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Mission "Enseignement scolaire"

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

II. 2013 : UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE APRÈS DES ANNÉES DE TENSION BUDGÉTAIRE

A. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION

1. L'exécution budgétaire 2012

Les crédits du programme 143 ouverts en loi de finances initiale pour 2012 atteignaient 1 325 millions d'euros en AE et 1 303 millions d'euros en CP, soit 2% des CP de la mission « Enseignement scolaire ». Hors dépenses de personnel, les crédits ouverts représentaient 484,8 millions d'euros en AE et 472,1 millions d'euros en CP.

Les crédits votés en loi de finances initiale hors dépenses de personnel ont été soumis à l'application d'une réserve de précaution, dont le montant s'est élevé à 27,6 millions d'euros en AE et 26,8 millions d'euros en CP (soit 5,7 % des crédits en AE et en CP). Suite aux préconisations de la Cour des comptes dans son audit des finances publiques, 1,7 million d'euros d'AE supplémentaires ont été gelés en juillet 2012. En 2011, la réserve de précaution, jugée déjà importante, ne représentait que 4,57 % des CP.

En sens inverse, des reports de crédits du budget 2011 ont été autorisés sur l'exercice 2012 par arrêté du 27 mars 2012 à hauteur de 18,7 millions d'euros en AE et 0,5 million d'euros en CP. Les AE ainsi reportées ne devaient être utilisées qu'en cas d'insuffisance éventuelle, dans l'hypothèse où la gestion en AE?CP serait maintenue pour les établissements privés. La décision ayant été prise de passer à une gestion en AE=CP36(*), ces AE ont été intégrées à la réserve de précaution.

Au 1er septembre 2012, le responsable de programme disposait donc de 455,5 millions d'euros en AE et de 445,8 millions d'euros en CP, soit 94% des crédits votés en LFI. Par ailleurs, le responsable de programme disposait sur les crédits hors personnel de 17,4 millions d'euros de crédits supplémentaires suite à un mouvement de fongibilité asymétrique effectué pour le versement de la subvention « article 44 »37(*) aux établissements privés.

Comme en 2011, les sous-actions 143-01-03 « CAS pension des CFA-CFPPA » et 143-01-05 « Assistants d'éducation », dont les dépenses s'apparentent à des dépenses de personnel, se sont vu appliquer un gel différencié de 0,5 % : le responsable de programme disposait donc au 1er septembre 2012 de 99,5 % des crédits votés en LFI.

Reports de charges prévisibles fin 2012

Comme chaque année, l'exécution budgétaire donnera lieu à des reports de charges importants compensés, compte tenu de la faible élasticité des dépenses, par la levée de la réserve de précaution.

Hors abondement du programme en loi de finances rectificative et levée de la réserve de précaution, le montant des reports de charges prévisibles fin 2012 s'élève selon le ministère de l'agriculture à 23,5 millions d'euros en CP (9,5 millions d'euros en CP pour l'enseignement privé du temps plein et 13,9 millions d'euros en CP pour l'enseignement privé du rythme approprié).

Comme chaque année, le MAAF demandera la levée de la réserve de précaution 2012 sur les protocoles du privé afin de limiter ce report de charges. Après dégel, le report devrait s'élever à 2,94 millions d'euros en CP. Du fait du passage à une gestion en AE=CP de l'enseignement technique privé, un excédent d'autorisations d'engagements est anticipé fin 2012 et aucun report de charges en AE n'est à prévoir.

Enfin, selon le ministère, la dotation relative aux diplômes de l'enseignement agricole présente un risque de report de charges du fait du double flux de candidats consécutif à la révision de la voie professionnelle.

2. Le début de rétablissement des moyens

A l'instar des programmes de la mission qui relèvent du ministère de l'éducation nationale, l'évolution des crédits de l'enseignement technique agricole traduit la priorité consacrée à la jeunesse, selon des modalités analogues à celles des autres dotations de l'enseignement scolaire.

Présentation des crédits de paiement de l'enseignement technique agricole pour 2013

(en euros)

Numéro et intitulé de l'action

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 6
Dépenses
d'intervention

Total
pour 2013

01

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements publics

633 658 236

 

40 959 750

674 617 986

02

Mise en oeuvre des enseignements dans les établissements privés

211 110 507

 

346 950 000

558 060 507

03

Aide sociale aux élèves (enseignement public et privé)

   

82 817 000

82 817 000

04

Évolution des compétences et dynamique territoriale

   

3 681 825

3 681 825

05

Moyens communs à l'enseignement technique agricole, public et privé

 

5 591 425

 

5 591 425

 

Total

844 768 743

5 591 425

474 408 575

1 324 768 743

Source : Projet annuel de performances 2013

Le programme 143 a connu un changement de périmètre entre le PLF 2012 et le PLF 2013, avec le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'Etat en matière d'enseignement du second degré et de santé scolaire, à compter du 1er janvier 2012.

A périmètre constant, les crédits consacrés à l'enseignement technique agricole dans le PLF 2013 (1 324,8 millions d'euros en AE = CP) connaissent une hausse de 1,7% en CP et de 0,7% en AE.

S'agissant des dépenses de personnel, les crédits de paiement passent de 810 millions d'euros en LFI 2012 à 844,8 millions d'euros dans le PLF 2013, soit une augmentation de 13,8 millions d'euros. Cette augmentation s'explique en partie par 250 créations d'emplois, en application des orientations gouvernementales donnant priorité à la jeunesse. Cependant, comme l'année dernière, l'essentiel de l'augmentation portant sur les dépenses de personnel alimente le CAS Pensions, qui passe de 190 millions d'euros à 198,5 millions d'euros en CP.

Hors dépenses de personnel, les CP passent de 472,1 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 480 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, soit une augmentation de 7,9 millions d'euros. Cette évolution traduit :

- la création de 60 postes d'assistants d'éducation et auxiliaires de vie scolaire à la rentrée 2012 et de 30 postes à la rentrée 2013 ;

la revalorisation des dotations aux établissements d'enseignement privé ;

- un effort budgétaire en faveur de l'action sociale, suite à la revalorisation annuelle des taux de bourse et à une meilleure prise en compte de l'augmentation des effectifs. Un million d'euros supplémentaire sont consacrés au financement des bourses sur critères sociaux et le Fonds social lycéen est également abondé de 1,1 million d'euros, destiné au financement en année pleine des 40 auxiliaires de vie scolaire individualisés (AVSI) recrutés à la rentrée 2012 et de 30 AVSI recrutés à la rentrée 201338(*).

A l'inverse, des économies sont réalisées, tout comme pour l'année dernière, sur :

- les charges de pensions pour les emplois gagés des Centres de formation d'apprentis (CFA) et des Centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) ;

- les dispositifs financés dans l'action 4 « évolution des compétences et dynamique territoriale » ;

- les crédits alloués à l'inspection de l'enseignement agricole et à l'organisation des examens.

B. DES POINTS DE VIGILANCE

1. Les tensions pesant sur les emplois

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la règle du « 1 sur 2 » s'est appliquée à l'ensemble du programme 143 et s'est traduite par une prévision de baisse de 280 personnels enseignants et non enseignants, créant de fortes tensions sur les emplois.

Dans ce contexte, vos rapporteurs se réjouissent de ce que, pour assurer la pérennité de l'enseignement agricole, l'Etat ait décidé de conforter son rôle et ses moyens en personnel. Suite au plan d'urgence pour la rentrée 2012 et aux orientations retenues par le Gouvernement, il a été décidé un renforcement des moyens affectés dans les établissements où les situations les plus tendues ont été identifiées avec les autorités académiques à hauteur de 50 postes d'enseignants et l'équivalent en crédits de 20 postes d'assistants d'éducation et 40 postes d'assistants de vie scolaire et d'insertion. Ces mesures devraient permettre de limiter la baisse des effectifs à 230 agents en 2012.

Evolution du plafond d'emplois 2006-2013
à structure constante au périmètre 2013

(en ETPT)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

15 805

15 642

15 457

15 337

15 093

14 876

14 706

14 597

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Le plafond d'emplois évolue de 14 706 ETPT en 2012 (non compris les 17 ETPT supplémentaires de la LFR 2012) à 14 597 ETPT en 2013. La baisse de -109 ETPT s'explique principalement par l'extension en année pleine des suppressions d'emplois de la loi de finances initiale pour 2012.

Au cours des sept dernières années, 70 % des réductions d'emplois ont eu lieu dans des établissements publics, qui ne concentrent pourtant que 37 % des élèves et dont les effectifs, bien que moins dynamiques que dans le privé, sont pourtant en augmentation.

Les réductions d'emplois dans l'enseignement technique agricole entre 2007 et 2012

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2007/2012

Public

-110

0

-399

-104

-30

-150

-793

Privé

-25

-39

-99

-21

-49

-100

-333

Total

-135

-39

-498

-125

-79

-250

-1 126

Dont public

81%

0%

80%

83%

38%

60%

70%

Dont privé

19%

100%

20%

17%

62%

40%

30%

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Conformément aux nouvelles orientations gouvernementales donnant priorité à l'éducation, le plafond d'emplois bénéficie de l'effet de 250 créations d'emplois, soit 50 créés en 2012 par LFR et 200 à la rentrée 2013. Les 200 postes d'enseignants supplémentaires en 2013 se répartissent entre +140 pour l'enseignement agricole public et +60 pour l'enseignement agricole privé, ce qui traduit un début de rééquilibrage entre le secteur public et le secteur privé.

Les dépenses d'intervention représentent 36 % des CP du programme dans le projet de loi de finances, constituées essentiellement des subventions versées aux établissements privés d'enseignement agricole.

La subvention de l'État aux établissements d'enseignement agricole privés à temps plein est destinée à couvrir la rémunération des personnels non enseignants des établissements et leur fonctionnement matériel. Son calcul prend en compte le nombre d'élèves répartis selon leur régime de scolarisation (externes, internes, demi-pensionnaires) et les « taux à l'élève » externe, interne et demi-pensionnaire, déterminés par référence au coût moyen par élève des dépenses à la charge de l'État et des collectivités territoriales pour les établissements d'enseignement technique agricole publics.

En application du protocole du 5 mars 2009 passé entre l'État et le Conseil national de l'enseignement agricole privé (CNEAP), le choix a été fait de lui substituer une autre méthode de revalorisation progressive. Sur cette base, les subventions versées ont été de 115,890 millions d'euros en 2010, 122,155 millions d'euros en 2011 et 124,056 millions d'euros en 2012. La dotation 2013 pour les établissements du temps plein s'accroit d'environ 3,3 millions d'euros par rapport à 2012 et atteint un montant global de 127,376 millions d'euros.

La subvention versée aux établissements sous contrat du « rythme approprié » dépend des effectifs d'élèves et du coût du formateur. Elle est destinée à couvrir le fonctionnement de l'établissement ainsi que la rémunération de l'ensemble de ses personnels (enseignants et autres)39(*).

En application d'un accord conclu avec les deux fédérations40(*) en 2004, un cadrage des effectifs maxima au contrat a été introduit. La construction budgétaire est établie sur une hypothèse d'effectifs financés qui peuvent être inférieurs aux effectifs maxima au contrat. Dans ce cas, le différentiel de coût est pris en charge par les structures sur leurs ressources propres.

Toutefois, dans un contexte de rigueur budgétaire, au terme d'un protocole conclu en 2009 entre l'Etat et les deux fédérations, il a été convenu de réduire progressivement le décalage entre les effectifs maximum d'élèves susceptibles d'être accueillis, définis par contrat avec l'Etat, et les effectifs financés. Ainsi, pour des effectifs maximum de 50 177 élèves pour les maisons familiales rurales (MFR) et 2 414 pour les établissements dépendant de l'Union nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP), les effectifs financés ont été plafonnés respectivement à 49 300 pour les MFR et 2 100 pour les établissements de l'UNREP.

Les subventions versées aux établissements du rythme approprié ont été de 211,452 millions d'euros en 2010, de 208,568 millions d'euros en 2011 et de 213,387 millions d'euros en 2012. La dotation 2013 pour les établissements du rythme approprié prévoit une augmentation d'environ 2,2 millions d'euros par rapport à 2012, soit un montant global de 215,638 millions d'euros. Elle prend en compte la revalorisation du coût du poste de formateur et la dernière évolution des taux d'encadrement prévue au protocole d'accord de 2009.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent leur attachement au développement équilibré de toutes les composantes de l'enseignement agricole. Il convient d'être particulièrement vigilant à la situation du rythme approprié au moment où les protocoles sont arrivés à terme, ou sont sur le point de l'être : le protocole passé entre l'État et les fédérations du temps plein le 5 mars 2009 arrivait à son terme au 31 décembre 2011. Le protocole passé entre l'État et les fédérations du rythme approprié le 17 avril 2009 arrivera à son terme le 31 décembre 2013.

2. La sous-budgétisation régulière des crédits consacrés aux assistants d'éducation

En 2011, le titre 2 a été exécuté, hors gel, à 99,95%. La nécessité d'un dégel total était manifeste dès la prévision budgétaire initiale. Le financement des assistants d'éducation par la sous action 143-14 « personnels permanents - assistants d'éducation » en 2011 ne permettait pas de payer la totalité des salaires des 1 227 assistants d'éducation annoncés. D'autre part, les assistants d'éducation sont des personnels pérennes de l'enseignement technique agricole et devraient à ce titre être pris en compte dans les plafonds d'emploi du ministère, sauf à créer un plafond spécifique, comme le suggère la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire.

Ces éléments, combinés au dégel complet de la réserve de précaution pour les crédits de titre 2, et au haut niveau de consommation de ces crédits tant en 2011 que pour la prévision 2012, traduisent une tension à laquelle il convient de prêter une attention particulière, au moment où les dotations intègrent le financement en année pleine des moyens nouveaux mis en oeuvre à la rentrée 2012.

3. Les emplois non pourvus et les remplacements

A la rentrée scolaire 2012, le nombre de postes non occupés par des agents titulaires dans les établissements d'enseignement technique agricole publics est de 1 151 en ce qui concerne les enseignants et les conseillers principaux d'éducation, et de 157 agents administratifs, techniciens et personnels de santé.

Ces postes sont soit des postes d'ajustement, qui ne sont pas proposés aux titulaires parce que la quotité de travail est inférieure à un temps plein ou parce que le besoin est temporaire ou lié à des structures en voie d'évolution, soit des postes sur lesquels il ne s'est pas avéré possible de recruter un agent titulaire.

Les postes d'enseignants et de conseillers principaux d'éducation, devraient être occupés par des agents contractuels d'enseignement nationaux (ACEN) et les postes d'agents administratifs, techniciens et personnels de santé devraient également être occupés par des agents contractuels.


* 36 Les subventions allouées sont calibrées pour couvrir les engagements et les paiements au titre de l'année civile, et non plus l'année scolaire.

* 37 En référence à l'article 44 du décret du 14 septembre 1988.

* 38 En outre, pour limiter les risques de reports de charges, 286 000 euros supplémentaires sont inscrits au PLF 2013 par rapport à la LFI 2012 au titre des diplômes de l'enseignement agricole et 221 000 euros au titre des accidents du travail des étudiants.

* 39 Deux types d'enseignement coexistent au sein du rythme approprié : le rythme alternant sous statut scolaire (maisons familiales rurales) et le rythme dit « autre » à dominante médico-sociale, qui bénéficie de taux d'encadrement sensiblement plus élevés, pour prendre en compte la spécificité des publics accueillis, qui présentent parfois des difficultés particulières (physiques, médicales, sociales ou familiales).

* 40L'Union nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP) et les maisons familiales rurales (MFR).