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Mission "Régimes sociaux et de retraite" - Compte d'affectation spéciale "Pensions"

M. Francis DELATTRE, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

· Les crédits inscrits dans la mission « Régimes sociaux et de retraite » s'élèvent pour 2013 à 6,54 milliards d'euros en AE et en CP. La diminution apparente des dotations de la mission par rapport à 2012 s'explique par des mesures de périmètre. Une fois ces éléments « neutralisés », les moyens de la mission augmentent de 1,1 %.

· Votre rapporteur spécial accueille favorablement l'absence, pour 2013, d'abondement du CAS « Pensions » via la mission « Régimes sociaux et de retraite » : il avait, en effet, critiqué cette commodité technique dans son rapport d'information de juillet dernier sur le CAS « Pensions »1(*).

· Le taux global de progression des crédits de la mission masque des évolutions contrastées des dotations versées à chacun des régimes de retraite : si les subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF, de la RATP et de la SEITA augmentent, les dotations aux autres régimes diminuent. S'agissant plus particulièrement du régime des marins, la subvention d'équilibre ne compensera que partiellement le déséquilibre entre les charges et les produits prévisionnels de l'établissement national des invalides de la marine, ce qui conduira ce dernier à mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 47 millions d'euros.

· La Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2012, a confirmé les craintes émises de longue date par la commission des finances selon laquelle les réformes de 2008 et de 2010 sur les régimes spéciaux n'auront qu'un effet très progressif et relativement limité sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission. Votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, le Gouvernement puisse indiquer si de nouvelles pistes de réforme sont actuellement étudiées pour assurer la pérennité de ces régimes.

· Les dépenses du compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) s'élèveront à 56,1 milliards d'euros, contre 54,6 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2012 (41,64 milliards d'euros étant notamment consacrés aux pensions civiles et 10,02 milliards d'euros aux pensions militaires).

· Un excédent de 659 millions d'euros sur le CAS « Pensions » lui permet de reconstituer (à hauteur de 1,25 milliard d'euros fin 2013) son fonds de roulement, lequel lui permet de faire face aux besoins de gestion en trésorerie. Ce réabondement répond à une recommandation formulée par votre rapporteur spécial suite à sa mission de contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions ».

· Pour ne pas fragiliser la trésorerie du CAS « Pensions », il est souhaitable de publier dans les meilleurs délais le décret prévoyant des majorations de retard en cas de non-versement dans les délais des contributions des ministères employeurs au CAS « Pensions ».

· Afin d'assurer l'équilibre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » et de permettre la reconstitution du fonds de roulement du CAS « Pensions », le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 68,59 % à 74,28 % (soit + 8,3 %) pour les pensions de retraite des civils, et de 121,55 % à 126,07 % (soit + 3,7 %) pour les pensions militaires.

· En outre, le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse prévoit l'augmentation des taux de cotisations salariale et patronale afin de financer l'élargissement du dispositif « carrières longues », à raison d'une augmentation de 0,25 point à raison de 0,10 point dès le 1er novembre 2012 puis de 0,05 point par an en 2014, 2015 et 2016.

· Votre rapporteur spécial appuie la poursuite des travaux, en cours, tendant à l'établissement d'un nouvel indicateur de performance mesurant le coût complet de la fonction « pensions ».

· Le maintien de structures au sein des ministères employeurs redondantes avec le service des retraites de l'Etat (SRE) réduit considérablement les gains de productivité attendus de la mise en place du service des retraites de l'Etat.

· Pour économiser les coûts de gestion des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, votre rapporteur spécial recommande d'affecter la totalité des traitements aux sociétés d'entraide de la Légion d'honneur et de la médaille militaire en l'absence de réponse de l'intéressé, au terme d'un certain délai.

Les délais limites de réponse des ministères aux questionnaires budgétaires de votre rapporteur spécial étaient fixés au 10 octobre 2012 par l'article 49 de la LOLF. A cette date, seulement 75 % des réponses avaient été transmises pour le questionnaire relatif au compte d'affectation spéciale « Pensions » et 100 % des réponses avaient été transmises s'agissant de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

I. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées par l'Etat à certains régimes spéciaux. Elle est composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui reçoit principalement les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui vise à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins (pensions de retraite et mesures d'action sociale et sanitaire) ;

- le programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », qui regroupe plusieurs régimes en rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française).

Comme le rappelle le projet annuel de performances, les régimes spéciaux, dont il est question dans la présente mission, sont pour la plupart très anciens et se caractérisent tous par un fort déséquilibre entre, d'une part, le nombre de cotisants et, d'autre part, le nombre de pensionnés. Ce déséquilibre est maximal pour les régimes dits « fermés »2(*), comme celui des mines ou de la SEITA, et est très important pour les régimes des marins, de la SNCF et de la RATP.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des ratios démographiques de ces principaux régimes3(*).

Ratios cotisants/retraités des principaux régimes

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

SNCF

0,68

0,67

0,67

0,67

0,68

0,68

0,67

0,68

RATP

1

1

1,01

1

0,98

0,99

0,96

0,95

Marins

-

-

-

-

-

-

0,27

0,25

Mines

-

-

-

-

-

0,02

0,02

0,02

SEITA

-

-

-

-

-

-

0,04

0,04

Source : d'après les données du PAP 2013 et des années antérieures relatives à la présente mission

Cette spécificité conduit l'Etat, dans une logique de solidarité nationale, à verser à ces régimes une subvention d'équilibre destinée à combler l'écart entre, d'une part, les prestations servies et, d'autre part, les produits reçus par ces derniers.

A. UNE DIMINUTION APPARENTE DES CRÉDITS DE LA MISSION COMPTE TENU DE MESURES DE PÉRIMÈTRE

Le montant global des crédits inscrits dans la présente mission pour 2013 est de 6,54 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

Au regard de ces données, les crédits de la mission diminueraient ainsi de 1,1 % par rapport à 2012. Néanmoins, il convient de neutraliser deux mesures de périmètre intervenues entre la loi de finances (LFI) pour 2012 et le présent projet de loi de finances (PLF) :

- d'une part, la suppression des contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (250 millions d'euros en 2012) ;

- d'autre part, la non reconduction des produits exceptionnels dont a bénéficié en 2012 le régime de retraite de la SEITA (103 millions d'euros) qui ont diminué d'autant la subvention d'équilibre nécessaire à ce régime cette même année.

« En neutralisant » ces deux éléments (décrits ci-dessous), les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraites » augmentent de 1,1 % entre 2012 et 2013.

Répartition des crédits par programme et action

(en euros)

Intitulé du programme et de l'action

Crédits de paiement

Exécution 2011

Ouverts en LFI pour 2012

Demandés pour 2013

Variation 2012/2013

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 934 481 534

4 080 200 000

4 184 360 969

+2,6 %

Régime de retraite du personnel de la SNCF

3 207 515 586

3 359 100 000

3 408 820 790

+1,5 %

Régime de retraite du personnel de la RATP

531 500 000

552 000 000

614 570 179

+11,3 %

Autres régimes4(*)

195 465 948

169 100 000

160 970 000

-4,8 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

817 999 991

856 456 092

840 000 000

-1,9 %

Pensions de retraite des marins

817 999 991

849 278 092

833 840 000

-1,8 %

Action sanitaire et sociale des marins

-

7 178 000

6 160 000

-14,2 %

Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 607 024 956

1 682 050 000

1 518 927 830

-9,6 %

Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

1 223 014 000

1 371 580 000

1 348 927 830

-1,6 %

Régime de retraite de la SEITA

140 091 090

55 500 000

165 510 000

+198,2 %

Caisse des retraites de l'imprimerie nationale

45 015

70 000

70 000

-

Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

3 934 797

4 300 000

3 900 000

-9,3 %

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

521 000

600 000

520 000

-13,3 %

Contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale « Pensions »

225 744 000

250 000 000

-

-

Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte

13 675 054

-

-

-

Total

6 359 506 481

6 618 706 092

6 543 288 799

-1,1%

Neutralisation de la contribution au CAS « Pensions » en 2012

6 368 706 092

6 543 288 799

+2,7 %

Neutralisation de la contribution au CAS et des produits exceptionnels dont a bénéficié le régime de la SEITA en 2012

6 471 706 092

6 543 288 799

+1,1 %

Source : d'après le rapport annuel de performances pour 2010 et le projet annuel de performances pour 2013

1. La suppression des contributions exceptionnelles au CAS « Pensions »

Bien que décrite comme exceptionnelle dans la LFI pour 2011, une nouvelle contribution de 250 millions d'euros au CAS « Pensions » avait été inscrite sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » dans la LFI pour 2012.

Cette dépense était présentée comme une provision pour pallier un éventuel manque de recettes de cotisations du CAS.

Dans son rapport d'information de juillet dernier5(*), votre rapporteur spécial, s'appuyant sur les remarques de la Cour des comptes, avait critiqué ce procédé, soulignant la nature très différente des dépenses retracées dans le CAS « Pensions » par rapport aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » (cf. encadré suivant).

Les contributions exceptionnelles au CAS « Pensions », « une commodité technique »

« Outre qu'il perturbe la lecture de l'exécution de la mission (la contribution au « CAS Pensions » explique 70 % de la surexécution observée sur la mission en 2011), l'abondement du CAS « Pensions » par des crédits du budget général soulève plusieurs interrogations, soulignées également par la Cour des compte6(*), en particulier la question de la « nature fondamentalement différente de cette dépense » par rapport aux crédits de la mission. »

« La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace, en effet, des subventions d'équilibre versées à des régimes de retraite en déséquilibre démographique. « Dans le cas des contributions au CAS « Pensions », il s'agit d'une commodité technique d'alimentation des recettes du CAS visant à compenser en gestion un écart entre la prévision et l'évolution effective de l'assiette des contributions employeurs à la charge des différents ministères ».

Source : rapport d'information n° 652 (2011-2012) précité

Pour 2013, aucune procédure de ce type n'est prévue, ce que votre rapporteur spécial accueille favorable puisqu'il s'agissait de l'une de ses préconisations dans son rapport précité : en effet, l'ajustement entre les recettes et les dépenses du CAS « Pensions » doit être opéré par une augmentation des « taux de contributions employeurs » du compte, et non par des abondements en provenance du budget général de l'Etat.

2. La non reconduction des produits exceptionnels dont le régime de la SEITA a bénéficié en 2012

En 2012, la subvention versée au régime de la SEITA n'a représenté que 55,5 millions d'euros, soit un tiers des ressources du régime, contre 87 % en 2011. Cette évolution s'expliquait par l'inscription d'importants produits exceptionnels (à hauteur de 103 millions d'euros) dans les comptes prévisionnels 2012 du régime7(*).

Comme l'avait souligné votre rapporteur spécial lors de l'examen de la présente mission en PLF pour 20128(*), cette mobilisation de ressources ne pouvait qu'être ponctuelle et minorait d'autant, à titre exceptionnel, la subvention d'équilibre qui devait être versée par l'Etat au régime de la SEITA.

De fait, pour 2013, la subvention versée à ce régime (165,5 millions d'euros) retrouve un niveau plus proche de celle versée en 2010 (140 millions d'euros).

3. La fin du financement temporaire de la Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte

Une troisième mesure affecte, enfin, le périmètre de la mission par rapport à l'exercice 2011 (et sans doute celui de 2012 si des ouvertures de crédits sont proposées dans le prochain collectif de fin d'année) : la fin de l'utilisation temporaire de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour assurer le versement des pensions des retraités de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte (CRFM).

En effet, dans le cadre de la départementalisation de Mayotte, les fonctionnaires de cette collectivité ont été intégrés dans les trois fonctions publiques d'Etat, hospitalière et territoriale, entraînant un basculement de leurs cotisations pour pensions vers le CAS « Pensions » ou la CNRACL.

En revanche, en raison de retards pris dans l'élaboration de certains textes, les pensionnés de ce régime n'ont pu être immédiatement « affiliés » au régime de droit commun des pensionnés des trois fonctions publiques. La CRFM doit donc continuer à verser des pensions alors qu'elle n'a plus de cotisants, d'où le recours temporaire à la solidarité nationale, via l'ouverture de crédits dans le cadre de la présente mission.

La loi de finances rectificative de décembre 2011 a ainsi prévu l'ouverture de 14 millions d'euros à ce titre. Une action spécifique au sein du programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » a, par ailleurs, été créée.

En LFI pour 2012, aucun crédit n'a, en revanche, été prévu à cet effet. Néanmoins, il est probable que la loi de finances rectificative pour 2012 de décembre prochain proposera des ouvertures de crédits supplémentaires. En effet, l'étude d'impact de l'article 37 du PLF pour 2013 (relatif à la prise en charge par le service des retraites de l'Etat (SRE) des pensions versées aux agents ayant acquis des droits à la CRFM) indique : « avant l'extinction de la CRFM suite au futur transfert définitif des agents, le ministère de l'économie et des finances a, en 2011 comme en 2012, procédé à un financement provisoire afin de permettre à la caisse de continuer à assurer le versement des pensions. Ce financement résulte d'une subvention exceptionnelle de l'Etat, financée par le programme n° 195 « Régimes de retraites des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ».

En PLF pour 2013, aucun crédit n'est ouvert au sein de la mission, ni ne devrait l'être en cours de gestion à cet effet puisque l'article 37 précité du projet de loi de finances prévoit les conditions de reprise en gestion et le paiement des pensions des agents relevant de l'ex-CRFM par le SRE à compter du 1er janvier 2013.

L'ensemble de ce dispositif, assez complexe, est justifié par le ministère chargé du budget par le retard pris dans l'élaboration des textes nécessaires à ce transfert, qui n'avait pas été anticipé. Néanmoins, dès 2008, dans leur rapport d'information9(*), nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne avaient soulevé cette probable difficulté.

Enfin, il peut être relevé que, jusqu'à présent, c'est l'Etat, via la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui assure le financement provisoire de la CRFM. Or la CNRACL est également concernée pour la part des agents de Mayotte relevant de la fonction publique hospitalière et territoriale.

C'est pourquoi, une convention Etat/CNRACL est en cours d'élaboration, afin de préciser les modalités de remboursement de l'Etat par la CNRACL au titre des avances que ce dernier a consenties, procédure que votre rapporteur spécial suivra attentivement.

B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES DIFFÉRENTES SUBVENTIONS D'ÉQUILIBRE

Comme indiqué ci-dessus, les crédits de la mission, après neutralisation de mesures de périmètre, augmentent de 1,1 % entre 2012 et 2013. Ce taux global de progression masque néanmoins des évolutions très différentes des dotations versées à chacun des régimes.

1. Une augmentation des subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF, de la RATP et de la SEITA

Comme l'illustre le tableau précédent, trois régimes spéciaux - représentant 64 % des crédits de la mission -, voient leur subvention d'équilibre augmenter entre 2012 et 2013 :

- la subvention versée au régime de retraite du personnel de la SNCF enregistre une hausse de 1,5 % ;

- celle accordée au régime de retraite du personnel de la RATP connaît une progression de 11,3 % ;

- quant à la subvention dont bénéficie le régime de retraite de la SEITA, elle triple entre 2012 et 2013. Cela s'explique, comme indiqué précédemment, par la non-reconduction des produits exceptionnels dont a bénéficié ce régime en 2012 qui ont mécaniquement, cette année-là, diminué la subvention d'équilibre nécessaire.

Votre rapporteur spécial note que les subventions inscrites au sein de la présente mission pour les régimes de retraite du personnel de la SNCF et de la RATP sont cohérentes avec les données prévisionnelles de la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2012 sur la situation financière des régimes spéciaux.

2. Une diminution des autres dotations

En revanche, les subventions d'équilibre versées aux autres régimes de la mission enregistrent une baisse. Ainsi en est-il du régime de retraite des marins10(*) (-1,9 %), de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (-1,6 %). de la caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer (-9,3 %) et du régime de l'ORTF (-13,3 %).

S'agissant plus particulièrement du régime des marins, il peut être noté que la subvention d'équilibre de 2013 (840 millions d'euros) ne compensera que partiellement le déséquilibre entre les charges et les produits prévisionnels de l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), ce qui conduira ce dernier à mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 47 millions d'euros. Selon les données recueillies par votre rapporteur spécial, le montant des réserves de l'établissement permettra de faire face à cette opération (le fonds de roulement de l'ENIM était évalué à 234 millions d'euros au 1er janvier 2012).

3. Un poids important dans les recettes des régimes spéciaux

En tout état de cause, les subventions d'équilibre versées par l'Etat représentent une part substantielle des ressources des différents régimes : un peu plus de la moitié du budget de la caisse autonome de la RATP, plus de 60 % de celui de la caisse autonome de la SNCF et trois-quarts des produits des régimes des marins et des mines. En 2013, la subvention versée au régime de la SEITA représentera la quasi-totalité des ressources du régime.

Part de la subvention de l'Etat dans le budget des principales caisses de retraite relevant de la mission « Régimes sociaux et de retraites »

(en millions d'euros)

 

Subvention de l'Etat

Total des produits

Part de la subvention de l'Etat dans le régime

Caisse autonome de la SNCF

3 409

5 386

63,3 %

Caisse autonome de la RATP

615

1 081

56,9 %

Régime de retraite des marins*

840

1 131

74,2 %

Fonds de retraite des mines

1 349

1 746

77,2 %

Retraités de la SEITA

166

169

98,2 %

* Total des recettes de la seule « section » vieillesse et action sanitaire et sociale de l'ENIM

Source : d'après les données du PAP 2013 de la présente mission

C. LA NOUVELLE PROGRAMMATION TRIENNALE 2013-2015

1. Une progression des crédits de la mission de 4,6 % sur le nouveau triennal

La construction du PLF pour 2013 a été réalisée dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015.

Comme l'indique le tableau suivant, le taux de progression des crédits de la mission sera de 3,2 % entre 2013 et 2014, et de 1,3 % entre 2014 et 2015, soit une évolution globale des crédits de la mission de 4,6 % sur l'ensemble de la période.

Evolution des crédits pour 2013-2015
(en euros)

+4,6 %

 

PLF 2013

2014

2015

Plafond de la mission (hors contribution directe de l'Etat au CAS « Pensions »

6 543 288 799

6 754 988 223

6 841 856 310

+1,3 %

+3,2 %

Source : PAP 2013 de la présente mission

2. Une programmation pluriannuelle, jusqu'à présent, jamais respectée

Si votre rapporteur spécial prend note de cette nouvelle programmation, il rappelle néanmoins que les plafonds de crédits fixés à la présente mission, tant par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 que par la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, ont tous été dépassés, comme l'illustre le tableau suivant.

Dépassement des plafonds fixés par les deux dernières lois de programmation

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

Triennal 2009-2012

5 450

5 750

   

Triennal 2011-2014

 

6 030

6 239

6 525

Exécution 2010

5 616

     

Exécution 2011

 

6 360

   

LFI 2012

   

6 619

 

PLF 2013

     

6 543

Source : d'après les données des différents documents budgétaires relatifs à la présente mission et les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Ces dépassements s'expliquent, en partie, par les difficultés liées à la prévision des montants des subventions d'équilibre retracées dans la présente mission, en raison, en particulier, des variations des hypothèses d'inflation qui conditionnent les revalorisations annuelles des pensions, de la difficulté à connaître avec précision les montants des compensations inter-régimes et du caractère encore non stabilisé des comportements de départ à la retraite après les réformes intervenues en 2008 et 2010.

D. L'EFFET PLUS QU'INCERTAIN DES RÉFORMES DE 2008 ET DE 2010 SUR L'ÉVOLUTION À VENIR DES SUBVENTIONS D'ÉQUILIBRE

Comme les années passées, votre rapporteur spécial s'est intéressé à l'impact des réformes de 2008 et de 2010 sur l'évolution à venir des subventions d'équilibre versées par l'Etat aux principaux régimes spéciaux de la mission.

En effet, alors qu'ils n'avaient été concernés ni par les mesures décidées en 1993 pour le régime général, ni par celles de 2003 appliquées aux fonctionnaires, les régimes spéciaux de retraite ont connu deux importantes réformes récentes : la première en 2008 était spécifique aux régimes spéciaux ; la seconde, débattue à l'automne 2010, concernait l'ensemble des régimes de retraites du secteur privé et du secteur public.

Ces deux réformes n'auront cependant qu'un effet très progressif et relativement limité sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission. Cette crainte, émise à plusieurs reprises par la commission des finances11(*), a été confirmée par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre dernier, s'agissant des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP.

1. Une convergence progressive avec la fonction publique

Comme l'indique la Cour des comptes, « plutôt qu'un alignement sur le régime général des salariés du secteur privé, l'orientation retenue par les pouvoirs publics a été celle d'une convergence progressive avec le régime des pensions de la fonction publique, avec lequel les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP partageaient déjà plusieurs spécificités »12(*).

a) Rappel des principes de la réforme de 2008

De manière générale, l'âge d'ouverture des droits, dans les régimes spéciaux, est variable - de 40 à 60 ans - et diffère selon le métier exercé et l'ancienneté.

Les modifications entrées en vigueur le 1er avril 2007 dans le régime de la Banque de France et le 1er juillet 2008 dans six autres régimes spéciaux - SNCF, RATP, Opéra de Paris, Comédie française, Industries électriques et gazières, Clercs et employés de notaires - ont conduit à un rapprochement partiel des droits et à un alignement progressif, avec un décalage dans le temps, des barèmes de décote et de surcote sur ceux applicables dans la fonction publique et le régime général. Toutefois, la réforme retenue en 2007 et 2008 pour les régimes spéciaux a maintenu le principe d'une spécificité des droits.

Les principaux paramètres de convergence de ces régimes avec ceux de la Fonction publique13(*) sont les suivants :

passage de 37,5 à 40 ans (en 2012) puis à 41 ans (en 2016) de la durée d'assurance pour bénéficier d'une retraite à taux plein ;

indexation des pensions sur les prix (et non plus sur les salaires) à compter de 2009 ;

introduction d'une décote et d'une surcote ;

suppression des bonifications (validations gratuites de trimestres) pour les nouveaux recrutements ;

suppression des « clauses-couperets », c'est-à-dire de la mise à la retraite automatique des agents atteignant leur âge d'ouverture des droits à la retraite.

b) Une application à compter de 2017 de la réforme des retraites de 2010

La réforme des retraites de 2010 qui repousse, entre autres dispositions, les « bornes d'âge » de deux ans pour les salariés du secteur privé et les fonctionnaires, a également été transposée réglementairement aux régimes spéciaux. Mais celle-ci ne prendra effet qu'à partir de 2017 afin de respecter le rythme de montée en charge prévue par la réforme de 2008.

Cet étalement dans le temps a ainsi pour objet principal de ne pas remettre en cause les « accords » conclus en 2008 : ceux-ci prévoient que les mesures de rapprochement des régimes spéciaux vers le régime de la fonction publique, lui-même réformé en 2003, ne seront effectives qu'en 2016.

En revanche, les mesures adoptées à l'automne dernier, dans le cadre de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 - consistant en une accélération d'un an de la montée en charge de la réforme de 2010 - n'ont pas été transposées aux régimes spéciaux ; il en résulte un décalage supplémentaire dans l'application des principes de la loi du 9 novembre 2010 entre la fonction publique et les régimes spéciaux.

c) Des spécificités qui demeurent

Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport précité, malgré les mesures décidées en 2008 et 2010 et outre le décalage dans le temps de leur application aux régimes spéciaux, diverses dispositions demeurent plus favorables à ces derniers qu'à la fonction publique. Ainsi en est-il des modalités de calcul de la décote, des avantages accordés aux mères de famille, aux agents handicapés...

Surtout, des « mesures d'accompagnement » (création d'échelons supplémentaires, mesures de fin de carrière, intégration de primes pour le calcul de la retraite, compensation de la suppression des bonifications, prise en compte de la pénibilité,...) ont été accordées aux agents affiliés à ces régimes au moment de ces réformes, ce qui pose aujourd'hui la question du bilan global de celles-ci pour les caisses de retraite concernées, l'Etat, la SNCF et la RATP.

2. L'effet des réformes en partie absorbé par les mesures d'accompagnement
a) Des gains annuels modestes pour les caisses de retraite et l'Etat


· Pour les caisses

Selon les données de la Cour des comptes, dans son rapport précité, les gains escomptés des dernières réformes, résultant aussi bien de cotisations supplémentaires que d'économies de prestations, seraient de :

- 4,1 milliards d'euros sur la période 2011-2020 et de 6,3 milliards d'euros sur la période 2021-2030, s'agissant de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) (soit un total de 10,4 milliards d'euros entre 2011 et 2030) ;

- 270 millions d'euros sur la période 2011-2020 et de 1,1 milliard d'euros sur la période 2021-2030, en ce qui concerne la Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP RATP) (soit un total de 1,4 milliard d'euros entre 2011 et 2030).

Total des gains (cotisations supplémentaires et prestations économisées) sur la période 2011-2030 pour la CPRP SNCF et la CRP RATP

(en millions d'euros 2010)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Total

11-20

SNCF

270

290

360

440

500

490

460

470

4 30

430

4 130

RATP

10

10

10

10

10

30

40

40

60

60

270

 

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Total

21-30

SNCF

460

500

570

600

650

670

680

710

740

770

6 340

RATP

70

90

100

110

110

110

130

140

140

140

1 140

 

Total

11-30

SNCF

10 460

RATP

1 420

Source : cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale - septembre 2012


· Pour l'Etat

La subvention d'équilibre versée par l'Etat à ces régimes devrait, quant à elle, :

- s'agissant de la CPRP SNCF, se stabiliser autour de 3,1 milliards d'euros entre 2014 et 2017, pour ensuite diminuer progressivement et atteindre 2,2 milliards d'euros en 2030 ;

- s'agissant de la CRP RATP, augmenter jusqu'en 2019 pour atteindre un « pic » à 670 millions d'euros et, ensuite, baisser progressivement pour s'élever à 630 millions d'euros en 2030.

Evolution du montant des subventions de l'Etat sur la période 2011-2030

(en millions d'euros 2010)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Total

11-20

SNCF

3 150

3 190

3 170

3 140

3 140

3 150

3 130

3 060

2 970

2 890

30 990

RATP

520

550

580

600

610

640

650

660

670

660

6 140

 

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Total

21-30

SNCF

2 790

2 690

2 590

2 490

2 410

2 360

2 330

2 280

2 220

2 180

24 340

RATP

660

650

650

640

640

630

630

630

630

630

6 390

 

Total

11-30

SNCF

55 330

RATP

12 530

Source : cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale - septembre 2012

Les subventions d'équilibre versées par l'Etat demeureront donc à un niveau élevé : 3,5 milliards d'euros en 2020 (SNCF et RATP), contre 3,7 milliards d'euros en 2011, la baisse de la subvention versée à la SNCF étant sur cette période en partie compensée par la hausse de celle dont bénéficie la RATP.

A l'horizon 2030, elles atteindront encore 2,8 milliards d'euros.

b) Une majoration du coût salarial dans les deux entreprises concernées

Par ailleurs, tant les réformes - notamment les mesures reportant les « bornes d'âge » - que les « mesures d'accompagnement » mentionnées ci-dessus, ont engendré des surcoûts salariaux pour les entreprises concernées, à savoir la SNCF et la RATP.

Selon les données de la Cour des comptes, ces surcoûts devraient atteindre :

- pour la SNCF : 4,73 milliards d'euros sur la période 2011-2020 et 4,14 milliards d'euros pour la décennie suivante ;

- pour la RATP : 0,2 milliard d'euros sur la période 2011-2020 et 0,6 milliard d'euros pour la décennie suivante.

c) « Un bilan économique global incertain »14(*)

La Cour des comptes, dans son rapport précité, conclut son analyse en indiquant qu'au final, le bilan global des réformes (estimation des gains pour les caisses et surcoûts pour les entreprises concernées) est négatif, à hauteur de 600 - 800 millions d'euros.

Les mêmes évaluations pour la décennie suivante (2021-2030) laissent, en revanche, espérer un bilan positif à un niveau qu'il n'est cependant pas possible d'établir compte tenu de la faiblesse des chiffrages disponibles à cet horizon.

« Dès lors », indique la Cour des comptes, « le bilan global des réformes pour 2011-2030 pourrait, si les hypothèses ambitieuses de départ des agents se confirment, se révéler légèrement positif ».

3. Quelles nouvelles pistes de réforme ?

Votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, le Gouvernement puisse indiquer si de nouvelles pistes de réforme sont actuellement étudiées pour assurer la pérennité de ces deux régimes spéciaux.

En effet, le contexte extrêmement contraint des finances publiques et l'aggravation des déséquilibres démographiques rendent quasi-inévitables de nouvelles mesures. La question des régimes spéciaux de retraite devra être attentivement examinée lors de la concertation sur les retraites qui sera lancée, par le Gouvernement, en 2013.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial fait sienne la remarque de la Cour des comptes selon laquelle : « il est impératif à cette fin que le suivi des réformes en cours de montée en charge soit beaucoup plus transparent et plus complet et élaboré avec l'apport indispensable d'outils de prévision et de simulation à moyen et long termes établis selon une méthodologie solide ».


* 1 Source : rapport d'information n° 652 (2011-2012).

* 2 Les pensions de retraite de ces régimes sont toujours servies mais sans nouvel adhérent.

* 3 S'agissant des régimes de retraite de l'Imprimerie nationale, de la caisse de retraites des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF), ils sont, quant à eux, considérés comme quasiment « éteints » puisqu'ils n'enregistrent que quelques centaines, voire quelques dizaines, de bénéficiaires (on compterait ainsi, en 2013, 3 affiliés au régime de l'Imprimerie nationale, 189 bénéficiaires de la caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer et 202 bénéficiaires du régime de l'ORTF).

* 4 Il s'agit des congés de fin d'activité et des compléments de retraite dans le secteur du transport routier ainsi que des pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'Outre-mer.

* 5 Rapport d'information n° 652 (2011-2012) : « le CAS « Pensions », un outil un outil de transparence au service de la LOLF ? »

* 6 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite ».

* 7 Comme le rappelle le projet annuel de performances de la mission, « lors du processus de privatisation de la SEITA, l'entreprise a versé au régime une soulte de 62 millions d'euros. L'échéancier de mobilisation de ces ressources prévoyait une montée en charge progressive des prélèvements. De facto, les sommes prévues chaque année pour contribuer au financement du régime étaient inférieures aux gains issus de la gestion de ces actifs. Ce mécanisme a permis la croissance de la valeur de ce portefeuille qui devrait s'élever à 103,4 millions d'euros fin 2011. Il a été décidé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, de mobiliser en une seule fois la valeur du portefeuille ».

* 8 Rapport général n° 107 (2011-2012), annexe 22.

* 9 Rapport d'information n° 115 (2008-2009) - « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités ».

* 10 Pensions et action sanitaire et sociale.

* 11 Notamment : rapport d'information n° 452 (2007-2008) de notre collègue Bertrand Auban, alors rapporteur spécial : « La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP ? » ; rapport d'information n° 732 (2009-2010) de notre collègue Bertrand Auban, alors rapporteur spécial :« Le régime spécial de retraite de la SNCF : un premier bilan de la réforme de 2008 » ; rapport général n° 107 (2011-2012), annexe 22, de votre rapporteur spécial.

* 12 Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale, septembre 2012.

* 13 L'objet de la réforme des régimes spéciaux de 2008 était d'introduire des dispositions analogues à celles adoptées pour les régimes de la fonction publique en 2003 avec, sauf exception, un décalage de calendrier de 4 ans et demi (la réforme est entrée en vigueur au 1er juillet 2008, alors que celle de la fonction publique était entrée en vigueur le 1er janvier 2004).

* 14 Cour des comptes, dans son rapport précité sur la sécurité sociale de septembre 2012.