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Mission "Régimes sociaux et de retraite" - Compte d'affectation spéciale "Pensions"

M. Francis DELATTRE, rapporteur spécial

II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »

A. L'ÉVOLUTION DU POIDS DES PENSIONS DANS LE BUDGET DE L'ÉTAT

1. La programmation pluriannuelle 2013-2015
a) L'augmentation des charges de pensions

Depuis 1990, les dépenses de pensions ont progressé de 185 %, soit à un rythme plus de trois fois plus élevé que la progression des dépenses du budget général.

La part des dépenses de pension dans celui-ci a ainsi doublé entre 1990 et 2013, passant de 9 % à 18 % des dépenses du budget général au cours de cette période.

Le constat récurrent selon lequel les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de progression des dépenses de l'Etat demeure d'actualité et est confirmé par les projections faites par le Gouvernement sur la période 2012-2017, ainsi que l'illustre le graphique ci-après.

Evolution des crédits, à champ constant, sur le périmètre de la norme

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, exposé général des motifs

Les économies indispensables pour compenser la dynamique spontanée de la dépense de pensions doivent donc être dégagées sur les autres dépenses, dont la valeur est stabilisée, pour financer les politiques jugées prioritaires. En effet, les normes « zéro volume » et « zéro valeur » ne peuvent s'appliquer stricto sensu aux charges de la dette et des pensions. A cet égard, il faut retenir que l'article 5 du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2012-2017 retient comme principe de maîtrise des dépenses la norme dite « zéro valeur hors dette et pensions ».

b) L'évolution des crédits sur la période 2013-2015

L'évolution des crédits budgétaires affectés à la couverture des régimes spéciaux et de la fonction publique est très dynamique, suivant une progression de 7,4 % sur la période 2012-2015 pour les dotations de la mission « Régimes sociaux et de retraite », et de 14,2 % pour la contribution de l'Etat au CAS « Pensions » au cours de cette même période. La cause commune et essentielle repose sur les déséquilibres structurels et démographiques propres à ces régimes.

Programmation pluriannuelle au cours du budget triennal 2013-2015

(en milliards d'euros)

Missions

2012

2013

2014

2015

Progression 2012-2015

Contributions de l'Etat au CAS Pensions (Etat + opérateurs)

42,28

45,24

46,38

48,30

14,2 %

Régimes sociaux et de retraite

6,37

6,54

6,75

6,84

7,4 %

Les données relatives à l'année 2012 concernent la loi de finances initiale pour 2012 au format du projet de loi de finances pour 2013

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2013 à 2017

Dans le présent projet de loi de finances, la contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » s'établit à 45,24 milliards d'euros, en hausse de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 au format du projet de loi de finances pour 2013.

2. L'actualisation des données relatives au besoin de financement et aux engagements de l'Etat au titre des retraites
a) Le besoin de financement à long terme

Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.

La valeur du « besoin de financement actualisé » du régime des fonctionnaires de l'Etat est très sensible au taux d'actualisation retenu, comme le montre le tableau ci-après.

Evaluation du besoin de financement actualisé
du régime de la fonction publique d'Etat

(en milliards d'euros 2011)

 

Taux d'actualisation

1,25 %

1,62 %

2,00 %

Besoin de financement actualisé à horizon 2111

Besoin de financement actualisé à horizon 2050

Besoin de financement actualisé à horizon 2111

Besoin de financement actualisé à horizon 2050

Besoin de financement actualisé à horizon 2111

Besoin de financement actualisé à horizon 2050

Fonctionnaires de l'État

589

300

505

278

436

258

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013

Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,62 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans15(*), s'élève à 505 milliards d'euros au 31 décembre 2011, en hausse de 15 milliards d'euros par rapport au besoin de financement actualisé au 31 décembre 2010, lequel s'élevait à 490 milliards d'euros. La révision à la hausse du besoin de financement s'explique par la fiabilisation des effectifs de cotisants fournis par l'INSEE suite au changement de système d'information sur les agents de la fonction publique d'Etat, ainsi que par l'affinement de l'impact des modifications réglementaires issues de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.

Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2013-2112.

Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires

(en milliards d'euros)

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013

b) Les engagements de l'Etat au titre des retraites

Le calcul des engagements de l'Etat consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires se situaient, au 31 décembre 2011, dans une fourchette de 1 113 à 1 278 milliards d'euros, selon le taux d'actualisation retenu. Avec le taux d'actualisation moyen de 1,62 % réel, net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'Etat en matière de retraite, qui s'élevait à 1 200 milliards d'euros au 31 décembre 2010, est estimé à 1 192 milliards d'euros au 31 décembre 2011, soit une baisse de 8 milliards d'euros par rapport à fin 2009, mais qui est largement optique car liée à la révision du taux d'actualisation. A taux d'actualisation inchangé, le montant total des engagements de l'Etat en matière de retraite progresserait de 12 milliards d'euros.

Cette évaluation n'intègre pas les engagements de retraite des fonctionnaires de La Poste. Dans l'attente de l'adossement au régime général de l'établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP), un calcul d'engagements au titre des fonctionnaires de la Poste a été effectué par le Gouvernement de manière isolée : l'utilisation de la méthode des unités de crédit projetées conduit à un niveau des engagements de 108 milliards d'euros, toujours au taux d'actualisation de 1,62 %.

Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu

(en milliards d'euros)

Engagements

Taux d'actualisation

1,25 %

1,62 %

2,00 %

Dont retraités

815

772

732

Dont actifs

463

420

381

Total

1 278

1 192

1 113

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013

Il convient de souligner que ces montants doivent être considérés, avant tout, comme des ordres de grandeur.

B. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » RETRACE LE FINANCEMENT DES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT

1. La création du compte d'affectation spéciale : un facteur de lisibilité introduit par la LOLF

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » a été institué par l'article 21 de la LOLF qui a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d'un compte distinct du budget général de l'Etat pour retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires.

Le CAS retrace également la contribution employeur invalidité et le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI).

Les dépenses doivent être strictement équilibrées par des recettes provenant des cotisations des salariés et des ministères employeurs, des transferts entre administrations publiques et entre régimes de retraite, ainsi que des versements réalisés par les agents au titre des validations de services, de la prise en compte des périodes d'études et des récupérations des indus sur pensions.

Auparavant, les dépenses afférentes au financement des pensions étant disséminées dans le budget de l'Etat, le financement des pensions n'était pas identifié en raison du principe de non-affectation des recettes. L'ambition d'assurer une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses, trouve ainsi sa traduction dans un document comptable unique.

La mise en place du CAS « Pensions » a permis de faire apparaître de manière explicite le coût complet des agents. En particulier, l'évolution des taux de cotisation employeur conduit à responsabiliser les ministères employeurs dans leurs décisions de recrutement, même s'il est difficile d'estimer l'effet quantitatif de ce levier.

Le tableau ci-après détaille la répartition par ministère du nombre de pensionnés de l'Etat, lequel atteignait 1,76 million de personnes au 31 décembre 2011 pour les civils et 0,55 million pour les militaires.

Evolution du nombre de pensionnés de l'Etat par administration

Administration

Ayants droit

Ayants cause

Ensemble

Agriculture et pêche

20 993

6 643

27 636

Défense (civils) et anciens combattants

28 444

7 242

35 686

Économie, Finances et Industrie ; Budget, Comptes Publics

117 719

30 454

148 173

Éducation nationale - Enseignement supérieur

760 852

104 373

865 225

Écologie, Développement durable, Transports, Logement
(y compris aviation civile et Météo France)

59 964

24 909

84 873

Intérieur, Outre-Mer, Collectivités territoriales, Immigration

111 097

44 561

155 658

Justice

26 685

8 097

34 782

Ensemble ex-PTT (la Poste, France Télécom et stock PTT au 31/12/1991)

284 414

66 393

350 807

Autres*

43 999

9 000

52 999

Total civils

1 454 167

301 672

1 755 839

Intérieur gendarmes

71 304

34 378

105 682

Défense militaires

310 164

135 110

445 274

Total militaires

381 468

169 488

550 956

Source : DGFiP - Service des retraites de l'Etat, base des pensions au 31/12/2011 (base provisoire)

* Affaires étrangères et européennes, culture et communication, travail - emploi - santé, services du Premier ministre, établissements publics de recherche

Contrairement aux années précédentes, la réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial sur la ventilation des pensions civiles par ministère entrées en paiement en 2011 n'a pas été fournie, ce qu'il déplore.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle que la Caisse des dépôts et consignations est gestionnaire de certains fonds dont les opérations sont retracées dans le CAS « Pensions » : le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), et les fonds relatifs aux rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), aux pensions des anciens agents de la compagnie du chemin de fer franco-éthiopien, ainsi que des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents.

2. Une reconstitution du fonds de roulement du CAS conforme aux recommandations de votre rapporteur spécial

Suite à sa mission de contrôle budgétaire du compte d'affectation spéciale « Pensions », votre rapporteur spécial avait formulé plusieurs observations pour en améliorer la gestion, conformément aux objectifs qui ont présidé à la création du CAS16(*).

Il avait tout d'abord appelé à poursuivre les efforts pour améliorer la modélisation des prévisions de dépenses, lesquelles sont soumises à divers aléas (notamment la conjoncture économique, les hypothèses d'inflation et les comportements individuels de départ en retraite).

Il avait ensuite déploré les retards observés dans les versements de certains ministères, qui pourraient être corrigés par deux mesures tendant à :

- exiger de chaque employeur public le versement de ses contributions au CAS le dernier jour de chaque mois,

- instaurer des pénalités financières en cas de non-respect de ces délais de versement.

Fin septembre, le décret prévoyant des majorations de retard pour non-versement dans les délais des contributions au CAS était encore en cours de validation par le ministère chargé du budget. Ce décret doit permettre de contraindre les différents employeurs à effectuer leur versement au plus tard à la fin du mois auquel il se rapporte. Votre rapporteur spécial souhaite que ce décret soit publié dans les meilleurs délais.

En effet, ces retards affectent le fonds de roulement du CAS, constitué afin de couvrir les aléas de prévision sur le comportement des agents pour leur départ en retraite, ainsi que le décalage des encaissements et des décaissements, dont le CAS « Pensions » a été doté dès sa création à hauteur de 1 milliard d'euros (soit une semaine de dépenses).

Or, en 2011 et en 2012, le CAS a été voté en déséquilibre en loi de finances initiale, l'équilibre étant assuré par des prélèvements sur son fonds de roulement, à hauteur de 241,2 millions d'euros en 2011 en exécution.

Le solde d'exécution cumulé du compte spécial s'est ainsi établi pour 2011 à 1 012 millions d'euros, et devrait diminuer à 586 millions d'euros en 2012, dans la mesure où la loi de finances initiale a retenu comme hypothèse un déficit de 426 millions d'euros du CAS, à nouveau financé par un prélèvement à due concurrence sur le fonds de roulement (ou solde cumulé) du CAS, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial par le SRE, le solde d'exécution du CAS « Pensions » au 31 décembre 2012 devrait être très proche de l'estimation effectuée en loi de finances initiale.

Evolution du solde cumulé du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Solde cumulé
fin 2009

Solde cumulé

fin 2010

Solde cumulé
fin 2011

Solde cumulé estimé fin 2012

Programme
741 - Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité

1 075

1 185

945

519

Programme
742 - Ouvriers des établissements industriels de l'Etat

38

16

7

7

Programme
743 - Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions

33

52

60

60

Total

1 146

1 253

1 012

586

Source: rapports annuels de performances de la mission « Pensions » annexés aux projets de loi de règlement et Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Compte d'affectation spéciale «Pensions »

A l'issue de la mission de contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial s'était alarmé du fait que le niveau prévisionnel fin 2012 - soit 586 millions d'euros - apparaisse insuffisant pour répondre aux besoins de gestion. En effet, les déséquilibres infra-annuels peuvent atteindre 700 millions d'euros en exécution. Un milliard d'euros semble ainsi constituer un niveau minimum, pour faire face aux délais d'encaissement et aux éventuels retards de versement des ministères.

Dans son analyse de l'exécution 2011, la Cour des comptes avait également recommandé de reconstituer le solde cumulé du CAS « Pensions » en 2013. Le SRE avait alors répondu que « les travaux de budgétisation pour [l'] exercice [2013] ont intégré cette recommandation ».

Tel a effectivement été le cas, ce dont se félicite votre rapporteur spécial.

Dans la réponse à son questionnaire budgétaire, le Gouvernement a indiqué que « les projections du PLF 2013 conduisent à un exercice 2013 excédentaire de 659 millions d'euros (contre un exercice 2012 déficitaire de 426 millions d'euros en loi de finances initiale), ce qui devrait amener le solde cumulé à un niveau un peu supérieur à 1,2 milliard d'euros fin 2013 ».

Votre rapporteur spécial regrette toutefois une certaine imprécision quant à l'estimation relative au montant du fonds de roulement (ou solde cumulé du CAS) fin 2013, le niveau prévisionnel fin 2012 ne figurant d'ailleurs pas dans le projet annuel de performances (PAP), ce qui est regrettable, alors qu'il ne semble pas jusqu'à présent que les données en exécution diffèrent de la prévision.

Selon le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2013, « la budgétisation 2013 permet de relever le niveau du solde cumulé fin 2013 à environ 1,3 milliard d'euros, niveau cohérent avec les recommandations de la Cour des comptes et du Parlement pour permettre le respect de l'équilibre »17(*).

Le montant prévisionnel fin 2013 s'élève-t-il donc à « à un niveau un peu supérieur à 1,2 milliard d'euros », comme indiqué dans la réponse au questionnaire budgétaire, ou à « environ 1,3 milliard d'euros » ? Si l'exécution 2012 est conforme aux prévisions, le solde cumulé atteindra cette année 586 millions d'euros en fin d'exercice, et son montant sera porté à 1,245 milliard d'euros si l'exécution 2013 est conforme à la prévision, en prévoyant un excédent de 659 millions d'euros. Par souci de transparence, votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'avenir le PAP annexé au projet de loi de finances initiale donne précisément le montant prévisionnel du solde cumulé à la fin du prochain exercice.

Toujours en ce qui concerne la gestion des encaissements et des décaissements du CAS « Pensions », une amélioration significative avec la trajectoire comptable CHORUS en 2012 doit être saluée : l'unicité du système d'information budgétaire et comptable permet désormais de réduire de plusieurs jours les délais de traitement des recettes de contributions employeurs en provenance des ministères civils, des opérateurs sous convention de paie à façon et des militaires. Ce progrès conduit à réduire le décalage entre solde budgétaire et solde avec recettes en attente d'imputation et à anticiper une partie des recettes.

3. Des dépenses en progression de 2,7 %

Le CAS est structuré en trois programmes, représentant chacun une section du compte spécial. Il rassemble l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au paiement des pensions relatives :

- aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) pour un montant de 51,8 milliards d'euros, répartis entre 41,64 milliards d'euros de pensions civiles, 10,02 milliards d'euros de pensions militaires et 144 millions d'euros d'allocations temporaires d'invalidité ;

- aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) pour un montant de 1,92 milliard d'euros ;

- aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743) pour un montant de 2,39 milliards d'euros.

Au total, les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros pour s'établir à 56,1 milliards d'euros, soit une hausse de 2,7 %.

Les pensions civiles et militaires (dont les crédits sont en hausse de 2,9 %) représentent 92,3 % des crédits du CAS.

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de pensions

Part des crédits du programme

Part des crédits de la mission

2012

2013

Variation 2012/2013

Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires »

40 321,00

41 635,00

+ 3,3 %

80,4 %

74,2 %

Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »

9 890,00

10 020,00

+ 1,3 %

19,3 %

17,9 %

Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »

143,00

144,00

+ 0,7 %

0,3 %

0,3 %

Total du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaire d'invalidité »

50 354,00

51 799,00

+ 2,9 %

100,0 %

92,3 %

Action 1 « Prestation vieillesse et invalidité »

1 760,40

1 844,87

+ 4,8 %

96,3 %

3,3 %

Action 2 « Cessations anticipées d'activité »

0,00

0,00

0,0 %

0,0 %

0,0 %

Action 3 « Autres dépenses spécifiques »

1,01

1,25

+ 24,1 %

0,1 %

0,0 %

Action 4 « Gestion du régime »

8,03

8,11

+ 1,0 %

0,4 %

0,0 %

Action 5 « Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires »

58,08

61,00

+ 5,0 %

3,2 %

0,1 %

Total du programme « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

1 827,52

1 915,23

+ 4,8 %

100,0 %

3,4 %

Action 1 « Reconnaissance de la Nation »

803,26

839,76

+ 4,5 %

35,1 %

1,5 %

Action 2 « Réparation »

1 607,97

1 504,00

- 6,5 %

62,9 %

2,7 %

Action 3 « Pensions d'Alsace-Lorraine »

15,90

16,70

+ 5,0 %

0,7 %

0,0 %

Action 4 « Allocation de reconnaissance des anciens supplétifs »

13,20

17,50

+ 32,6 %

0,7 %

0,0 %

Action 5 « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien »

0,08

0,06

- 22,8 %

0,0 %

0,0 %

Action 6 « Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents »

13,73

12,89

+ 2,0 %

0,5 %

0,0 %

Action 7 « Pensions de l'ORTF »

0,60

0,52

- 6,1 %

0,0 %

0,0 %

Total du programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

2 454,74

2 391,44

- 2,6 %

100,0 %

4,3 %

Total du CAS « Pensions »

54 636,26

56 105,67

+ 2,7 %

 

100,0 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

4. La gestion par le service des retraites de l'Etat

Hors CAS « Pensions », un compte spécial ne devant pas comporter de dépenses de moyens, les coûts de gestion du service des retraites de l'Etat sont retracés dans l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général.

En 2009, le service des retraites de l'Etat (SRE) a été créé en réunissant le service des pensions, à Nantes, et les centres régionaux des pensions (CRP) chargés, au sein des trésoreries, de la liquidation des retraites. La décision de mettre en place un service à compétence nationale dans le cadre de la modernisation de la gestion des pensions répondait aux recommandations de votre commission des finances18(*) suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF sur la gestion des pensions de l'Etat.

Dans son rapport de contrôle budgétaire précité sur le CAS « Pensions », votre rapporteur spécial avait observé qu'il convenait de veiller à ce que la réforme impulsée par la révision générale des politiques publiques ne soit pas « vidée de sa substance ». En effet, le maintien de structures au sein des ministères employeurs redondantes avec le service des retraites de l'Etat (SRE) réduirait considérablement les gains de productivité attendus. Les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial n'ont pas permis d'obtenir de précisions sur ce point, sur lequel il entend à nouveau interroger le Gouvernement en séance publique.

C. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

1. Le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
a) Une prise en compte de l'impact de la réforme des retraites représentant une économie estimée à 1,3 milliard d'euros en 2014

La difficulté principale en matière de prévision de l'évolution des recettes et des dépenses du CAS « Pensions » concerne essentiellement le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », en raison de l'importance du volume des pensions à servir et des incertitudes pesant sur les comportements individuels de départ en retraite.

Par ailleurs, l'évaluation des flux concerne les demandes individuelles traitées par le service des retraites de l'Etat qui recouvre les fonctionnaires des différents ministères, mais aussi de La Poste, de France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'une durée de service effectif égale ou supérieure à quinze ans et demandent la liquidation de leur pension publique.

La réforme des retraites avaient provoqué, en 2010 et 2011, une augmentation des départs en retraite, selon des données définitives très proches des prévisions établies l'an passé pour l'examen du projet de loi de finances pour 2012. En revanche, par rapport à l'an dernier les prévisions pour 2012 ont été revues à la baisse : le nombre d'ayans-droit civils n'est estimé qu'à 54 500, soit un repli de 1 400 par rapport à la précédente prévision. A l'inverse, le nombre d'ayants-droit militaires a été revu à la hausse depuis un an (de 12 500 à 13 000).

Le recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge d'annulation de la décote a un impact qui, selon le Gouvernement, augmentera progressivement sur la période 2011-2015 pour représenter à terme une économie de l'ordre de 970 millions d'euros en 2015.

Comme en 2011, le rendement attendu de la réforme est ajusté en 2012 du fait de l'impact transitoire de l'aménagement de l'extinction du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants ayant effectué 15 années de service. En effet, la mesure n'est finalement entrée en vigueur qu'au 1er juillet 2011. Un peu plus de 15 000 départs anticipés de fonctionnaires de l'État parents de trois enfants ont été recensés en 2011. Par ailleurs, le dispositif est encore ouvert aux agents qui étaient à moins de cinq années de l'âge d'ouverture des droits au 1er janvier 2011. Le coût de la phase transitoire de cette mesure ira en s'estompant jusqu'en 2016.

S'agissant de l'évaluation de l'objectif de la réforme de 2010 d'assurer le retour à l'équilibre global du système de retraite à horizon 2018, le nouveau Gouvernement a été très prudent dans ses évaluation en estimant qu' « il est encore trop tôt pour évaluer très précisément les effets de cette réforme dont les principales dispositions ne sont entrées en vigueur qu'à compter du 1er juillet 2011 et dont le rendement dépend en partie de comportements individuels »19(*).

De même, il n'a pas été répondu cette année à la question de votre commission des finances demandant de chiffrer l'impact de la réforme des retraites sur les dépenses de pensions de l'Etat en 2013 et 2014, de nouvelles évaluations étant en cours.

Evolution et prévision des flux de départs en retraite20(*)

(en effectifs)

Année

Civils

(avec PTT)

Militaires

(y compris soldes de réserve)

Ayants droit

Ayants cause

Ayants droit

Ayants cause

2000

56 207

17 073

13 060

7 689

G

57 393

16 876

13 376

7 519

2002

63 801

16 888

13 288

7 319

2003

74 728

17 588

11 453

7 467

2004

72 003

17 999

10 556

7 978

2005

70 284

18 199

9 753

7 591

2006

76 775

17 962

9 527

6 911

2007

81 287

17 950

10 832

7 032

2008

81 456

18 052

12 420

6 929

2009

68 167

18 032

12 152

7 018

2010

70 100

18 310

13 081

6 791

2011

74 654

18 156

13 503

6 811

2012 (prévision)

54 500

18 900

13 000

7 000

2013 (prévision)

61 800

19 500

13 500

6 900

2014 (prévision)

57 700

20 000

13 500

6 900

2015 (prévision)

51 500

20 500

13 500

7 000

2020 (prévision)

58 400

ND

12 000

7 200

2030 (prévision)

53 000

ND

12 000

7 200

Champ : pensions civiles et de militaires de retraite ayants droit et ayants cause (premier droit) mises en paiement durant l'année, hors pensions temporaires d'orphelins et allocations temporaires d'invalidité.

Source : DGFiP - Service des retraites de l'Etat et direction du Budget (projections à long terme) sur la base des travaux du COR 2010

b) Une progression dynamique des dépenses sous le double effet des départs en retraite et de la revalorisation des pensions

La progression en 2013 de 1,45 milliard d'euros des dépenses de pensions civiles et militaires par rapport à la prévision pour 2012 représente une augmentation de 2,9 %.

Cette évolution est inférieure à la moyenne annuelle constatée depuis 1990 (+ 4,7 %), mais nettement supérieure à celle des prix à la consommation (+ 1,6 %). L'évolution moyenne depuis 1990 provient d'abord de la revalorisation annuelle des pensions en paiement (+ 2,9 %), puis de la croissance du nombre de pensionnés (+ 1,8 %).

Afin d'assurer l'équilibre du programme 741, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 68,59 % à 74,28 % (soit + 8,3 %) pour les pensions de retraite des civils, et de 121,55 % à 126,07 % (soit + 3,7 %) pour les pensions militaires.

Comparées aux taux annuels de progression depuis 2006, ces évolutions sont nettement supérieures à la moyenne pour les civils (+ 5,4 %), inférieures à la moyenne pour les militaires (+ 3,3 %).

S'agissant du taux de cotisation salariale, son évolution est conforme à l'article 42 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et au décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %).

Par ailleurs, le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse prévoit l'augmentation des taux de cotisations salariale et patronale afin de financer l'élargissement du dispositif « carrières longues ». Aussi, à la hausse des taux prévue par le décret du 30 décembre 2010, s'ajoute une augmentation de 0,25 point à raison de 0,10 point dès le 1er novembre 2012 puis de 0,05 point par an à compter de 2014. Le taux de cotisation salariale est ainsi porté à 8,49 % dès le 1er novembre 2012 et à 8,76 % à compter du 1er janvier 2013.

La prévision de recette correspondante pour les agents de l'Etat et détachés s'élève à 4,239 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, en hausse de 88 millions d'euros (soit + 4,0 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2012.

Concernant le taux de cotisation patronale, il augmente à partir du 1er novembre 2012 sous les effets de :

- l'élargissement du dispositif « carrières longues » prévu par le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse, soit une hausse du taux de 0,1 point dès le 1er novembre 2012 puis de 0,05 point par an en 2014, 2015 et 2016 ;

- d'un transfert de 0,1 point en 2013 de taux du fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales vers le régime de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ;

- d'une augmentation du taux de contribution employeur de 1,35 % en 2013 et 1,35 % en 2014.

Enfin, la hausse des taux de cotisation employeurs - à hauteur d'environ 40 % de l'augmentation - obéit à la nécessité de reconstituer le fonds de roulement du CAS « Pensions ». Cette décision est conforme aux recommandations formulées par votre rapporteur spécial dans le cadre de sa mission de contrôle budgétaire du CAS « Pensions ». En effet, l'équilibre du CAS doit être assuré par des ajustements des taux de contribution employeurs, et non - comme cela a été le cas en 2011 et en 2012, mais pas dans le présent projet de loi de finances - par des prélèvements sur le fonds de roulement et des versements exceptionnels du budget général.

c) La mesure de la performance

Dans son rapport précité publié suite à sa mission de contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions », votre rapporteur spécial avait formulé plusieurs recommandations pour améliorer la mesure de la performance :

- en dépenses, les travaux en cours sont à poursuivre pour améliorer l'un des indicateurs de performance, qui mesure le coût moyen de liquidation d'une pension lors de la cessation d'activité, en vue de disposer d'une mesure du coût complet de la fonction « pensions », en intégrant notamment le coût d'intervention des ministères employeurs, et de définir un indicateur de productivité permettant des comparaisons inter-régimes ;

- en recettes, un indicateur mesurant les écarts entre les prévisions et l'exécution pourrait être introduit, sur le modèle de celui existant aujourd'hui pour le volet « dépenses ».

S'agissant de l'indicateur relatif au coût d'une primo-liquidation, il a été répondu au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial que « les travaux engagés dans ce but à la direction générale des finances publiques sont coordonnés avec ceux que pilote actuellement la direction de la sécurité sociale dans un cadre interrégimes. Pour accélérer la convergence, les ministres des affaires sociales et du budget ont demandé aux inspections des finances et des affaires sociales d'élaborer une méthodologie, et ensuite de la tester avec les régimes de plus grande taille ». Depuis la publication de son rapport d'information sur le CAS « Pensions », votre rapporteur spécial prend note de la demande formulée aux corps d'inspection, ce qui constitue un élément nouveau. Il continuera de suivre avec attention les travaux en cours pour l'établissement d'une mesure du coût complet de la fonction « pensions ».

En ce qui concerne l'élaboration d'un indicateur de performance sur les écarts entre les prévisions et les exécutions de recettes, le Gouvernement a indiqué ses « sérieuses réserves » sur cette proposition.

Cet indicateur, qui serait symétrique avec l'indicateur existant sur la qualité de la prévision des dépenses de pensions, appelle cependant de sérieuses réserves :

« - au plan institutionnel, le responsable de programme est le directeur du Service des retraites de l'Etat (SRE), qui n'est pas chargé de la prévision des recettes du CAS ou de la détermination des assiettes ;

« - malgré les progrès réalisés par l'outil de budgétisation des dépenses de personnel qui a permis de progresser dans la connaissance des masses salariales des ministères, la réalisation des schémas d'emplois comporte des aléas liés tant à leur composition qu'à leur niveau d'exécution effectifs ;

« - en l'absence de systèmes d'informations permettant de connaître avec plus de précisions les variables susceptibles d'entraîner les variations de l'assiette, particulièrement au sein des opérateurs et dans les collectivités, la mise en oeuvre d'un tel indicateur ne paraît pas à recommander »21(*).

Le Gouvernement conclut que « ni le responsable de programme ni la direction du budget ne disposent de leviers pour éviter ces aléas réduits ou même pour les anticiper faute de systèmes d'information globaux »22(*). Si cette dernière objection est recevable, il n'en reste pas moins qu'il convient d'améliorer la connaissance des aléas relatifs aux prévisions de recettes.

2. Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » retrace les dépenses et recettes du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et du fonds des Rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).

Alors que la prévision du nombre total de pensionnés s'élève à 105 090 au 31 décembre 2013, le FSPOEIE est caractérisé par un déficit démographique important, le ratio étant de 2,5 pensionnés pour un actif. Cette situation explique que les cotisations des salariés et des employeurs ne suffisent pas à équilibrer les charges de pensions.

Le montant des dépenses du FSPOEIE, soit 1,85 milliard d'euros, est en hausse (+ 4,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, du fait de la correction d'une sous-estimation initiale des effets de la réforme des retraites de 2010 et de l'entrée en vigueur du décret du 2 juillet 2012 précité relatif aux carrières longues.

Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le rapporteur spécial de votre commission des finances faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils, ce qui n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines.

Depuis lors, cette observation a été entendue et le Gouvernement a régulièrement augmenté le taux de la cotisation employeur afin de contenir la hausse de la subvention de l'Etat sans toutefois l'enrayer. Le taux a ainsi été porté à 27 % en 2009, 30 % en 2010, 33 % en 2011 et 33,23 % à compter du 1er novembre 2012 (suite à l'adoption du décret relatif aux carrières longues), ce taux restant ensuite inchangé l'an prochain.

Pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

(en millions d'euros)

DEPENSES

LFI 2012

PLF 2013

Pensions (1)

1 760

1 845

Autres charges (2)

9

9

TOTAL DEPENSES

1 769

1 854

RECETTES

   

Cotisations salariales

108

98

Contributions patronales

440

388

Remboursement défense

1,5

1,5

Autres produits

5

6,5

Subvention de l'Etat (3)

1 183

1 327

Transfert de compensation

31,5

33

TOTAL RECETTES

1 769

1 854

Solde

0

0

Source : projet annuel de performances du CAS « Pensions »

(1) Le montant des pensions intègre les pensions vieillesse et invalidité, ainsi que les allocations versées au titre des cessations anticipées d'activité.

(2) Les autres charges comprennent les frais de gestion des régimes (FSPOEIE et RATOCEM), ainsi que les versements dus aux affiliations rétroactives au régime général et à l'IRCANTEC.

(3) Depuis la mise en oeuvre du CAS « Pensions », la subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) est nette du montant des compensations démographiques désormais versées directement au régime.

Dans le projet de loi de finances pour 2013, le montant des contributions patronales s'élève à 388 millions d'euros et les retenues salariales atteignent 97,6 millions d'euros.

La subvention d'équilibre de l'Etat à ce régime continuera d'en constituer la principale ressource. Elle s'élèvera à 1,327 milliard d'euros en 2012, soit une hausse de 144 millions d'euros (12,2 %) par rapport au montant (1,183 milliard d'euros) inscrit dans la loi de finances initiale pour 2012.

3. Le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

La particularité de ce programme est que les dépenses ne sont équilibrées par aucune cotisation dans la mesure où il finance soit des régimes « éteints » sur le plan démographique, aucun actif n'apportant sa contribution (pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle, chemin de fer franco-éthiopien, ORTF), soit des prestations ne donnant pas lieu à cotisation (anciens combattants, traitement attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, victimes de guerre ou d'actes de terrorisme).

Ainsi, les dépenses prévues pour 2013 sont intégralement compensées par la subvention d'équilibre de l'Etat qui s'élève à 2,39 milliards d'euros, en baisse de 64 millions d'euros par rapport à 2012.

Le financement de ces pensions et allocations provient de versements de programmes du budget général concernés par ces dépenses : « Coordination des moyens de secours », « Coordination du travail gouvernemental », « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Ces actions sont décrites plus en détail dans l'examen des crédits de ces programmes23(*).

L'action la plus importante concerne les réparations relatives aux pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre pour un montant de 1,5 milliard d'euros répartis entre plus de 295 000 pensionnés, dont l'évolution démographique doit conduire à une diminution de 104 millions d'euros des dépenses en 2013.

La retraite du combattant a été revalorisée, portant son montant annuel, à compter du 1er juillet 2012, à 48 points d'indice servant au calcul des pensions militaires d'invalidité (PMI). La valeur du point d'indice des PMI a été revalorisée à 13,87 euros à compter du 1er juillet 2011, par arrêté du 26 juillet 2012. Il en résulte une augmentation des sommes inscrites dans le présent projet de loi de finances de 36,5 millions d'euros.

Au regard de la nature exacte des crédits qu'elle retrace, l'action n° 3 du programme « Pensions d'Alsace-Lorraine » devrait être renommée « Pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle ».

Pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et autres pensions

(en euros)

 

LFI

2012

PLF

2013

Dépenses

Reconnaissance de la Nation

Retraite du combattant

802 500 000

Légion d'honneur et médaille militaire

763 500

Retraite du combattant

839 000 000

Légion d'honneur et médaille militaire

763 500

Réparation

1 607 970 000

1 504 000 000

Pensions d'Alsace-Moselle

15 900 000

16 700 000

Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs

13 200 000

17 500 000

Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien

78 540

60 622

Pensions des sapeurs pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents

13 728 955

12 893 000

Pensions de l'ORTF

600 000

520 000

Total dépenses

2 454 740 995

2 391 437 122

Recettes

Subvention d'équilibre

2 454 740 995

2 391 437 122

Solde

0

0

Source : projet annuel de performances pour 2013 du CAS « Pensions » et réponse au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, les traitements des membres de la légion d'honneur et de la médaille militaire correspondent à des dépenses retracées au sein de l'action 1 du programme 743 du CAS « Pensions ».

Pour 2013, il est prévu les mêmes dépenses qu'en 2012, soit :

- 229 100 euros au titre des traitements attachés à la Légion d'honneur ;

- 534 400 euros au titre des traitements attachés à la médaille militaire.

Dans son rapport précité publié suite à son contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions », votre rapporteur spécial avait appelé à revoir les modalités de versement des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, dont le coût du traitement des dossiers est aujourd'hui supérieur aux sommes versées.

Les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire résultent de la mise en oeuvre des article R. 77 et R. 150 du code de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, qui prévoient que les décorations de l'ordre de la Légion d'honneur attribuées aux militaires et assimilés, au titre de militaire actif, ainsi qu'aux personnes décorées pour faits de guerre, en considération de blessure de guerre ou de citation, donnent droit à un traitement.

Les traitements annuels s'élèvent à 36,59 euros pour un Grand croix, 24,39 euros pour un Grand officier, 12,20 euros pour un Commandeur, 9,15 euros pour un Officier et 6,10 euros pour un Chevalier.

De même, l'article R. 150 du code précité prévoit que la concession de la médaille militaire donne droit à un traitement. Le montant annuel du traitement d'un médaillé militaire est de 4,57 euros.

Au 30 décembre 2011, 30 441 légionnaires susceptibles de percevoir un traitement étaient recensés ; le nombre de médaillés militaires pouvant bénéficier d'un traitement était, quant à lui, de 122 742.

Le traitement peut être abandonné, à titre définitif ou temporaire, au profit soit de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) soit, selon la décoration, de la Société d'entraide des membres de la Légion d'honneur ou de la Société nationale d'entraide de la médaille militaire. Actuellement, si l'abandon du traitement bénéficie de manière marginale à l'ONAC, 17,5 % des traitements sont abandonnés au profit des sociétés d'entraide.

Au regard des montants individuellement payés, le coût de la gestion de ces émoluments est élevé. Selon les données du SRE, le coût de traitement de ces dossiers (1 million d'euros environ) est supérieur aux sommes versées, les montants inscrits au présent projet de loi de finances s'élevant à 763 500 euros.

Parmi les pistes de réforme envisageables, votre rapporteur spécial a écarté la suppression pure et simple des traitements de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, ainsi que le paiement du traitement sous forme de capital au lieu d'un versement annuel, car une telle réforme génèrerait un élément de complexité.

Soulignant qu'une des principales difficultés de gestion des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire réside dans l'absence de transmission systématique par les pensionnés du relevé d'identité bancaire du compte sur lequel ils désirent voir leur traitement versé, votre rapporteur spécial renouvelle sa proposition d'affecter la totalité des traitements aux deux sociétés d'entraide en l'absence de réponse de l'intéressé au terme d'un certain délai.

La mise en oeuvre de la réforme étant d'ordre réglementaire, comme l'ensemble des dispositions du Code de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, il attire à nouveau l'attention du Gouvernement sur l'intérêt d'une telle réforme, dont les économies en gestion ne sont toutefois pas chiffrées à ce jour.


* 15 Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (100 ans).

* 16 Sénat, rapport d'information n° 652 (201-2012) : « Le compte d'affectation spéciale « Pensions » : un outil de transparence au service de la LOLF ? ».

* 17 PAP du CAS « Pensions ». Citation p. 12.

* 18 Rapport d'information n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme à relancer d'urgence », publié le 11 octobre 2007 à l'issue du contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial.

* 19 Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* 20 Le tableau fait apparaître le nombre de départs en retraite enregistrés de 2000 à 2011, les prévisions pour 2012-2015 et les projections aux horizons 2020 et 2030.

* 21 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 22 Ibid.

* 23 Il s'agit du programme 128 « Coordination des moyens de secours » de la mission « Sécurité civile », du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation », du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement », des programmes 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » et 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».