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Mission "Sécurité"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

- Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,851 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une baisse de 4,3 %, et 8,049 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une légère progression de 1,2 %.

- A périmètre constant, le présent programme enregistrera l'année prochaine une hausse de 192 ETP. Il est ainsi mis un terme à la tendance à la baisse des effectifs subie depuis plusieurs années.

- Les dépenses de fonctionnement (1,061 milliard d'euros) enregistrent un fléchissement de 2,8 %. Afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a encore été fait en 2013 de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC ») au détriment des investissements.

- La dotation en crédits de paiement consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 253,9 millions d'euros et se situe à un niveau quasi-identique à 2012.

- L'absence d'autorisation d'engagement pour 2013 sur le titre 6 signifie concrètement qu'aucun nouveau projet de construction de caserne ne pourra intervenir avec une collectivité territoriale l'année prochaine. De plus, certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard.

- L'opération en Afghanistan explique, pour une très large part, les surcoûts prévisionnels des OPEX pour la gendarmerie nationale en 2012. Alors que l'autorisation initiale de dépense était fixée à 15 millions d'euros, un surcoût de 10,7 millions d'euros est à déplorer. A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente un budget total de 15,6 millions d'euros.

IV. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Gendarmerie nationale »51(*). Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 171,8 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 4,5 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 136,6 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 25,8 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 4,9 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,851 milliards d'euros en AE, soit une baisse de 4,3 %, et 8,049 milliards d'euros en CP52(*), soit une légère progression de 1,2 % hors fonds de concours.

B. LES CRÉATIONS D'EMPLOIS

Le programme « Gendarmerie nationale » connaît une hausse de 1 235 ETPT de son plafond d'emploi, qui s'établira en 2013 à 97 093 ETPT.

Cette augmentation traduit les mouvements suivants :

- l'impact en ETPT des schémas d'emplois pour 2012 et 2013 sur l'année 2013 (+ 193 ETPT) ;

l'intégration dans le plafond d'emplois du programme des effectifs mis à la disposition de divers organismes (EDF, Banque de France, SNCF...), soit un impact de + 1 045 ETPT ;

- la taxation interministérielle pour la création de l'agence nationale de la sécurité et des systèmes d'information (ANSSI), soit - 2 ETPT ;

- la « taxation » interministérielle pour le financement du réseau interministériel de l'Etat (soit - 1 ETPT).

Par ailleurs, sans avoir d'incidence sur le plafond d'emplois, le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier entraînera des transformations de postes en 2013. Ainsi, 71 postes de gendarmes adjoints volontaires (GAV) sont transformés en 71 postes de civils.

La poursuite du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové fera lui aussi évoluer la répartition des personnels entre les catégories d'emplois, tout en restant sans impact sur le plafond d'emplois. En effet, suite au rapport « Police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » réalisé par un groupe de travail « intérieur - défense » entre janvier et mars 200853(*), le PAGRE a été revu. Ainsi, le volume du corps des officiers a été redimensionné à la baisse avec 6 887 militaires (au lieu de 9 200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3 300 majors au lieu de 1 900, et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500).

Par ces modifications visant à la mise en place de « carrières types » comparables, il s'agit de permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale. L'année 2013 correspond à l'aboutissement définitif du PAGRE rénové devant déboucher sur un équilibre « police-gendarmerie », parallèlement à la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

La rénovation du PAGRE absorbera 22 millions d'euros en 2013.

A périmètre constant, le programme « Gendarmerie nationale » enregistrera l'année prochaine une hausse de 192 ETP. Il est ainsi mis un terme à la tendance à la baisse des effectifs subie depuis plusieurs années.

Au total, le présent programme enregistre une augmentation modérée de ses dépenses de personnel en 2013 : + 1,7 % pour un montant total de 6,761 milliards d'euros.

Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 3,078 milliards d'euros en 2013 au lieu de 2,982 milliards d'euros en 2012 (+ 3,2 %). Cette enveloppe comprend, en 2013, 3,04 milliards d'euros pour les personnels militaires et 37,8 millions d'euros pour les personnels civils.

C. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT  COURANT « SANCTUARISÉES »

Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » passent de 1,061 milliard d'euros en 2012 à 1,031 milliard d'euros en 2013, soit un fléchissement de 2,8 %.

Depuis 2010, le projet annuel de performances (PAP) distingue, au sein des dépenses de fonctionnement (titre 3), les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC ») et les dépenses hors fonctionnement courant (dites « titre 3 HFC »). Ces dépenses hors fonctionnement courant correspondent en fait à des investissements budgétés en titre 3 : le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, les terminaux informatiques, l'habillement, l'armement, les matériels de protection, les munitions, les matériels techniques et divers, le mobilier, la maintenance courante immobilière ainsi que les véhicules de brigade et de police « route ».

Dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a, à nouveau, été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements (dont les dépenses dites « titre 3 HFC »).

Dès lors, les dotations de fonctionnement courant s'élèvent à 925,2 millions d'euros. La gendarmerie bénéficiera en outre de 21 millions d'euros sur le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat » (Cf. supra). Au total, le fonctionnement courant s'appuiera sur une enveloppe de 946,2 millions d'euros, soit un montant quasi identique à 2012 (945,9 millions d'euros).

L'évolution de ces dotations est marquée par une hausse des loyers, qui relèvent eux aussi du fonctionnement courant (« titre 3 FC ») et pour lesquels une hausse mécanique a dû être intégrée. Cette augmentation est inéluctable en raison de l'évolution des indices immobiliers et des livraisons de casernes, construites en majorité dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). L'optimisation de l'occupation des logements, la réduction du plafond d'emploi et les transformations de postes ne compensent que partiellement l'augmentation des indices de revalorisation ainsi que la livraison de nouveaux casernements locatifs.

D'une manière plus générale, les dépenses de fonctionnement recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.

S'agissant des systèmes d'information et de communication, le besoin s'élève à 21 millions d'euros en CP. Il sera pris en charge sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat ». Ce poste concerne l'entretien courant, les menues fournitures ainsi que les liaisons louées.

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 221 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et aux déplacements, ainsi qu'à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, ainsi qu'à l'entretien et à la réparation des véhicules notamment. Leur budget est de 97,5 millions d'euros en CP.

L'équipement individuel (achat, location et entretien de matériels, y compris pour la police technique et scientifique) repose sur un budget de 14,9 millions d'euros en CP.

En matière d'immobilier, une enveloppe totale de 588,4 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie. Ce poste de dépense présente une grande importance pour le programme car le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service.

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes, le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

Le budget de la gendarmerie pour 2013 relève d'une même logique en privilégiant le fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette tendance de fond consistant à privilégier le court terme sur une réflexion de plus long terme.

D. L'INVESTISSEMENT TRÈS CONTRAINT

1. Une enveloppe totale de 253,9 millions d'euros, quasi stable par rapport à 2012

En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses (Cf. supra, la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme.

Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement progresse de 11,6 % en CP, en passant de 122,3 millions d'euros en 2012 à 136,5 millions d'euros en 2013. En revanche, les AE chutent à 48,1 millions d'euros, contre 161,9 millions d'euros en 2012 (- 70,3 %) ;

Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux systèmes d'information et de communication (dont la vidéosurveillance en LOPPSI 2) et les opérations immobilières domaniales.

Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.

Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 105,9 millions d'euros en 2013 (contre 115 millions d'euros en 2012).

Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives54(*). Ils sont nuls en AE et s'élèvent à 11,5 millions d'euros en CP pour 2013.

L'absence d'AE pour 2013 en titre 6 signifie donc qu'aucun nouveau projet ne pourra intervenir avec une collectivité territoriale en 2013 en matière de construction de caserne. Seuls les engagements antérieurs pourront être assumés via les CP ouverts.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette situation qui signifie, notamment, que certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités territoriales sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard.

Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 253,9 millions d'euros et se situe donc à un niveau quasi identique à 2012 (249,2 millions d'euros).

2. Les principaux programmes en 2013

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2013, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 44,56 millions d'euros en CP.

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 59,3 millions d'euros de CP. Elles correspondent au maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères (19,3 millions d'euros) et au renouvellement du parc de véhicules (40 millions d'euros).

Enfin, les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent à 88,9 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'est largement appuyé au cours des dernières années sur les partenariats public-privé (PPP), via le recours à des opérations de type BEA55(*).

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements, en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « Haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier potentiel (grâce à un meilleur étalement et à une plus grande prévisibilité de la dépense), des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d'un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet certes ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, mais l'assainissement structurel de la situation passe par la remise à niveau du parc domanial.

E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES : UN SURCOÛT PRÉVISIONNEL DE 10,7 MILLIONS D'EUROS POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (OPEX) EN 2012

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme. Aux termes du PAP, elle englobe « l'ensemble des missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie en tant que force armée, tant sur le territoire national qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle. Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des institutions assurant la continuité de l'Etat (garde et défense des palais nationaux) ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (notamment nucléaires) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1er juillet 2012, la gendarmerie nationale déployait 310 militaires (contre 460 au 1er juillet 2011) en opérations extérieures (OPEX)56(*). Près de la moitié des personnels projetés le sont en Afghanistan (154 gendarmes).

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (193,4 millions d'euros en CP, soit 2,4 % des CP du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile.

Le PAP pour 2013 prévoit un « nombre de jours OPEX » à 175 000 jours-gendarme (contre une réalisation pour 2010 de 269 760 et pour 2011 de 257 063, ainsi qu'une prévision actualisée pour 2012 de 200 000).

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance.

Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme.

Pour financer les OPEX, la gendarmerie est dotée depuis 2007 de 15 millions d'euros par an (11 millions d'euros en titre 2 et 4 millions d'euros hors titre 2). Or, notamment du fait de l'engagement de la France en Afghanistan, la dotation est devenue insuffisante57(*). En 2012, le surcoût lié à ces opérations s'élèvera à 10,7 millions d'euros (contre 15,4 millions d'euros en 2011).

A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente 6,3 millions d'euros en dépenses de personnel et 9,3 million d'euros en hors titre 2, soit un budget total de 15,6 millions d'euros (contre 17,4 millions d'euros en 2011).

Ce surcoût, comme d'ailleurs l'ensemble des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement relatives aux OPEX, est supporté par l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du présent programme. L'action n° 5 « Exercice des missions militaires » ne comprend en effet que les dépenses de personnel des OPEX (y compris les primes) et son budget progresse de 18,2 % par rapport à 2012 (193,4 millions d'euros en 2013 contre 163,6 millions d'euros en 2012).


* 51 Y compris fonds de concours et attribution de produits.

* 52 Dont 108,6 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* 53 Les conclusions de ce rapport ont fait l'objet d'un avis, rendu par Eric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées (mai 2008). Tout en mettant en garde contre les limites d'une telle comparaison, l'avis indique que la parité globale entre les militaires de la gendarmerie et les fonctionnaires de la police est une réalité, à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l'application de la réforme des  « corps et carrières » de la police nationale.

* 54 En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* 55 La LOPSI 1 a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.

* 56 Ces OPEX sont sous mandat de l'Organisation des nations unies (ONU) au Liban, à Haïti, en République démocratique du Congo et en République de Côte d'Ivoire, sous engagement international hors ONU (Kosovo, Afghanistan) ou sous commandement national (Tchad, République Centrafricaine, Irak, République de Côte d'Ivoire).

* 57 L'article 148 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 impose que les surcoûts occasionnés par l'engagement de la gendarmerie nationale en opérations extérieures, y compris les dépenses de personnel, fassent l'objet d'un rapport remis chaque année par le Gouvernement au Parlement. Ce rapport doit comprendre une évaluation chiffrée de ces surcoûts, une description des mesures prises pour assurer leur financement et l'examen des modalités d'un financement de ces surcoûts par la réserve interministérielle, à l'image des armées.