'Eurogroupe. Celui-ci consiste en un premier versement de 198,7 millions d'euros en 2012, puis de versements annuels jusqu'en 2020 pour atteindre à cette date, en cumulé, le montant de 754,3 millions d'euros ».

Ainsi, toujours selon l'évaluation préalable de l'article 21 de la seconde loi de finances rectificative pour 2012, « l'impact de ce nouveau CAS sur le déficit budgétaire annuel de l'Etat sera neutre en 2012, positif en 2013 pour environ 400 millions d'euros, puis négatif sur la période 2014-2020 pour ce même montant cumulé ».

Mais comme l'avait précisé notre collègue François Marc, rapporteur général, lors de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2012, l'Etat ne joue pas qu'un rôle d'intermédiaire entre la Banque de France et la Grèce. En effet, en pratique « l'Etat va supporter au moins partiellement le coût du dispositif prévu par le présent article (soit 754,3 millions d'euros), sous la forme d'un moindre dividende de la Banque de France ».

Le compte d'affectation spéciale ne pourra pas lui-même être en déficit chaque année à compter de 2014. En effet, l'article 21 de la LOLF prévoit qu'« en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées ». En pratique, les « recettes constatées » comprennent le solde du compte en début d'année.

Le solde du compte d'affectation spéciale évoluerait donc conformément à la chronique ci-après : en 2013, les recettes du CAS s'élèveront à 555,6 millions d'euros et les dépenses à 149 millions d'euros, soit un solde de + 406,6 millions d'euros. La diminution progressive des recettes et l'augmentation parallèlement des dépenses conduiront à un solde nul à horizon 2020 (hors impact pour l'Etat du moindre dividende de la Banque de la France, cf. supra).

Le solde du compte d'affectation spéciale

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Recettes

198,7

555,6

406,6

304,8

181,3

88,7

32,7

13,4

5,7

Dont :

                 

Contribution spéciale versée par la Banque de France

198,7

555,6

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Solde de l'année antérieure

-

0,0

406,6

304,8

181,3

88,7

32,7

13,4

5,7

Dépenses

198,7

149,0

101,8

123,5

92,6

56,0

19,3

7,7

5,8

Solde du compte d'affectation spéciale

0,0

406,6

304,8

181,3

88,7

32,7

13,4

5,7

0,0

Source : PAP annexé au PLF 2013, reprenant l'évaluation préalable de l'article 21 du second projet de loi de finances rectificative pour 2012


* 24 « Art. 24. - Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

« Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat.

« Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé.

« Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur :

« - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ;

« - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ;

« - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général. »

* 25 Qui sont des dépenses de titre 7 « Dépenses d'opérations financières ».

* 26 Chacun de ces programmes se trouve sous la responsabilité du ministre de l'économie et des finances et, au plan administratif, de celle du directeur général du Trésor. La mise en oeuvre en est assurée par l'AFT.

* 27 19 453 627 euros au titre de l'avance 2005, 11 113 534 euros au titre l'avance consentie au BACEA dans le cadre de l'apurement des relations financières entre l'Etat et Aéroports de Paris, 11 444 444 euros au titre de l'avance 2007, 12 961 500 euros au titre de l'avance 2008, 26 125 000 euros au titre des avances octroyées en 2009, 25 074 459 euros au titre de l'avance 2010, 16 198 545 euros au titre de l'avance 2011 et 20,9 millions d'euros au titre de l'avance 2012.

* 28 L'article 12 de la loi dispose que : « Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, autres que l'Etat, la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l'Etat. »

* 29 L'analyse de l'équilibre du BACEA est retracée dans l'annexe au présent rapport consacrée à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » de nos collègues Gérard Miquel, François Fortassin, et Marie-Hélène des Esgaulx.

* 30 Un collège d'experts placé auprès de l'ONIAM est chargé d'examiner les demandes et de déterminer si les préjudices fonctionnels invoqués peuvent être imputés à la prise de Benfluorex.

Dans l'affirmative, les victimes sont indemnisées par le laboratoire en cause ou son assureur. Si cependant ces derniers refusent de faire une offre d'indemnisation ou si celle-ci est insuffisante, la loi prévoit que l'ONIAM accorde à la victime une indemnisation, puis se retourne contre le laboratoire ou son assureur. L'ONIAM se verra alors rembourser, sur décision de justice, les sommes en question, qui pourront être majorées jusqu'à 30 %.

* 31 L'UMOA et l'UMAC ont été complétées par deux unions économiques, créées au premier trimestre 1994 : l'Union économique de l'Afrique de l'Ouest (UEOA), et l'Union économique de l'Afrique centrale (UEAC), chargées d'élaborer des politiques sectorielles communes et de veiller au respect des programmes de convergence économique arrêtés par leurs membres.

* 32 Ces rétrocessions de trop-perçu concerneraient le cas où, la Grèce ne respectant pas les conditionnalités de l'aide, la France serait amenée à cesser ses versements.