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Mission "Sécurité"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

- Le programme « Police nationale » comporte 9,566 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2012, et 9,503 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 3,3 %.

- A périmètre constant, il est mis un terme à la tendance à la baisse des effecitfs subie depuis plusieurs années. En 2013, la police nationale verra ses emplois croître de 288 ETP.

- Votre rapporteur spécial s'interroge sur les effets de la prime de résultats exceptionnels dans la police nationale (25 millions d'euros ouverts en 2013). Il estime nécessaire une réévaluation de l'économie générale de cette mesure.

- A périmètre constant (c'est-à-dire hors création du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat »), les crédits de fonctionnement de la police reculent de 1,4 % (10,4 millions d'euros).

- Au regard de la tendance à la baisse continue de ces crédits, votre rapporteur spécial estime qu'un seuil a probablement été atteint et qu'aller au-delà de ce plancher ferait peser un fort risque sur le potentiel opérationnel de cette force.

- En 2013, l'effort d'investissement sera à nouveau très contraint : les autorisations d'engagement diminuent de 46,8 % et les crédits de paiement de 10,3 %.

- Face à la politique de « stop and go » caractérisant les dépenses d'investissement depuis plusieurs années au sein du programme « Police nationale », votre rapporteur spécial estime que les à-coups successifs ne peuvent que placer dans une situation de grande incertitude les gestionnaires de ce programme. Une programmation mieux lissée apparait nécessaire.

III. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Police nationale »38(*). Une distinction est faite avant et après ventilation des crédits de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » entre les autres pôles du programme. Cette action comporte, notamment, les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

Les crédits du programme « Police nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 230,8 millions d'euros*

* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Administration territoriale » : - 5,7 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : + 223,8 millions d'euros ;

- « Sécurité civile » :

- programme « Intervention des services opérationnels » : - 0,5 million d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : + 13,2 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Au total, le programme « Police nationale » comporte 9,566 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2012, et 9,503 milliards d'euros en CP39(*), soit une augmentation de 3,3 %.

B. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

Le plafond d'emplois du programme « Police nationale » enregistre en 2013 une baisse de 1 372 ETPT et s'établit désormais à 142 317 ETPT.

Cette évolution résulte de l'impact prévu des schémas d'emploi pour 2012 et pour 2013 sur l'année 2013 et du solde des transferts vers d'autres programmes (- 154 ETPT). Ces transferts se décomposent de la manière suivante :

- un transfert interne au programme de - 183 ETPT vers le nouvel opérateur issu de la fusion de l'Ecole nationale supérieure de la police (ENSP) et de l'Ecole nationale supérieure des officiers de police (ENSOP) ;

- des transferts externes vers ou en provenance d'autres programmes pour un total de + 29 ETPT.

A périmètre constant, il est cependant mis un terme à la tendance à la baisse des effectifs subie depuis plusieurs années. En 2013, la police nationale verra ainsi ses emplois croître de 288 ETP.

Parmi les évolutions notables de l'emploi au sein du programme, on peut notamment relever la baisse des emplois de « Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement » (- 286 ETP). S'agissant des commissaires et des officiers, ces emplois avait déjà connu au cours des années précédentes une réduction à mettre en relation avec les transformations d'emplois prévues par la réforme des « corps et carrières » de la police nationale40(*), impliquant une déflation des effectifs du corps de conception et de direction ainsi que de celui de commandement.

En contrepartie, les emplois de « Personnels administratifs » et d'« Adjoints de sécurité » (ADS) augmentent respectivement de 224 ETP et de 216 ETP.

En termes de dépenses de personnel, ces tendances se traduisent par une hausse de 4,1 %, le poste budgétaire passant de 8,245 milliards d'euros en 2012 à 8,586 milliards d'euros en 2013.

Outre les créations d'emplois, cette augmentation trouve également largement son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,836 milliards d'euros en 2013 au lieu de 2,593 milliards d'euros en 2012 (+ 9,4 %).

En 2013, 29,3 millions d'euros seront consacrés aux revalorisations indiciaires et indemnitaires des différents corps composant le programme permettant :

- la poursuite de la revalorisation indiciaire du corps d'encadrement et d'application (CEA) dans le cadre de son adaptation à la nouvelle grille de la catégorie B ;

- la poursuite du dispositif visant à mieux fidéliser les personnels dans la région Ile-de-France ;

- la création de postes de responsable d'unité locale de police (RULP) supplémentaires ;

- la poursuite de la convergence des taux de l'indemnité de sujétions spéciales de police des officiers dans le cadre de la parité police / gendarmerie ;

- la rénovation du régime indemnitaire des officiers ;

- la revalorisation du régime indemnitaire des personnels de la police technique et scientifique et le passage au nouvel espace statutaire de la catégorie B des techniciens ;

- la poursuite du repyramidage des commissaires et la création d'un grade d'accès fonctionnel ;

- la revalorisation transversale des régimes indemnitaires et indiciaires des personnels administratifs, techniques et spécialisés mise en oeuvre au sein du ministère de l'intérieur ;

- la revalorisation des médecins et des psychologues de la police.

Du point de vue des mesures en direction des personnels, votre rapporteur spécial s'interroge sur les effets de la prime au mérite instituée par le décret n° 2004-731 du 21 juillet 2004 portant création d'une prime de résultats exceptionnels dans la police nationale. Au titre de l'année 2013, une dotation de 25 millions d'euros est prévue pour cette mesure. Lors des auditions conduites par votre rapporteur spécial avec les organisations représentatives de la police nationale41(*), il est apparu que les conditions d'attribution de cette prime contribuent paradoxalement moins à stimuler les initiatives qu'à démotiver les personnels.

En conséquence, votre rapporteur spécial estime nécessaire une réévaluation de l'économie générale de cette prime pour résultats exceptionnels.

C. LE RECUL DE 1,4 % DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT

En 2013, les crédits de fonctionnement du présent programme enregistreront une nouvelle baisse de 7,2 %, en passant de 743,1 millions d'euros en 2012 à 689,9 millions d'euros l'année prochaine.

Afin de bien apprécier la trajectoire du budget de fonctionnement de la police, il convient de rappeler que ses crédits de fonctionnement (CP) ont subi un recul au cours des quatre dernières années : - 3,6 % en 2009, - 5,7 % en 2010, - 0,6 % en 2011 et - 2,3 % en 2012.

L'année 2013 poursuit donc cette tendance en l'accentuant. Toutefois, la baisse prévue pour l'exercice à venir résulte de deux facteurs très différents l'un de l'autre. Expliciter ces deux causes permet de nuancer quelque peu le constat d'une diminution des crédits de fonctionnement qui, sinon, pourrait apparaître en première analyse comme trop forte (- 7,2 %).

Une part de l'effort de réduction des moyens de fonctionnement du programme « Police nationale » renvoie certes à la contribution de celui-ci à l'objectif de réduction des dépenses de fonctionnement fixé par le Gouvernement.

Toutefois, une autre raison explique la contraction des crédits de fonctionnement du programme en 2013. En effet, les dépenses de fonctionnement, de maintenance et de mise à niveau de l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT)42(*) s'élèvent à 42,8 millions d'euros. Or, cette charge sera désormais inscrites sur le programme 763 créé au sein du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat »43(*). Elle ne pèse donc plus sur les crédits de fonctionnement de la police nationale44(*).

A périmètre constant, les crédits de fonctionnement du programme « Police national » ne reculent donc que de 1,4 % (10,4 millions d'euros).

Une fois ces précisions apportées, votre rapporteur spécial souligne néanmoins que la baisse continue des moyens consacrés au fonctionnement de la police ne va pas sans créer des tensions en gestion.

Ainsi, la réserve pour 2012 du programme 176 (soit 64,6 millions d'euros) a été partiellement levée (46,3 millions d'euros) dès le début de la gestion en cours. Ce dégel de la réserve a ainsi permis de couvrir un certain nombre d'impasses budgétaires apparues dès le début de l'année45(*).

Au regard de la tendance à la baisse continue des crédits de fonctionnement (CP) de la police, votre rapporteur spécial estime qu'un seuil a probablement été atteint et qu'aller au-delà de ce plancher ferait peser un fort risque sur le potentiel opérationnel de cette force.

D. LA POURSUITE DU « STOP AND GO » DANS LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT

Depuis plusieurs années, le programme « Police nationale » subit une évolution plutôt heurtée de ses crédits d'investissement.

En 2009, ses CP baissaient de 3,6 % et ses AE chutaient de 22,2 %. Rappelant le bilan de l'application de la LOPSI 1, le rapporteur spécial de votre commission des finances, alors notre collègue Aymeri de Montesquiou, avait déploré un déséquilibre dans la mise en oeuvre de cette loi, le fonctionnement ayant été privilégié par rapport à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation46(*). Il avait souhaité que les arbitrages nécessaires entre le fonctionnement et l'investissement ne mettent pas en péril la dynamique de modernisation de la police nationale47(*).

En 2010, l'effort d'investissement au sein du présent programme repartait avec une majoration de 5,8 % des CP et une très forte hausse de 88,2 %48(*) des AE. Ce bond résultait de l'ouverture de la tranche de la LOPPSI 2 pour l'exercice 2010 et favorisait notamment les dépenses relatives à la modernisation technologique de la police.

En 2011, les dépenses d'investissement ont connu à nouveau un recul, avec une chute de 28,3 % pour les CP et de 77,5 % pour les AE. Votre commission des finances s'était donc à nouveau inquiétée des arbitrages rendus au détriment de l'effort d'investissement49(*). Au sein du programme, les marges de manoeuvre en matière d'investissement sont d'ailleurs d'autant plus limitées que la LOPPSI 2 « flèche » de manière impérative un certain nombre de dépenses, contribuant à restreindre encore un peu plus le champ des possibles offert au responsable de programme.

En 2012, l'investissement enregistrait un redémarrage à la hausse. Alors que les CP augmentaient de 9,1 % (174,5 millions d'euros), les AE bondissaient de 207,9 % (279,9 millions d'euros)50(*).

L'année 2013 représente un nouvel épisode de ce « stop and go » puisque les AE diminuent de 46,8 % pour s'établir à 148,9 millions d'euros et les CP baissent de 10,3 % (156,5 millions d'euros en 2013).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le pilotage de l'effort d'investissement au sein du programme « Police national » et estime que les à-coups successifs ne peuvent que placer dans une situation de grande incertitude les gestionnaires de ce programme. Une programmation mieux lissée apparaît nécessaire.


* 38 Y compris fonds de concours et attributions de produits.

* 39 Dont 27 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* 40 La réforme des « corps et carrières » de la police nationale a été lancée en 2003 et s'est traduite dans un protocole d'accord signé, le 17 juin 2004, entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels. Ce protocole fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.

* 41 Audition de l'Union SGP-Unité police, d'Alliance Police nationale et de l'UNSA Police, le 25 octobre 2012.

* 42 Depuis la fin de l'année 2006, le déploiement du réseau INPT est achevé. Cette infrastructure sert de support au réseau ACROPOL pour la police nationale et au réseau ANTARES pour les sapeurs-pompiers et la sécurité civile. Ces réseaux doivent être accessibles partout et tout le temps par les services concernés en cas d'interventions sur l'ensemble du territoire français.

* 43 Ce CAS sera alimenté par la valorisation de ce réseau.

* 44 Le programme « Police nationale » prendra toutefois en charge un reste-à-payer de 3,6 millions d'euros et la maintenance du logiciel de transmission de données pour 0,12 million d'euros.

* 45 Le dégel d'une partie de la réserve de précaution a permis de couvrir certaines dépenses inéluctables :

- l'indemnisation des gardiens de fourrière (10 millions d'euros) ;

- des projets informatiques structurants pour la sécurité intérieure (5,5 millions d'euros) ;

- l'acquisition de matériels technologiques indispensables pour l'activité opérationnelle des services de police (8,4 millions d'euros) ;

- un abondement exceptionnel au profit des budgets de fonctionnement des services de police soumis à une forte tension après plusieurs années de baisse (13,5 millions d'euros).

* 46 Rapport spécial n° 91 (2007-2008), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* 47 Rapport spécial n° 99 (2008-2009), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* 48 Rapport spécial n° 101 (2009-2010), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* 49 Rapport spécial n° 111 (2010-2011), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* 50 Cette évolution des AE s'expliquait par la nécessité de couvrir plusieurs projets immobiliers en faveur de la police, et notamment celui relatif au relogement de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police (DRPJ) sur le site de la zone d'aménagement concertée (ZAC) des Batignolles à Paris (17ème arrondissement). L'installation des services de la DRPJ de la préfecture de police sur le site des Batignolles s'inscrivait, d'une part, dans la dynamique du « Grand Paris » et, d'autre part, dans la mise en oeuvre de la RGPP (en rationalisant les transfèrements des personnes gardées à vue et en recherchant les synergies entre les services de police et de justice). A lui seul, ce projet mobilisait 131 millions d'euros en AE.