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Mission "Politique des territoires"

Mme Frédérique ESPAGNAC, rapporteure spéciale

IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (FACÉ)

A titre liminaire, votre rapporteure spéciale précise qu'elle rapporte les crédits de la présente mission pour la première fois et qu'elle a conduit en 2012, au nom de la commission des Finances, un contrôle budgétaire sur l'utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)20(*). Elle a donc eu l'occasion, dans ce cadre, d'approfondir sa connaissance de l'histoire du dispositif, de sa réforme et du fonctionnement de ce nouveau compte d'affectation spéciale Et elle a également pu s'interroger sur ses priorités21(*).

A. UNE MISSION NOUVELLE POUR UN DISPOSITIF ANCIEN

1. Les origines du FACÉ
a) Sa création en 1936

Sous l'impulsion notable de Paul Ramadier, alors sous-secrétaire d'Etat aux Travaux publics, le « fonds d'amortissement des charges d'électrification » (FACÉ) a été créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937.

Ce fonds, toujours dépourvu de personnalité morale, a été confirmé dans sa mission par l'article 38 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, sa nouvelle organisation étant définie par le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947. Ces dispositions ont été codifiées à l'article L. 2224-31 du CGCT.

b) Un système de financement des travaux d'électrification rurale

Ce fonds avait à l'origine vocation à assumer une partie des charges d'intérêts et d'amortissement des emprunts en cours ou futurs relatifs à l'électrification rurale, contractés par les collectivités publiques, régies ou société d'intérêt collectif agricole d'électrification (SICAE), ainsi qu'une fraction des charges des départements résultant des subventions allouées aux collectivités pour des travaux d'électrification rurale.

Il était alors alimenté par une contribution annuelle, perçue sur les recettes des consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse tension, ainsi que par un crédit d'un montant égal inscrit au budget de l'Etat. Les contributeurs sont aujourd'hui les gestionnaires de réseaux de distribution, essentiellement Électricité Réseau Distribution France (ERDF).

Dès l'immédiat après-guerre, le décret de 1947 précité a prévu une organisation relativement collégiale, le fonds étant « placé sous l'autorité du ministre chargé de l'électricité et sous le contrôle des collectivités dont il allège les charges afférentes à l'électrification rurale », et la gestion de ses opérations étant « confiée à « Electricité de France, service national » ».

Depuis 1947, le compte du fonds, auparavant placé auprès de la caisse des dépôts et consignation (CDC), a donc été géré sur un compte d'Électricité de France (EDF).

Ce décret a également prévu que le fonds était « administré » par un « conseil du FACÉ », comprenant 15 membres, dont des représentants des autorités organisatrices de la distribution d'électricité, des représentants des distributeurs et des représentants de l'administration. Aux termes de l'article 13 du décret du 14 octobre 1947 précité, la composition du conseil du fonds est la suivante :

- cinq représentants de l'Etat ;

- quatre représentants des collectivités territoriales et des établissements de coopération compétents en la matière ;

- trois représentants d'EDF ;

- un représentant des départements destinataires des financements ;

- un représentant des organisations agricoles ;

- et un représentant des régies d'électricité ou des sociétés d'intérêt agricole d'électrification.

c) Les règles de fonctionnement des aides du FACÉ

Concrètement, aux termes de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, les aides financières consenties par le FACÉ sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale. Cette répartition s'effectue, selon des critères précisés par voie d'arrêté, par le ministre chargé de l'énergie, après avis du conseil du fonds.

Puis, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces dotations est effectuée sur un plan départemental entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant bénéficier des participations du fonds.

Il est à noter que quand, dans un département, existe un établissement public de coopération constitué dans le domaine de l'électricité et réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant bénéficier des participations du FACÉ, la répartition des dotations de ce fonds est alors réglée par cet établissement public.

Le regroupement des « autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » ou AOD (qui peuvent être des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification), et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été mis en place par le législateur (article L. 2224-31 du CGCT). Il a nettement progressé au cours des dernières années. Trois cas de figure doivent être distingués :

- le regroupement des AOD, y compris de la maîtrise d'ouvrage, est réalisé au niveau départemental : il y a un seul bénéficiaire des aides du FACÉ par département ;

- le regroupement des AOD est effectif au niveau départemental, mais pas le regroupement de la maîtrise d'ouvrage : il y a alors plusieurs bénéficiaires par département ;

- l'absence de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage est constatée : il y a dans ce cas également plusieurs bénéficiaires par département.

Le système du FACÉ intervient donc en faveur des AOD qui, ayant conservé en zone rurale la maîtrise d'ouvrage, entreprennent elles-mêmes des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité.

Aux termes de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le FACÉ participe au financement :

- de travaux d'électrification rurale dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d'électricité et de gaz ;

- d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou de production d'énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

- d'installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l'extension ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.

En pratique, les taux d'aide ont varié selon les périodes, et entre 2007 et 2012, les aides du fonds représentaient pour la métropole 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, propriétaires des réseaux.

Affectées dans différents programmes, dont les montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds (jusqu'en 2011, le budget du FACÉ a été présenté par tranches et programmes, et chiffré en « montants de travaux aidés »), ces aides sont principalement utilisées pour financer des dépenses de renforcement et de sécurisation de réseaux, ainsi que des dépenses liées à l'environnement, avec l'enfouissement des lignes en particulier.

Ce système s'apparente à un dispositif de péréquation, puisqu'il s'agit de rééquilibrer les coûts de renforcement et de sécurisation des réseaux d'électricité au bénéfice des collectivités rurales (moins de 2 000 habitants) par rapport aux communes urbaines. Il s'en distingue cependant dans la mesure où il ne s'agit pas d'un transfert de charges entre les distributeurs (comme celui réalisé au sein du fonds de péréquation de l'électricité ou FPE22(*)), mais de l'attribution d'aides aux collectivités maîtres d'ouvrage.

Au total, les collectivités interviennent de deux manières dans l'attribution des aides versées au titre du FACÉ :

- par l'intermédiaire de leurs représentants au conseil du Fonds qui joue un rôle consultatif sur le montant des dotations et leurs critères d'attribution ;

- directement sur la répartition des aides du programme, en procédant par le biais du conseil général à une sous-répartition entre bénéficiaires, lorsqu'il n'y a pas de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage au niveau départemental.

Conformément au décret de 1947, le FACÉ a été régulièrement soumis au contrôle de la Cour des comptes ; cette dernière, dans le cadre d'un contrôle de gestion23(*), a ainsi jugé que les comptes du FACÉ étaient réguliers et sincères. Il convient d'observer que la Cour ne s'est pas prononcée sur l'existence d'un système d'aide à l'électrification rurale prenant la forme d'un fonds hébergé sur un compte géré par EDF. A cet égard, elle n'a recommandé ni la création d'un compte spécial ni d'un établissement public.

2. La réforme conduite en 2012

La création, par l'article 7 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011, d'un compte d'affectation spéciale (CAS), reprenant l'acronyme de « FACÉ », mais en changeant la signification - « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » au lieu de « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » - répondait à plusieurs enjeux et poursuivait différents objectifs.

a) L'absence de comptabilité publique et le risque de gestion de fait

Le régime du FACÉ était non seulement ancien mais surtout devenait de plus en plus risqué pour les élus qui participaient à sa gouvernance. Les recettes étaient des impositions de toute nature mais n'étaient pourtant pas fixées par la loi (cf. infra) ; quant à ses dépenses, elles s'apparentaient à des dépenses publiques, or il n'y avait pas de respect des règles de comptabilité publique24(*). Le risque d'accusation de gestion de fait était donc patent.

La sécurisation juridique du dispositif à cet égard constituait donc une priorité, ce qui justifiait le choix de réformer ce fonds.

b) L'absence de contrôle parlementaire et de respect du droit budgétaire

Le cadre issu de la loi de 1947 sortait du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs points importants.

Le statut du FACÉ, fonds géré au sein d'EDF, faisait de cette société, qui a désormais un statut de société anonyme, le collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de 400 millions d'euros, hors du contrôle du Parlement.

En outre, le cadre régissant cette contribution apparaissait dérogatoire à l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel la loi « fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». En l'espèce, la contribution reposait sur l'article 11 du décret du 14 octobre 1947 précité, ainsi rédigé : « Afin de lui permettre de faire face aux obligations du présent décret, le fonds d'amortissement des charges d'électrification est alimenté par des prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget ». Cela représentait un fondement très léger, susceptible d'être remis en cause, notamment en cas de contentieux.

Il convenait donc de remettre la loi et le Parlement à la place qui doit leur revenir. Et de proposer, de ce point de vue, un dispositif qui respecte les principes de la Constitution et ceux de la LOLF, selon laquelle « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » (article 21). Cette option était l'une des options possibles pour faire évoluer le statut de l'ancien FACÉ, l'autre étant la création d'un établissement public dédié. Quoiqu'il en soit, la création d'un compte spécial constituait un progrès en matière de transparence budgétaire et de contrôle du Parlement.

c) La réflexion conduite par le Gouvernement

Lors des réunions du conseil du FACÉ de fin 2010 et début 2011, a été abordée la question de la modernisation de la gestion du fonds et sa soumission, compte tenu de la nature des recettes et des dépenses, aux principes budgétaires et comptables. Le conseil a ainsi acté la mise en place d'un groupe de travail technique entre les représentants de l'Etat et les services du FACÉ afin d'envisager de nouvelles conditions d'établissement d'un budget et de comptes.

Ce groupe de travail s'est réuni à plusieurs reprises et a conclu au bien fondé de la création d'un CAS reprenant les missions du précédent « FACÉ ». Le projet de création d'un CAS-FACÉ a été présenté au conseil du FACÉ le 25 octobre 2011. Sa consécration législative est intervenue par un vote à l'unanimité par les deux assemblées lors de l'adoption de l'article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 (LFR).

Comme l'a indiqué le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à votre rapporteure spéciale, la création d'un CAS a donc bien permis, d'une part, « de rendre la procédure de répartition des fonds du FACÉ conforme à la LOLF. Il s'agissait d'une obligation dans la mesure où les recettes et les dépenses du fonds devaient être considérées comme des ressources et des dépenses publiques et figurer à ce titre au budget de l'Etat ». Elle a permis, d'autre part, de « sécuriser le dispositif existant au plan juridique et comptable en garantissant l'intervention du comptable public lors du maniement de crédits qui constituent des deniers publics ».

Le Gouvernement a préféré cette solution à celle de la création d'un établissement public pour les raisons suivantes :

- tout d'abord, en termes de gouvernance, la création d'un établissement public aurait nécessité de revoir les règles de fonctionnement du conseil du FACÉ, en raison de la présence des représentants des collectivités, par ailleurs bénéficiaires des aides25(*) ;

- ensuite, en termes de pérennité, un CAS présente plus de garanties qu'un établissement public 26(*);

- enfin, en termes de sécurisation des crédits versés, un CAS permet l'affectation de la contribution des gestionnaires de réseaux aux seules dépenses fixées par le législateur, soit, en l'occurrence, le financement de l'électrification rurale. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a fait ainsi valoir à votre rapporteure spéciale que « le Gouvernement était très réticent à la création d'un établissement public bénéficiant de taxes affectées. Il aurait vraisemblablement résulté de la création d'un tel établissement un mécanisme en deux temps : tout d'abord le versement des contributions au budget général, puis le reversement à l'établissement d'une subvention qui aurait alors été soumise aux règles de mise en réserve et d'annulation, applicables aux crédits du budget général ».

L'économie du dispositif adopté a cependant pu apparaître, aux yeux de nombreuses collectivités :

- soit comme une tentative de remettre en cause les règles de gestion du FACÉ, en particulier le rôle que les collectivités exercent au travers du conseil du fonds ;

- soit comme une possibilité offerte au pouvoir réglementaire d'exercer aisément une régulation budgétaire sur les sommes dévolues à l'électrification rurale, du fait de l'existence et de l'ampleur de la fourchette des taux de la contribution des distributeurs.

Votre rapporteure spéciale partage ces préoccupations mais elle considère que ces craintes ont été largement levées au cours du débat parlementaire : elle prend ainsi acte des engagements pris par le Gouvernement, lors de la séance publique à l'Assemblée nationale27(*), d'en rester au fonctionnement actuel pour ce qui concerne la répartition des aides du FACÉ, d'assurer que le CAS qui prend le relais du fonds disposera de recettes d'un niveau équivalent et que la répartition de la charge entre les communes rurales et les communes restera inchangée.

B. 2012 : EXERCICE DE TRANSITION DIFFICILE

1. Les difficultés à stabiliser le dispositif dans un cadre nouveau
a) La recherche d'une continuité dans la gestion

La réforme du FACÉ a nécessité la reprise, par les services de l'Etat, de la gestion des aides à l'électrification rurale, auparavant exercée au sein d'EDF par ses personnels.

Une mission chargée du financement de l'électrification rurale a donc été créée au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et placée sous l'autorité du directeur général de l'énergie et du climat (DGEC).

Sous l'autorité d'un fonctionnaire de l'Etat, elle est composée d'anciens agents du FACÉ, mis à disposition du ministère dans le cadre d'une convention avec EDF. Les locaux précédemment occupés, situés au 12 rue de Berri à Paris, ont également été conservés.

b) Les ajustements réglementaires

L'article 7 de la LFR précitée a modifié l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT), afin de le mettre en adéquation avec l'existence d'un CAS. Il prévoit également l'intervention de deux décrets, tout en autorisant l'application, à titre transitoire, des dispositions du décret du 14 octobre 1947 relatif à la gestion des aides à l'électrification rurale.

(1) Le premier décret concerne le nouveau conseil

Le décret n° 2012-980 du 21 août 2012 relatif au conseil à l'électrification rurale mentionné au neuvième alinéa du I de l'article L. 2224-31 du CGCT précise en effet la composition et le fonctionnement du nouveau « conseil à l'électrification rurale », organisme consultatif pour toutes les décisions structurantes concernant les aides à l'électrification rurale. La composition de ce conseil est désormais la suivante :

- six représentants de l'administration (énergie, intérieur, écologie, budget, aménagement du territoire) ;

- six représentants des collectivités organisatrices de la distribution ;

- un représentant des conseils généraux ;

- deux représentants d'ERDF ;

- un représentant d'EDF-SEI (systèmes énergétiques insulaires) ;

- un représentant des entreprises locales de distribution (ELD).

(2) Le retard pris dans l'adoption du second décret

Le second décret, en cours d'examen par le Conseil d'Etat, concerne les modalités d'attribution des aides à l'électrification rurale.

Une première version du projet de décret, élaboré dans le cadre d'un groupe de travail regroupant des représentants des trois principaux ministères intéressés (énergie, budget et intérieur), a d'ores et déjà reçu un avis favorable du conseil supérieur de l'énergie le 18 avril 2012. Mais, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteure spéciale, son examen au Conseil d'Etat aurait cependant été retardé, en raison de l'obligation de consultation préalable du nouveau conseil à l'électrification rurale.

Cette consultation a finalement eu lieu en octobre 2012, ce qui est certes tardif mais compréhensible compte tenu de la parution du décret précisant la composition dudit conseil le 21 août 2012.

Après cet avis du conseil à l'électrification rurale, le calendrier prévisionnel est désormais le suivant :

- examen par le Conseil d'Etat à la fin du mois de novembre ou au plus tard début décembre 2012 ;

- entrée en vigueur au plus tard le 1er janvier 2013.

(3) Le contenu du second décret

La structure de ce projet de décret est la suivante :

- le titre I est relatif aux travaux susceptibles de bénéficier des aides à l'électrification rurale et traite notamment de la distinction entre programmes et sous-programmes et de la définition des « communes rurales », bénéficiaires des aides ;

- le titre II est relatif au schéma de fonctionnement des aides : de la perception des contributions à la répartition, l'attribution et le paiement des aides. Il traite essentiellement de la répartition, l'attribution et du paiement des aides, en distinguant entre programme principal (section 1) et programme spécial (section 2) ;

- le titre III est consacré aux modalités de contrôle de l'utilisation des aides, de la pertinence et de l'efficacité de leur utilisation.

Ce texte prévoit aussi la présentation au conseil de deux rapports du ministre chargé de l'énergie : le premier sur l'utilisation des aides (rapport annuel d'évaluation), le second sur la gestion financière du FACÉ (rapport sur le bilan de l'exercice écoulé).

Plus précisément, parmi les objectifs poursuivis par ce projet de décret peuvent être cités :

- la clarification des notions, dont notamment celle de « commune rurale », définition essentielle puisque seuls les travaux effectués sur le territoire de ces communes sont éligibles aux aides du FACÉ. Les règles étaient jusqu'à présent fixées par instructions sans réelle valeur réglementaire et la nécessité d'insérer dans un décret la définition de la « commune rurale » a été rappelée le Conseil d'Etat lors de l'examen de l'article créant le CAS FACÉ ;

- la détermination des nouvelles modalités d'engagement et de paiement des aides, compte tenu des règles applicable au CAS, étant précisé que les dispositions du décret du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement ne s'appliquent pas pour la gestion des aides à l'électrification rurale. Il est notamment désormais exigé des collectivités la transmission, par sous-programme et dans l'année de l'octroi des droits, d'états prévisionnels de projets, et ceci préalablement à tout engagement comptable ;

- l'officialisation d'anciennes règles résultant de circulaires et la création de nouvelles destinées à mieux encadrer l'usage des aides, à savoir un délai de quatre ans pour utiliser les aides et un délai de deux ans pour commencer l'exécution d'un sous-programme ;

- le renforcement du contrôle de la bonne utilisation des aides : le rôle du service chargé de la gestion des aides en termes de contrôle de la conformité des travaux réalisés aux travaux envisagés initialement est renforcé. En outre, il est prévu de contrôler la pertinence et l'efficacité de l'utilisation de l'aide par la mise en place d'un dispositif d'évaluation des projets réalisés (indicateurs). Le projet de décret permet l'habilitation des agents du service assurant la gestion des aides par le ministre chargé de l'énergie, ce qui va également dans le sens d'une facilitation des contrôles. Il précise les sanctions possibles en cas de non respect des règles par les bénéficiaires.

Le taux de prise en charge des travaux, précédemment fixé à 65 % TTC, s'établit désormais à 80 % HT, ce qui est quasiment équivalent.

2. Les difficultés rencontrées pour le paiement des aides

Votre rapporteure spéciale a constaté qu'au cours de l'année 2012 les factures à payer au titre du FACÉ se sont accumulées, en raison de circuits de paiement trop longs, voire tout simplement bloqués, et pour lesquels l'administration n'était pas outillée dans un contexte de transition. Les difficultés techniques se sont en effet multipliées, tant du point de vue de la prise en compte des recettes du compte dans Chorus que de la couverture en AE du paiement des programmes antérieurs au 1er janvier 2012. En outre, la question de la justification des dossiers de demandes de paiement a encore ralenti le processus.

a) L'impossibilité technique de percevoir les recettes

Il ne peut être réalisé de dépenses sur un compte d'affectation spéciale que dans la mesure où les recettes correspondantes ont été préalablement enregistrées. Les acomptes sur travaux ne peuvent donc faire l'objet de versements d'aides aux syndicats d'électrification et aux collectivités que dans la mesure où des recettes d'un montant correspondant ont été perçues auprès des distributeurs.

Comme l'ont indiqué lors de leur audition Pierre-Franck Chevet, alors directeur général de l'énergie et du climat (DGEC), et Jean Le Dall, sous-directeur en charge des réseaux à la DGEC et commissaire du Gouvernement au conseil du FACÉ, il a fallu faire fonctionner le CAS sous Chorus, avec 410 millions d'euros restant à payer début 2012.

Toutefois, le système de gestion de la dépense, des recettes non fiscales et de la comptabilité de l'Etat qu'est Chorus n'était pas paramétré pour prendre en compte les recettes du CAS.

La première difficulté rencontrée dans la gestion du compte a été de disposer de recettes. En 2012, le CAS a bénéficié du report des crédits inutilisés du compte dans les écritures d'EDF (17 millions d'euros), puis du versement des contributions des distributeurs. L'identification du point de blocage n'a été faite qu'en février-mars. Le circuit financier des recettes du CAS dans l'application Chorus a été mis en place par la Direction générale des finances publiques à partir du 15 mars. Cela a conduit à engendrer un premier retard dans les paiements puisque ce n'est qu'à partir de cette date que les recettes ont pu commencer à être perçues. Le paiement des acomptes aurait pu reprendre à un rythme plus normal mais d'autres points de blocage sont apparus.

b) L'absence d'AE pour les programmes antérieurs à 2012

Une deuxième difficulté a été identifiée. En application des règles budgétaires, chaque dépense doit faire l'objet d'un engagement juridique et comptable avant de pouvoir faire l'objet d'un paiement. À cet égard, la gestion du compte posait un problème de recensement et de couverture des engagements du FACÉ antérieurs au 31 décembre 2011. Le décret n° 2011-2033 du 28 décembre 2011 portant répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a plafonné à 377 millions d'euros le niveau des autorisations d'engagements et des crédits de paiements se rapportant au CAS. Mais ce décret ne couvre que le programme 2012 et ne permet pas de couvrir les dépenses des programmes antérieurs restant à payer (410 millions d'euros).

La DGEC pouvait considérer qu'elle disposait en effet de crédits de paiement pour verser les 410 millions d'euros d'aides au titre des programmes antérieurs au 1er janvier 2012. Mais les autorisations d'engagement correspondantes faisaient défaut. Non seulement les 377 millions d'euros d'AE ouverts en loi de finances ne permettaient pas de reprendre les 410 millions d'euros d'AE des années passées, mais, surtout, qu'en cas de reprise de ces AE, il ne restait plus du tout d'AE disponibles pour l'exercice 2012 lui-même.

L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2011 précité indiquant que l'Etat reprenait les droits et les obligations de l'ancien FACÉ, il a été décidé de recourir à un artifice comptable. La solution a donc été de créer 440 millions d'autorisations d'engagement dites « techniques », issues de la direction du Budget et inscrites sur Chorus le 13 avril 2012. Jusqu'à cette date, toute la comptabilité d'engagement des programmes était bloquée. Avant 2012, le FACÉ ne reposait pas sur des engagements de dépenses mais sur de simples restes à payer : il n'y avait ni AE, ni CP.

Les autorisations pour l'engagement des dépenses restant à payer au 31 décembre 2011 n'ayant donc été accordées que le 13 avril de cette année, sous forme d'AE « techniques », les délais incompressibles d'engagement, de liquidation, d'ordonnancement puis de paiement ont eu pour conséquence que les paiements effectifs n'ont pu reprendre que le 25 avril.

D'après le Gouvernement, l'expérience acquise en la matière permet de formuler les observations suivantes :

- « la totalité des engagements antérieurs (ou ce qui en tenait lieu) a été reprise dans la comptabilité du CAS entre le mois d'avril et le mois d'août ;

- « sans l'apport des AE techniques, ce résultat n'aurait pas pu être atteint puisque les recettes du CAS atteignent seulement 217 millions d'euros à la fin du mois d'août ;

- « quant aux acomptes correspondant aux programmes antérieurs à 2012, le retard accumulé dans les paiements entre janvier et avril a été résorbé au mois d'août. La gestion administrative reste fragile : le ministère ne dispose pour ce faire que d'une seule comptable dont la charge de travail s'est très sensiblement accrue ;

- « enfin, la structure même du CAS n'a pas été un obstacle pour le paiement des acomptes. En effet, les recettes mensuelles, qui génèrent les crédits de paiement, sont adaptées au rythme du décaissement lié aux demandes de paiement d'acomptes exprimées par les AOD. »

En mai 2012, à la faveur de ces ouvertures d'AE « techniques », le paiement des acomptes aurait, là encore, pu reprendre un rythme plus normal si un dernier point de blocage n'était apparu.

c) La question des pièces justificatives des demandes de paiement

Une dernière difficulté de nature administrative s'est faite jour. Une incertitude planait s'agissant des pièces justificatives demandées dans les dossiers de demande de paiement d'acompte. La direction du Budget jugeait nécessaire d'aller plus loin qu'un simple justificatif de travaux pour des dossiers de subventionnement. Les collectivités territoriales, les syndicats d'électrification et les entreprises concernés estimant quant à eux la procédure pénalisante puisqu'elle allait encore retarder les passassions de commandes et l'engagement des travaux. Ce point des pièces justificatives n'a été réglé qu'à l'été 2012, au terme d'un dialogue entre la direction du Budget, la DGEC et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du ministère. Il en découle une lettre-circulaire du DGEC, au nom du ministre chargé de l'énergie, en date du 11 juillet précisant les informations requises par le CBCM pour les projets financés par le FACÉ, à savoir :

- la désignation et les caractéristiques précises des projets ;

- la localisation des travaux ;

- la nature et le montant de la dépense subventionnable et de l'aide ;

- le montant et la provenance d'autres aides éventuelles le cas échéant ;

- et, enfin, le calendrier des travaux comprenant la date effective de commencement de ces travaux.

Mais le retard n'a commencé à être comblé qu'en septembre pour des raisons expliquées ci-après.

d) La lettre des ministres en date du 5 septembre 2012

L'impatience née de ces multiples blocages a conduit à une lettre commune de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre délégué chargé du budget, adressée à notre collègue Xavier Pintat, en tant que président de la FNCCR28(*). Il y est précisé que les ministres demandent à leurs services « de veiller à ce que les éléments demandés n'excèdent pas ce qui est strictement nécessaire à la bonne gestion des deniers publics (...) les projets pourront faire l'objet d'un commencement matériel d'exécution dans les deux ans après la notification aux bénéficiaires de leur engagement, donnant ainsi plus de souplesse à la gestion opérationnelle. Pour l'année 2012 et afin de tenir compte des retards de procédure de ces derniers mois, nous avons aussi étendu de manière exceptionnelle la date limite pour la soumission des projets exigibles aux aides du CAS-FACÉ au titre de la programmation 2012 au 31 mars 2013 ».

Cette nouvelle doctrine a permis de relancer les procédures d'engagement et de paiement. Et comme l'a précisé Pierre-Franck Chevet, directeur général de la de l'énergie et du climat, à votre rapporteure spéciale, lors de son audition, « les dossiers ont ensuite pu partir chez l'ordonnateur, sachant que seul le secrétaire général du ministère peut signer, et qu'ils doivent avoir en plus le visa du CBCM. Entre la réception du dossier et l'arrêté d'engagement, il s'écoule environ trois semaines. C'est un sujet à garder en mémoire pour l'année prochaine, les règles sont celles de l'Etat, ces règles et les délais s'imposent à nous. Il n'est pas possible d'engager 377 millions d'euros en janvier. Il faut réfléchir à la manière d'engager les crédits même si les dossiers sont encore en cours de finalisation ».

Il a également indiqué qu'au moment de la réforme, la DGEC avait essayé de faire valoir que « compte tenu des lourdeurs procédurales, un délai de six mois de transition, avec un travail en temps masqué, aurait été le bienvenu pour mettre en place la réforme. Mais il a été décidé qu'elle soit d'effet immédiat. Le passage a donc été brutal. Il a fallu gérer la transition frontalement, et cela a été compliqué pour de nombreux aspects. Nous avons dû régler un certain nombre de choses ».

Votre rapporteure spéciale déplore qu'il n'ait pas été plus écouté, eu égard aux lourds préjudices subis par certains territoires ruraux et de nombreuses entreprises suite aux difficultés rencontrées en 2012 en matière de versement des aides par le nouveau FACÉ. Au total, alors que le conseil du Fonds a été consulté le 22 février 2012 sur la définition du programme des aides pour cette année, compte tenu des incertitudes sur les procédures à adopter et dans l'attente des arbitrages, la circulaire de notification des enveloppes d'aides n'a été publiée que le 3 mai. La procédure d'engagement du programme dans la comptabilité de l'Etat a fait parallèlement l'objet de plusieurs réunions qui ont abouti à la lettre-circulaire du 11 juillet. Cette dernière procédure ayant été revue au mois de septembre et ayant fait l'objet du courrier commun des ministres cité plus haut, ces questions administratives auront, en 2012, gravement retardé la mise en oeuvre du FACÉ. Le recours à seulement deux agents comptables, soumis à un rythme de travail très inégal sur l'année, n'aura probablement pas aidé à accélérer les paiements.

3. Les projets soutenus en 2012 par les deux programmes du compte
a) L'architecture du CAS-FACÉ

Le CAS-FACÉ comprend désormais deux programmes, qui se décomposent en sous-programmes, chiffrés en montant d'aides (et non plus en montants de travaux aidés) :

- le programme 793 « Électrification rurale » ;

- le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries ».

Pour les dépenses au titre de 2012, une enveloppe globale de 376,4 millions d'euros a été arrêtée (375 millions d'euros d'aides et 1,4 million d'euros de fonctionnement), soit un budget augmentant de 1,37 % par rapport à 2011. Cette augmentation de 5 millions d'euros doit être consacrée intégralement à la sécurisation des fils nus de faible section. Les principes suivants de répartition ont été retenus, après avis favorable du conseil du FACÉ :

- priorité aux programmes de sécurisation, notamment de l'enveloppe « sécurisation fils nus faible section », par redéploiement des dotations consacrées à l'enfouissement des réseaux ;

- stabilité du programme « renforcements » afin de restaurer la qualité de l'électricité distribuée.

La répartition des aides du programme principal et du programme spécial par type d'actions (c'est à dire par « sous-programme ») a été fixée par l'administration (accord entre ministères chargés de l'énergie, du budget et de l'intérieur), après avis du conseil du FACÉ.

Ces sous-programmes 2012 correspondent aux anciennes « tranches » du FACÉ et se rapportent essentiellement aux types d'actions suivants : renforcement-extension de réseaux, enfouissement de réseaux, sécurisation par résorption des fils nus et des fils nus de faible section.

b) Les priorités d'action en matière d'électrification rurale

Les investissements sur les réseaux de distribution publique d'électricité peuvent avoir diverses finalités :

- le renforcement des réseaux en vue d'améliorer la qualité de l'électricité distribuée qui peut se dégrader, notamment en zone rurale, en raison de l'augmentation du nombre d'abonnés raccordés sur un départ basse tension par rapport à la capacité électrique de l'ouvrage de distribution ;

- la sécurisation des réseaux en prévision des évènements exceptionnels notamment atmosphériques (intempéries, tempêtes) qui peuvent provoquer l'interruption de la fourniture ;

- l'extension des réseaux afin d'assurer leur développement ;

- l'enfouissement pour des raisons essentiellement d'ordre esthétique.

Toutes ces actions concourent à l'amélioration de la qualité de l'électricité distribuée et à la sécurisation de l'approvisionnement. Ces priorités du FACÉ se traduisent du point de vue de la nature des projets soutenus. L'objectif de sécurisation est d'autant plus important que la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a dénoncé, dans le « livre blanc » qu'elle a publié en 2011, une dégradation du service de distribution d'électricité, en particulier dans les zones rurales, symbolisée par l'augmentation des microcoupures.

Une augmentation tendancielle de la durée de coupure moyenne sur les réseaux de distribution d'électricité, hors événement exceptionnel, a en effet pu être constatée et s'explique notamment par plusieurs facteurs :

- une diminution des investissements sur les réseaux de distribution depuis les années 1990, après un effort important entrepris dans les années 198029(*) ;

- un vieillissement relatif du réseau qui reste malgré tout dans un bon état d'entretien (âge moyen de 25 ans) ;

- une vulnérabilité aux intempéries (persistance de fils nus sur les réseaux basse tension) ;

- une hausse des coupures pour travaux imposés par diverses réglementations (mise aux normes des transformateurs les plus polluants).

Toutefois, selon le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, il conviendrait de relativiser ce constat de dégradation de la qualité : la durée et la fréquence des coupures restent inférieures aux moyennes européennes. A taille comparable, seule l'Allemagne fait mieux, mais dans un contexte de regroupement urbain plus favorable, ce qui joue sur l'enfouissement et la longueur des réseaux, et pour un coût 30 % plus élevé.

Le renforcement et la sécurisation des réseaux concourent ensemble à une meilleure qualité de la distribution, qui constitue un objectif prioritaire pour les pouvoirs publics, partagé par les opérateurs. En ce qui concerne l'électrification rurale proprement dite, ces objectifs se retrouvent dans les volumes financiers consacrés à la qualité et à la sécurisation du CAS-FACÉ :

- le sous-programme « renforcement / extension » des réseaux constitue le premier poste des travaux aidés. En pratique, les travaux de renforcement constituent en moyenne 85 % des aides utilisées du sous-programme. En constante progression depuis le début des années 2000, il est actuellement stabilisé à 232 millions d'euros (2012) et représente plus de 60 % des aides du programme « électrification rurale » (programme 793) ;

- les sous-programmes « sécurisation » (fils nus et fils nus de faible section) constituent le second poste des travaux aidés du programme 793. En 2012, l'enveloppe « sécurisation fils nus de faible section » a ainsi augmenté de plus de 78 %. Les deux sous-programmes représentent, en 2012, 80 millions d'euros, soit 21 % des aides du programme « électrification rurale ».

Le tableau de la page suivante confirme ces priorités.

Structure prévisionnelle des dépenses en 2012

 

En % de l'enveloppe globale 2012

Évolution par rapport à 2011

En millions d'euros

Programme 793

98 %

+ 1,35 %

369

Sous-programme Renforcement et extension (Ex tranche A-B)

62 %

stable

232

Sous-programme Enfouissement (Ex tranche C)

15 %

- 22 %

55,8

Sous-programme Sécurisation fils nus hors faible section (Ex tranche S)

10 %

+ 2 %

38,9

Sous-programme Sécurisation fils nus faible section (Ex tranche S')

11 %

+ 78 %

40,9

Frais de fonctionnement

-

-

1,4

Programme 794

2 %

+ 14 %

7,4

TOTAL

100 %

+1,37 %

376,4

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

En effet, comme cela a été précisé à votre rapporteure spéciale, les portions de réseaux en basse tension « fils nus » sont jugées fragiles en cas de fortes intempéries (court-circuits lorsqu'ils tombent à terre ou sont touchés par des branches d'arbres). La priorité a donc porté sur le renforcement des enveloppes d'aides sur les programmes de remplacement des fils nus par du fil torsadé (isolé) ou par des enfouissements. Le maintien de l'enveloppe actuelle en la matière devrait permettre l'éradication des fils nus faible section en une dizaine d'années.

Il a été fourni à votre rapporteure spéciale pour les années 2010, 2011 et 2012 la liste intégrale et détaillée (avec les montants par bénéficiaire) des versements effectués par le FACÉ. Ces données appellent peu de commentaires dans la mesure où elles ne permettent ni de confirmer ni d'infirmer que les aides versées sont bien réparties selon les priorités globales qui ont été fixées. Elle relève que dans le cadre du programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempérie », appelé aussi « programme spécial », une subvention de 1,08 million d'euros a été accordée sur le programme en 2012 au bénéfice de la Guyane qui se rajoute au 2,86 millions d'euros accordés sur le programme en 2011 pour le même projet ; soit au total 3,9 millions d'euros au bénéfice de ce département d'outre-mer pour un projet consistant à électrifier cinq « écarts » (sites isolés) du Haut Maroni ; quatre projets sont encore « en cours d'examen » au titre de 2012 mais cette situation de blocage devrait perdurer tant que le décret prévu pour la fin de l'année 2012 ne vient pas préciser les règles d'attribution des aides de ce programme spécial.

c) La question du calcul des aides

Votre rapporteure spéciale note que les aides sont réparties en fonction des départs mal alimentés (DMA) calculés par un logiciel d'EDF de façon théorique. En fonction du nombre de DMA constaté de chaque département, une répartition est faite au prorata.

Or la méthode de calcul a évolué en 2012 (selon l'évolution des profils des consommateurs, les nouvelles règles techniques sur les sauts de tension etc.) conduisant à une baisse des DMA dans certains départements et donc des aides qui leur sont destinées. Il convient d'observer qu'au niveau national, une telle évolution est restée neutre financièrement pour le niveau des aides versées aux collectivités.

De plus, les résidences secondaires complexifient les calculs des DMA : puisque le logiciel ne sait pas si la maison est habitée à l'année ou pas, ce qui contribue à fausser les résultats. Il faudrait donc une approche plus fine, ce qui appelle l'ouverture d'un chantier de réflexion sur le calcul de la répartition des aides, sachant qu'une évaluation plus rigoureuse des DMA pourrait s'avérer coûteuse.

En outre, le calcul selon les départs mal alimentés induirait des effets pervers : il crée une forme d'intérêt objectif à avoir un taux de DMA élevé de façon à pouvoir bénéficier de plus grosses dotations au titre FACÉ. Cet élément devrait aussi être pris en considération dans la réflexion à mener.

4. Les recettes et la trésorerie du FACÉ
a) La situation financière au 1er janvier 2012

Jusqu'au 1er janvier 2012, la comptabilité du « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » ne relevait pas d'une comptabilité publique. Sur la base des informations transmises lors de la reprise du FACÉ, la situation financière au 21 décembre 2011 était la suivante.

Situation financière au début de l'année 2012

(en euros)

Année de programme

Montant annuel des aides engagées

Aides restant à payer
au 31/12/11

Crédits de paiement prévisionnels pour 2012

2008

344 398 078,91

5 349 378,02

5 349 378,02

2009

356 940 095,17

37 215 337,45

37 215 337,45

2010

379 741 182,28

106 210 091,10

56 961 177,34

2011

371 057 022,79

261 990 216,22

141 001 674,12

TOTAL

1 452 136 389,51

410 765 022,79

240 527 566,93

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

b) Le produit de la contribution affectée au compte

Les taux 2012 ont été calculés de manière à couvrir exactement les AE et CP prévus pour l'année N, soit une contribution, due par les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, attendue à hauteur de 376,4 millions d'euros.

Ces taux, fixés par un arrêté du ministre chargé de l'énergie en date du 23 juillet 2012, sont les suivants (en centimes d'euros par kWh distribué) :

- 0,0352 en zone rurale ;

- et 0,184 en zone urbaine.

Outre-mer, une règle spécifique s'applique : ce taux est de 0,0352 centime d'euros, à l'exception des onze plus grosses communes de ces territoires qui, elles, sont soumises au taux de 0,184 centime d'euros.

En moyenne, ce régime conduit à un niveau de 35 millions d'euros de recettes mensuelles. Mais le rythme de perception a été heurté en 2012 d'où un profil d'exécution variable selon les mois de l'année (les données pour novembre et décembre 2012 ne sont pas disponibles s'agissant de recettes effectivement perçues).

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

c) La trésorerie à la fin de l'année 2012

La situation financière du compte à la date du 15 novembre 2012 est la suivante :

- recettes : 311 150 311 euros (ce montant de recettes doit être comparé au montant total de 377 millions d'euros qui doit être engagé au titre du programme 2012) ;

- montant des engagements consommés pour le programme 2012 : 238,8 millions d'euros ;

- montant des engagements « techniques » consommés pour les dépenses restant à payer au 31 décembre 2011 : 410 millions d'euros ;

- montant des crédits de paiement consommés suite aux engagements pour le programme 2012 : 9,7 millions d'euros ;

- montant des crédits de paiement consommés suite aux engagements « techniques » pour les dépenses restant à payer au 31 décembre 2011 : 194 millions d'euros.

Crédits ouverts en AE en 2012

       

(en euros)

 

Prog. 793

 

Prog. 794

Total

LFI

369 000 000,00

 

8 000 000,00

377 000 000,00

AE dites techniques

395 600 000,00

 

14 400 000,00

410 000 000,00

Crédits ouverts

764 600 000,00

 

22 400 000,00

787 000 000,00

         

Consommation des AE au 15 novembre 2012

       

(en euros)

 

Prog. 793

 

Prog. 794

Total

 

 

 

 

 

sur AE techniques

395 919 763,50

 

13 909 062,93

409 828 826,43

sur AE LFI

238 794 577,78

*

 

238 794 577,78

 

 

 

 

 

Total

634 714 341,28

 

13 909 062,93

648 623 404,21

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie  

         

* 60 Départements

       

Crédits ouverts en CP en 2012

     

(en euros)

 

Prog. 793

Prog. 794

Total

LFI

369 000 000,00

8 000 000,00

377 000 000,00

       

Consommation CP au 15 novembre 2012

     

(en euros)

 

Prog. 793

Prog. 794

Total

 

 

 

 

sur AE techniques

192 684 025,97

1 173 836,48

193 857 862,45

sur AE LFI

9 730 134,48

 

9 730 134,48

 

 

 

 

Total

202 414 160,45

1 173 836,48

203 587 996,93

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie  

Compte tenu du niveau des recettes, du retard pris dans l'engagement des programmes en 2012 et de la possibilité désormais ouverte de présenter un dossier d'engagement jusqu'au mois de mars 2013, le CAS ne devrait pas connaître de difficulté de trésorerie.

La sous-consommation des crédits devrait même être forte, surtout en CP, ce qui conduit à estimer la trésorerie du compte disponible en fin d'exercice à environ 150 millions d'euros. Ces crédits seront automatiquement reportés, et donneront donc des marges pour 2013. Dans ces conditions, votre rapporteure spéciale invite le Gouvernement à veiller au bon déroulement des opérations l'année prochaine et les années suivantes, ainsi qu'à procéder aux paiements pour 2013 dans les délais les plus brefs.

C. LES PERSPECTIVES DU COMPTE EN 2013

1. Des recettes évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013
a) Les taux de la contribution

Les taux 2013 devraient être calculés de manière à couvrir au moins les AE et CP prévus pour 2013, soit une contribution pour 2013 d'au moins 376,4 millions d'euros, en cas de reconduction des aides 2012. Les taux pourront alors varier légèrement par rapport à ceux de cette année en fonction des variations de l'assiette. Ces dernières sont par ailleurs difficiles à chiffrer de manière prévisionnelle. En effet, les taux de contribution ne peuvent être établis définitivement qu'en début d'année N, plus exactement à partir de mai, puisqu'on ne connaît que fin avril le montant exact de l'assiette. Ils sont fixés de manière à ce que le montant des recettes de l'année N soit au moins égal au montant des CP et des AE de cette même année, dans le respect des fourchettes du I bis de l'article L. 2224-31 du CGCT.

Il est enfin tenu compte, pour la fixation de ces taux, du solde de trésorerie effectif en fin d'année N-1 ainsi que du solde de trésorerie envisagé pour la fin d'année N. Le produit attendu pour 2013 ne devrait cependant pas donner lieu à de grandes surprises. Votre rapporteure spéciale demande qu'il soit, en tout état de cause, d'au moins 376,4 millions d'euros.

b) Le lien entre les recettes et le niveau des dépenses

Compte tenu des règles de gestion d'un CAS, les dépenses (en termes d'AE et de CP) doivent suivre le rythme et le niveau des recettes constatées dans l'année. Il convient donc que le niveau des recettes 2013 soit au moins égal au niveau des dépenses 2013 (soit 376,4 millions d'euros si l'on retient un scénario de reconduction des aides 2012).

Chronologiquement, les décisions en termes de dépenses et de recettes sont prises dans l'ordre suivant :

- détermination du niveau de dépenses (AE et CP) : le budget de l'année N doit être arrêté en fin d'année N-1 (avant la sortie du décret de répartition relatif aux crédits ouverts par la LFI) ;

- une première approche en fin d'année N-1, sur la base de prévisions en termes d'assiette de contribution (à savoir le nombre de kilowattheures distribués en année N-1 à partir d'ouvrages exploités en basse tension), permet de vérifier qu'il sera possible de financer ce budget dans le respect des fourchettes de taux de contribution du I bis de l'article L. 2224-31 du CGCT ;

- les taux de contribution ne peuvent, comme on l'a vu, être fixés définitivement qu'en début d'année N, plus exactement à partir de mai, puisqu'on ne connaît que fin avril le montant exact de l'assiette.

c) La question du versement des contributions

La circulaire de la direction générale des finances publiques du 6 avril 012 précise les modalités déclaratives et de paiement de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité pour financer le FACÉ.

Il est prévu trois régimes différents de versement des contributions selon que les redevables sont soumis au régime réel normal mensuel, au régime normal trimestriel ou au régime simplifié d'imposition en matière de TVA.

Le principal contributeur (ERDF) est ainsi soumis au rythme suivant de contributions au CAS-FACÉ : versement de six acomptes de février à juillet et paiement du solde d'août à janvier de l'année N+1.

Cependant, les dépenses (AE et CP) devant suivre le rythme et le niveau des recettes, une révision de la circulaire du 6 avril 2012 dans le sens d'une perception d'une plus grande partie des recettes en début d'année pourrait s'avérer nécessaire.

2. Les scénarios possibles en 2013
a) Les quatre pistes identifiées par le Gouvernement

Le projet de budget 2013 du FACÉ doit être présenté, en autorisations d'engagements et en crédit de paiement, pour avis au conseil à l'électrification rurale lors du second semestre 2013, avant adoption par le ministre chargé de l'énergie, étant entendu qu'il devra y avoir cohérence entre le budget arrêté et les montants maximum d'AE et de CP fixés par le prochain décret de répartition des crédits ouverts par la LFI 2013.

Quatre scénarios sont actuellement à l'étude au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie :

- un scénario reprenant la répartition 2012, moins 5 millions d'euros, ces 5 millions d'euros correspondant à une dotation exceptionnelle accordée en 2012 en vue d'accélérer les actions de sécurisation, notamment de résorption des fils nus de faible section ; en cas de non reconduction, le montant de l'enveloppe « sécurisation fils nus de faible section » resterait cependant à un niveau significatif compte tenu de sa forte augmentation cette année (41 millions d'euros contre 23 millions d'euros en 2011) ;

- un scénario reprenant le scénario précédent (2012 - 5 millions d'euros), + 1% pour tenir partiellement compte de l'inflation ;

- un scénario reprenant à l'identique la répartition 2012 ;

- un scénario reprenant la répartition 2012 + 1 %.

Quatre scénarios pour le FACÉ en 2013

 

2011

2012

(augmentation « exceptionnelle » de 5M€)

2013

scénario 1

(idem 2012 - 5 M€)

2013

scénario 2

(idem 2012 - 5 M€+1%)

2013

scénario 3

(idem 2012)

2013

scénario 4

(2012+1%)

« Renforcement »

(dont extensions 2011 et 2012)

231

232

209

211

209

209

« Extensions »

   

23

23,3

23

23

« Enfouissement »

71

55,8

55,8

56,3

55,8

56,3

« Sécurisation fils nus hors faible section »

38

38,9

38,9

39,2

38,9

39,2

« Sécurisation fils nus faible section »

23

40,9

35,9

36,2

40,9

41,3

Frais de fonctionnement

1

1,4

1,4

1,4

1,4

1,4

Total programme principal

364

369

364

367

369

372,6

Sites isolés en métropole (y compris installations proximité et MDE en 2011 et 2012)

6,4

6,4

0,7

0,7

0,7

0,7

Installations de proximité DOM

   

5

5

5

5

MDE

   

0,1

0,1

0,1

0,1

DUP-THT (y compris intempéries en 2011 et 2012)

1

1

1,4

1,4

1,4

1,4

Intempérie

   

0,2

0,2

0,2

0,2

Total programme spécial

7,4

7,4

7,4

7,7

7,4

7,4

TOTAL

371,4

376,4

371,3

375,1

376,4

1%

Evolution N/N-1

 

1,3%

- 1,3%

- 0,3%

0%

1%

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

La répartition de ces aides (qui seraient toujours financées grâce à la contribution des distributeurs, principalement ERDF, assimilée à une imposition de toute nature) entre programmes et sous-programmes serait la suivante :

- 369 millions d'euros pour le programme principal (chiffrage d'après le scénario 3). Ce programme est réparti au sein de divers sous-programmes visant des finalités spécifiques : renforcements / extensions, enfouissement, sécurisation fils nus et sécurisation fils nus de faible section. Il est envisagé, en 2013, de séparer les aides pour les travaux de renforcement de celles destinées à l'extension des réseaux, actuellement confondues. La création d'un sous-programme spécifique « extensions » vise à prendre en compte les dispositions de la loi SRU qui fixent les modalités de financement des frais d'extension, notamment dans le cadre des opérations d'urbanisme, ce qui limite l'objet de la participation du CAS-FACÉ aux projets d'extensions. A la demande de la collectivité bénéficiaire, les dotations du nouveau sous-programme « extensions » pourraient être fongibles dans le sous-programme « renforcements ». L'accent mis en 2012 sur le sous-programme « sécurisation fils nus faible section » (+ 77 %)30(*) serait maintenu en 2013 dans le but de permettre l'éradication des fils nus faible section à l'horizon 2022 ;

- et 7,4 millions d'euros destinés au programme spécial, destiné à soutenir des opérations particulières d'électrification rurale. A compter de 2013, un sous-programme spécifique « installations de proximité en zone non interconnectée » sera créé afin d'identifier plus précisément et d'aider les projets de développement d'installations de production décentralisée qui permettent, faute de réseaux, l'électrification de villages isolés dans les DOM. Les autres sous-programmes sont les suivants : « sites isolés » (opération de production décentralisée d'électricité à partir d'énergie renouvelable en zone interconnectée), « MDE » (opération de maîtrise de la demande d'énergie), « DUP-THT » (aides en contrepartie des contraintes liées à la création d'une ligne très haute tension) et « intempéries » (renforcement anticipé de réseaux altérés par des intempéries). Les crédits de tous ces sous-programmes sont fongibles.

b) La nécessité de préciser la notion de communes rurales et de procéder à certains ajustements

Dans le cadre de la réforme du CAS-FACÉ, votre rapporteure spéciale considère qu'il est essentiel que les collectivités territoriales, en particulier les territoires ruraux, ne soient en aucun cas les perdants dans cette opération.

Elle reconnaît la pertinence d'une réflexion sur un nouveau paramétrage des communes classées dans le régime urbain ou dans le régime rural, mais une telle évolution devra se faire dans les deux sens. Si certaines communes doivent être basculées dans le régime urbain, d'autres, à l'inverse, devront être basculées dans le régime rural. Le dispositif en vigueur conduit à ce qu'en métropole (le régime n'étant pas le même pour l'outre-mer comme on l'a vu), les communes de moins de 2 000 habitants sont considérées comme étant des communes rurales, en vertu des nomenclatures de l'INSEE. Il conviendrait par exemple que certaines communes comprises entre 2 000 et 5 000 habitants puissent bénéficier d'aides également sous réserve du respect de certaines conditions d'isolement. Les analyses de la DATAR sur l'évolution de la ruralité pourraient contribuer à affiner les critères de classement des communes.

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, notre collègue Xavier Pintat a souligné, en tant que président de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), que les critères actuels devaient être éventuellement revus mais que, surtout, des moyens sont nécessaires pour améliorer la qualité du réseau : il existe encore 60 000 kilomètres de fils nus qui sont fragiles. L'augmentation des microcoupures en zone rurale n'est pas acceptable. Alors que le temps de coupure moyen en France, par abonné et par an, est de 119 minutes en 2010, certains usagers ne subissent que quelques minutes d'interruption cependant que, dans certains départements, les coupures peuvent excéder 10 heures, au préjudice des entreprises et des particuliers.

Pour sa part, le concessionnaire historique fait valoir les limites des marges d'actions que lui offre le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE)31(*) et s'interroge sur les priorités du FACÉ du point de vue de la nature des projets soutenus, souhaitant toutefois que la sécurisation des réseaux demeure une priorité.

Au-delà de la question du classement des communes en zone rurale ou en zone urbaine, votre rapporteure spéciale constate que les taux des aides du FACÉ sont identiques pour les collectivités, quelle que soit la nature des travaux au demeurant. Elle préconise donc d'engager une réflexion sur la possibilité d'une variation des taux selon les collectivités et la nature des travaux.

Par ailleurs, elle fait sienne l'invitation de Francesco Delfini, secrétaire général de la fédération Nationale des SICAE (FNSICAE), à en revenir à certains fondamentaux du FACÉ : « compenser les charges d'amortissement, investir dans la sécurisation et mettre en place des projets, tels que l'enfouissement des réseaux « HTA » (haute tension, soit 20 000 volts) dans les zones de montagne, les zones boisées et les zones exposées au vent. Dans les zones rurales ce n'est effectivement pas forcément l'enfouissement la priorité, mais la qualité de la distribution. Mettre l'argent du FACÉ dans des opérations esthétiques d'enfouissement ne contribue pas à la qualité du réseau ».

c) La question de la mutualisation

Les réseaux de fibre optique ressemblent à ceux de distribution de l'électricité. Ils ont d'ailleurs, eux aussi, besoin de péréquation au profit des zones rurales. Les convergences existent tant en matière d'infrastructures de génie civil (les parcours sont souvent les mêmes : appuis aériens, fourreaux...) que de services (à l'instar des « réseaux intelligents » qui permettront de piloter les réseaux électriques par Internet).

Mais si la mutualisation des infrastructures (pour le déploiement de la fibre optique en zone rurale, voire pour l'éclairage public) est souhaitable, votre rapporteure spéciale estime qu'elle ne doit pas conduire à réduire indirectement les aides destinées aux travaux d'électrification rurale.

Pierre Jandet, chargé du suivi du FACÉ à la DATAR, a, lors de son audition par votre rapporteure spéciale, fait valoir qu'il est opportun, au-delà de l'électricité, de tirer des enseignements de ce fonds pour préparer le déploiement de la fibre optique. Il a distingué trois types de zones :

- les zones qui seront couvertes par les opérateurs privés en raison d'une concurrence forte ;

- les zones où ils ont manifesté l'intention d'investir ;

- et enfin celles qui dépendront de la seule initiative publique, en l'absence d'initiative privée. Ces dernières zones concernent environ 40 % de la population et correspondent à 90 % des communes du territoire, ce qui témoigne de l'ampleur du chantier. Ce sont ces zones qui présentent un risque de fracture numérique, alors que les réseaux à haut débit sont importants pour ces territoires (télé médecine, accès aux services publics, transactions électroniques etc.).

3. Le dispositif de suivi de la performance du CAS

Le dispositif de suivi de la performance du compte spécial proposé à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2013 repose sur différents indicateurs qui concernent la sécurisation, permettant notamment de comparer les types de travaux. Ils permettront ainsi de mesurer l'efficacité des aides à la sécurisation au regard du nombre de kilomètres de fils nus résorbés chaque année.

Par ailleurs, des indicateurs permettant de mesurer l'efficacité des aides au renforcement, notamment leur impact sur le nombre de départs mal alimentés (DMA) en zone rurale, sont à l'étude et devraient être proposés à l'occasion de la LFI pour 2014.

a) Le programme 793 « Électrification rurale »

Ce dispositif d'évaluation de la performance concernant les programmes du compte spécial est défini pour la première fois dans le cadre du présent PLF et repose sur les indicateurs suivants pour le programme 793 « Électrification rurale », qui ne dispose que d'un seul objectif : la « sécurisation des réseaux basse tension en fils nus ». Il s'appuie sur deux indicateurs :

- l'indicateur 1.1 « Coût moyen du remplacement des lignes en fils nus au sein des réseaux basse tension », composé de six sous-indicateurs qui déclinent ce coût : « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section traité », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section traité » ;

- l'indicateur 1.2 « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension » qui n'est assorti que d'un seul sous-indicateur, relatif au « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension ».

L'objectif stratégique du programme 793, concernant l'électrification rurale, est la résorption des réseaux basse tension en fils nus. Les résultats des actions conduites pour atteindre cet objectif sont évalués sous le rapport de l'efficience et de l'efficacité :

- en visant un emploi optimal des ressources qui sont affectées au programme (coût moyen au kilomètre du remplacement du fil nu par types de lignes (torsadées, enfouies) ;

- et en appréciant le volume de lignes traitées par rapport au volume de lignes restant à traiter (taux de résorption des lignes).

b) Le programme 794 destiné aux zones non interconnectées

Pour ce qui concerne le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries », un seul indicateur figure dans le projet annuel de performances : il s'agit du « coût de l'alimentation électrique des villages d'Outre-Mer situés en zones non desservies par les réseaux ».

S'agissant de ce programme, la performance est appréciée en rapport avec l'objectif visant à permettre l'alimentation des sites isolés en outre-mer, dans les zones non desservies par les réseaux d'électricité. Le coût de l'alimentation électrique en zones non desservies par les réseaux est ainsi l'objet de l'indicateur associé à l'objectif. La publication de cet indicateur est complétée par le nombre de villages et de personnes bénéficiaires des travaux réalisés.

Le dispositif d'évaluation de la performance concernant les programmes relatifs au compte spécial, étant défini pour la première fois dans le cadre de l'élaboration du présent PLF 2013, il n'est pas possible à ce stade de fournir des résultats chiffrés pour les indicateurs du programme. En outre, le Gouvernement fait valoir qu'il ne prévoit pas pour l'instant de modifier ce dispositif.

Les principales observations de votre rapporteure spéciale
sur le CAS « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale »

1. Les recettes du FACÉ, évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013, pourraient varier en exécution. Il convient cependant de veiller à ce qu'il dispose bien de recettes d'un niveau au moins équivalent, dans la continuité des exercices précédents.

2. Les problèmes de paiement rencontrés en 2012 ne doivent plus se reproduire. Il s'agit d'optimiser les délais de mandatement sans conditionner le versement des aides à la communication par les collectivités d'une programmation pluriannuelle détaillée des travaux.

3. Les actions de renforcement et de sécurisation, notamment de résorption des fils nus de faible section, doivent demeurer l'axe prioritaire des missions du FACÉ. La dégradation du service de distribution d'électricité dans les zones rurales, à travers l'augmentation des microcoupures par exemple, doit être combattue.

4. La transparence dans les critères d'attribution des aides pour l'électrification rurale doit être renforcée afin d'écarter le risque d'une logique d'abonnement de la part des bénéficiaires.

5. L'utilisation de la méthode de calcul des aides selon les départs mal alimentés (DMA) n'est pas d'une fiabilité totale et pourrait induire des effets pervers, ce qui invite à ouvrir une réflexion à ce sujet

6. Le mécanisme de répartition des charges et des produits entre les communes rurales et les communes urbaines doit rester identique. Les analyses de la DATAR sur l'évolution de la ruralité pourraient contribuer à affiner les critères de classement des communes, en recourant par exemple à des conditions d'isolement. Alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, une seconde réflexion est à engager sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.

7. La mutualisation des infrastructures (pour le déploiement de la fibre optique en zone rurale ou l'éclairage public) est souhaitable mais elle ne doit pas conduire à réduire indirectement les aides destinées aux travaux d'électrification rurale.


* 20 Article 57 de la LOLF : « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet ».

* 21 Dans le cadre de ce contrôle et de l'examen du présent PLF, votre rapporteure spéciale a auditionné plusieurs personnes concernées par la gestion du présent compte spécial. Les noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en annexe du présent rapport.

* 22 La loi du 8 avril 1946 précitée a créé ce fonds dans le but de compenser en partie l'hétérogénéité des conditions d'exploitation résultant de la disparité des réseaux et de la structure des consommations, alors que les tarifs sont les mêmes sur tout le territoire. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a confirmé et redéfini le rôle du FPE. Sa fonction est de répartir entre les distributeurs les charges qui découlent des missions d'exploitation des réseaux. Un décret du 14 janvier 2004 précise les modalités de fonctionnement du fonds ainsi redéfini. La formule de péréquation réactualisée en 2004 est fondée, pour chaque gestionnaire de réseau de distribution, sur l'écart entre l'évaluation des recettes liées à l'exploitation des réseaux, nette des reversements aux gestionnaires de réseaux amonts, et l'évaluation des charges d'exploitation de ces réseaux. Le profil de charges repose sur une formule normative basée sur les caractéristiques du réseau (longueur de lignes et nombre de postes) et de la clientèle (nombre d'abonnements). Les distributeurs ayant des charges excessives perçoivent, selon cette clé de répartition, ce que versent les distributeurs les mieux lotis. Le fonds est administré par un conseil de 12 membres nommés par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Il est présidé par un conseiller d'Etat en activité ou honoraire. Outre son président, le conseil comprend trois représentants de l'Etat (Intérieur, Budget, Industrie), trois représentants d'EDF, trois représentants des distributeurs non nationalisés, deux représentants des autorités concédantes de la distribution publique d'électricité. Ce conseil a pour principale fonction d'approuver les paramètres de la formule de péréquation appliquée à chaque distributeur. Après avis du conseil, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie, du budget et de l'intérieur, fixe chaque année la valeur de ces paramètres. La gestion comptable du FPE demeure confiée à EDF depuis 1946.

* 23 Rapport particulier de la Cour des Comptes pour les exercices 2002 à 2007, juillet 2009.

* 24 Il n'y avait pas de comptabilité des engagements, ce qui ne permettait pas de retrouver la distinction entre AE et CP.

* 25 A ce sujet, un parallèle peut être établi avec la création du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. L'option de création d'un compte spécial a alors été préférée à celle d'une agence de développement agricole et rural (ADAR), en raison du risque de mise en cause de son conseil d'administration, puisqu'il aurait eu à se prononcer sur l'attribution de financements à des projets intéressant certains de ses membres.

* 26 Suite aux recommandations de la Cour des comptes et des corps d'inspection, le nombre d'établissements publics tend à se réduire. En effet, parce qu'ils n'atteignaient pas une taille critique suffisante, certains ont ainsi été supprimés ou fusionnés ces dernières années.

* 27 Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, première séance du 30 novembre 2011.

* 28 Cette lettre figure en annexe du présent rapport.

* 29 Toutefois, depuis 2004, ces investissements auraient à nouveau augmenté, en raison notamment de la mise en place par ERDF de programmes spécifiques de redressement de la qualité (modernisation, sécurisation et renforcement du réseau) ciblant essentiellement des opérations de maintenance préventive sur réseaux de moyenne tension. Au total, les investissements d'ERDF ont ainsi progressé de 70 % de 2004 à 2009 et s'élèvent depuis en 2011 à environ 2,7 milliards d'euros, dont de l'ordre de 700 à 800 millions d'euros consacrés à la qualité.

* 30 Cet effort répond au fait que les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé ou par leur enfouissement.

* 31 Fraction de la facture d'électricité destinée à financer notamment les investissements sur les réseaux de transport et de distribution.