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Mission "Sécurité"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES ENJEUX BUDGÉTAIRES AU SEIN DE LA MISSION

- Pour la police et la gendarmerie, l'année 2013 se caractérise par une rupture avec la politique dite de « révision générale des politiques publiques » (RGPP) menée de 2009 à 2012. Au cours de cette période, les deux programmes ont perdu au total 9 269 emplois équivalent temps plein (ETP). Principalement fondée sur un objectif de suppressions d'effectifs, la RGPP a montré ses limites au sein de la mission « Sécurité » : dégradation qualitative des emplois, précarisation et recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence.

- En 2013, les forces de sécurité seront mieux dotées en emplois. La présente mission enregistre ainsi la création nette de 480 ETP, la police bénéficiant de 288 ETP supplémentaires et la gendarmerie de 192 ETP.

- Au regard de cet effort conséquent, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, leurs affectations répondent aux besoins et aux priorités.

- Une évaluation des polices d'agglomération apparaît nécessaire, dès lors qu'elles tendent à se développer sur un nombre croissant de bassins de délinquance.

- En septembre 2012, quinze « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) ont été créées. Elles couvrent aussi bien des zones urbaines que périurbaines ou rurales. Au total, selon le ministère de l'intérieur, une cinquantaine devrait voir le jour. Leur succès dépendra, pour une part, du bon dimensionnement des effectifs qui y seront affectés.

- L'expérimentation du transfert des transfèrements de détenus à l'administration pénitentiaire en 2011 et 2012 a mis en lumière des difficultés et des retards. Une décision sur la poursuite de ce processus est attendue en 2013.

- Votre rapporteur spécial déplore les investissements coûteux (251,9 millions d'euros sur quinze ans à Paris, par exemple) réalisés dans les systèmes de vidéosurveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques et dont aucune étude sérieuse n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique.

- Pour le ministère de l'intérieur, la défense et la protection de l'environnement passent par un double objectif. D'une part, une politique d'achats toujours plus éco-responsables doit être impulsée au sein de la police et de la gendarmerie. D'autre part, la lutte contre la délinquance environnementale doit être valorisée et pouvoir s'appuyer sur des moyens et des compétences à la hauteur des enjeux de ce type d'affaire.

II. LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE EN 2013

A. LA RUPTURE AVEC LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP) : DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS

1. Les suppressions d'effectifs entre 2009 et 2012

La police et la gendarmerie ont subi au cours des dernières années de très importantes suppressions d'emplois dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le tableau ci-dessous rend compte du bilan de cette politique en matière d'effectifs sur la période allant de 2009 à 2012.

Les mandats « RGPP » en matière de suppressions d'effectifs

(en ETP)

 

2009

2010

2011

2012

Total

Programme « Police nationale »

1 432

1 329

833

1 608

5 202

Programme « Gendarmerie nationale »

771

1 303

960

1 033

4 067

Total

2 203

2 632

1 793

2 641

9 269

Source : ministère de l'intérieur

Ainsi, au total, la police et la gendarmerie ont perdu 9 269 ETP entre 2009 et 2012. L'effort a été supporté à 56,1 % par la police (- 5 202 ETP) et à 43,9 % par la gendarmerie (- 4 067 ETP).

Pendant la même période, l'évolution réelle des effectifs policiers, au titre des schémas d'emplois exécutés, s'est traduite par une diminution de - 3 004 ETP, notamment en raison de recrutements exceptionnels en 2010 et en 2011 : 1 500 adjoints de sécurité (ADS) en 2010 et 1 000 à nouveau en 2011.

2. Les limites de cette politique

La RGPP s'est donc principalement résumée à une politique de réduction et de rationalisation de l'emploi public, via notamment la réalisation de gains de productivité grâce aux nouvelles technologies. Cette politique a montré ses limites au sein de la mission « Sécurité ».

Tout d'abord, votre rapporteur spécial souligne la « dégradation qualitative » des emplois induite par la logique de recrutement d'ADS en nombre. En effet, une substitution de fait a eu lieu entre des « policiers-fonctionnaires », avec un statut stable relevant de la fonction publique, et des agents contractuels, au statut beaucoup plus précaire. Il faut dans cette perspective rappeler que les ADS sont des agents recrutés par contrat, pour une période de trois ans, renouvelable une fois, et rémunéré au SMIC. Le résultat de la politique menée conduit donc à une précarisation des agents et à une perte, pour ceux-ci, des avantages liés au statut de la fonction publique.

Au-delà du statut, cette précarisation touche également le métier même des policiers et des gendarmes. Avec son corollaire de suppressions d'emplois, la RGPP a généré un surcroît de tensions professionnelles et la multiplication des heures supplémentaires pour compenser les manques.

Les heures supplémentaires effectuées posent d'ailleurs la question de leur paiement et/ou de leur accumulation permettant à terme de partir plus tôt en retraite pour les fonctionnaires concernés. Tant Claude Balland que les représentants syndicaux auditionnés par votre rapporteur spécial ont insisté sur ce point, en mettant en évidence les problèmes de management et de gestion des effectifs sur le terrain qui y sont liés11(*).

Le recours croissant au cours des dernières années aux réservistes, tant dans la police que dans la gendarmerie, témoigne d'un déficit en emplois et de la difficulté désormais bien réelle d'assurer une présence effective des forces de sécurité partout sur le territoire.

De même, l'essor des agences de sécurité privées signe le recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence : assurer la sécurité des citoyens.

3. Les forces de sécurité mieux dotées en emplois en 2013

En 201112(*), votre rapporteur spécial avait fait part à votre commission de son inquiétude quant aux conséquences de la RGPP sur la mission « Sécurité ». Il avait indiqué qu'« un seuil a été atteint, au-delà duquel l'efficacité de la politique de lutte contre l'insécurité n'est plus garantie ». Il avait en outre souligné que « le risque consiste désormais en une « privatisation rampante » de la sécurité, faute d'un Etat ayant les moyens de répondre par lui-même aux attentes légitimes de nos concitoyens ».

C'est pourquoi votre rapporteur spécial se félicite que le projet de loi de finances pour 2013 soit l'occasion de rompre avec la RGPP et son corollaire de suppressions d'emplois.

En 2013, les forces de sécurité seront en effet mieux dotées en emplois. La mission « Sécurité » enregistre la création nette de 480 ETP, la police bénéficiant de 288 ETP supplémentaires et la gendarmerie de 192 ETP.

Votre rapporteur spécial reviendra sur ces créations dans les parties plus particulièrement consacrées à la police (Partie III) et à la gendarmerie (Partie IV). Il veut toutefois à ce stade, et d'ores et déjà, insister sur cet effort conséquent.

Au regard de cet effort conséquent, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, une attention particulière doit être porté sur leurs affectations. L'arrivée de nouveaux effectifs doit correspondre à une présence accrue des forces de l'ordre sur le terrain. Elle doit aussi s'inscrire dans une politique qui accorde au contraire une importance renouvelée à la prévention. Votre rapporteur se félicite, à cet égard, du déploiement des « zones de sécurité prioritaires » (ZSP), qui semble aller dans ce sens.

B. L'ORGANISATION DES FORCES DE SÉCURITÉ SUR LE TERRITOIRE

1. La répartition problématique des effectifs

Au cours des dernières années et dans le cadre de la RGPP, un processus de redéploiement police-gendarmerie a progressivement été mis en oeuvre. Cette évolution territoriale prévoyait un transfert de 17 circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et un transfert de 29 communes situées en zone gendarmerie vers la police.

Toutefois, dans son rapport sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique »13(*), la Cour des comptes a souligné qu'« en ce qui concerne la police nationale, en dépit d'un mouvement correctif introduit à compter de 2007, la répartition territoriale des effectifs de sécurité publique laisse subsister des inégalités importantes entre les circonscriptions, révélatrices de situations de sur-dotation ou sous-dotation au regard des niveaux de délinquance. En particulier, la présence des services de la DCSP [direction centrale de la sécurité publique], plutôt que des unités de la gendarmerie départementale, dans des circonscriptions de moins de vingt mille habitants où la loi ne l'impose pas, est un facteur de déséquilibre au détriment des villes les plus exposées à la délinquance ».

Dans le prolongement des observations de la Cour des comptes, votre rapporteur spécial attire l'attention sur les critères de répartition des effectifs sur le territoire, non seulement entre les policiers et les gendarmes mais aussi concernant la concentration de ces deux forces dans leurs zones de compétence respectives. Il estime que ces critères doivent plus clairement apparaître que ce n'est le cas actuellement. Les clefs de répartition doivent évidemment se fonder sur la prise en compte des taux de délinquance sur les différents territoires, mais aussi faire l'objet d'une prise de décision concertée au niveau le plus adapté, c'est-à-dire le niveau déconcentré.

Enfin, votre rapporteur spécial estime nécessaire de recentrer l'activité des policiers et des gendarmes sur leur coeur de métier et en faveur d'une présence encore accrue sur le terrain. Des marges de progression existent encore : 10 767 ETPT n'exercent pas directement de fonctions de sécurité dans la gendarmerie14(*), tandis que 2 017 effectifs policiers (soit un peu plus de 3 % du total) de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) ne sont pas non plus employés sur ce type de mission15(*).

2. L'évaluation nécessaire des « polices d'agglomération »

Le redéploiement police-gendarmerie s'accompagne en outre d'une nouvelle organisation territoriale autour de « polices d'agglomération », centrées sur des « bassins de criminalité ».

Par son intervention à un niveau pertinent (l'agglomération), la police d'agglomération est censée être en mesure de permettre une meilleure adaptation du dispositif de sécurité (sécurisation, ordre public et collecte du renseignement) aux réalités du terrain, tout en dégageant des économies d'échelle sur les moyens mis en oeuvre. Les frontières administratives, qui faisaient jusqu'alors barrière aux objectifs opérationnels de la police, sont supprimées.

Entrée en application le 14 septembre 2009 à Paris et dans les trois départements limitrophes de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne)16(*), la police d'agglomération a été étendue en 2011 sur les plaques urbaines de Lyon, Lille, Marseille et Bordeaux17(*).

En 2011 et donc après déjà plus de deux ans de mise en oeuvre de cette nouvelle organisation territoriale au sein de l'agglomération parisienne, votre rapporteur spécial avait estimé souhaitable « le lancement d'un audit en vue d'évaluer précisément l'efficacité de ces nouveaux dispositifs, leurs retombées en termes d'économies et leur retour en « sécurité intérieure » »18(*).

Dans ses réponses au questionnaire parlementaire de votre rapporteur spécial, le ministère indique cette année que « de nouvelles évolutions de compétence territoriale sont aujourd'hui nécessaires, dans une logique de prise en compte de l'urbanisation croissante et d'approfondissement du concept de police d'agglomération. Elles n'interviendront qu'après une concertation approfondie avec les élus, comme avec les personnels, et à condition qu'elles accroissent l'efficacité de chacune des deux forces. Afin que les prochaines opérations soient prochainement lancées, le ministre de l'intérieur a demandé aux directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale de lui faire rapidement des propositions ».

Votre rapporteur spécial se félicite donc de la constitution d'un groupe de travail entre la police et la gendarmerie nationales en vue d'approfondir la réflexion relative à l'extension de ce dispositif de « police d'agglomération » à de nouveaux départements. Il suivra avec attention les conclusions qui sortiront de ce travail.

C. LA POLICE DE PROXIMITÉ : REPENSER LE LIEN AVEC LA POPULATION

1. Des fluctuations préjudiciables au cours des dernières années

Au cours des dernières années, l'approche des Gouvernements en matière de police de proximité a beaucoup fluctué. Plusieurs « outils » ont été créés, ont perduré, ont été modifiés ou ont disparu.

Ainsi, créées en septembre 2008, les Unités Territoriales de Quartier (UTeQ) avaient été mises en place avec pour objectif la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel ainsi que le développement du lien de confiance entre la police et la population.

Toutefois, à partir des conclusions d'un audit commun de l'Inspection générale de l'administration (IGA), de l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) et de l'Inspection générale des services (IGS)19(*), il a été décidé, en septembre 2010, de faire évoluer les UTeQ en Brigades Spécialisées de Terrain (BST). Cette décision constituait d'ailleurs un spectaculaire revirement au regard de l'annonce faite par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, alors Brice Hortefeux, peu de temps avant20(*) de créer vingt-six nouvelles UTeQ.

La police nationale compte désormais quarante-trois BST. Ces brigades sont déployées dans des zones sensibles au périmètre circonscrit (pouvant comporter un ou plusieurs quartiers au sein d'une agglomération), mais évolutif en fonction de la délinquance. Elles ont des missions ciblées de prévention, de dissuasion et de répression, avec pour objectifs de lutter contre la délinquance et les violences urbaines, de rechercher le renseignement opérationnel, tout en développant le lien de confiance avec la population.

Les BST s'intègrent dans le dispositif des patrouilleurs de la police nationale (dont elles remplissent les missions sur leurs secteurs de compétence), expérimenté au printemps 2011 et généralisé en juillet 2011. Le but consiste à accroître la présence des forces de l'ordre en tenue d'uniforme sur le terrain, dans le cadre d'un schéma rénové de couverture des circonscriptions de sécurité publique établi en fonction des spécificités locales. Les patrouilleurs exercent leurs missions sur un périmètre défini et signalé en raison de sa sensibilité et des difficultés recensées. La mission du patrouilleur est une mission de police générale, avec des objectifs traditionnels de prévention, de dissuasion et de répression.

Votre rapporteur spécial estime que les mutations successives des dispositifs de police de proximité, au cours des dernières années, ont traduit en réalité le malaise des anciens Gouvernements en la matière. Il considère qu'il est désormais temps de réinventer cette police en l'axant sur le lien de confiance à nouer réellement avec la population, l'action de prévention (qui doit nécessairement précéder la répression) et l'ancrage dans le temps (seul garant du succès de cette politique).

2. Une nouvelle stratégie basée sur la création de « zones de sécurité prioritaires » (ZSP)

A la suite de son installation, le nouveau Gouvernement a cherché à ouvrir un nouveau chapitre dans le domaine des relations entre la police et la gendarmerie, d'une part, et la population, d'autre part. Cette volonté s'est traduite par la création de quinze « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) dès septembre 2012.

Les premières créations de « zones de sécurité prioritaires » (ZSP)

Parmi les quinze ZSP initialement créées, six sont situées en secteur de sécurité publique (police), trois relèvent de la préfecture de police de Paris, quatre sont en zone gendarmerie et deux zones sont mixtes entre la police et la gendarmerie.

Leur liste est la suivante :

- Paris : quartier Château-Rouge, dans le XVIIIe arrondissement (zone police) ;

- Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis) : cités Cordon, du 8-Mai-1945, Soubise, Dhalenne, Charles-Schmidt, Paul-Vaillant, 32 rue Émile Zola (zone police) ;

- Saint-Denis (Seine-Saint-Denis) : quartiers du centre-ville et de la basilique (zone police) ;

- Mantes-la-Jolie et Mantes-la-Ville (Yvelines) : quartiers du Val-Fourré et des Merisiers (zone police) ;

- Corbeil-Essonnes (Essonne) : quartier des Tarterêts (zone police) ;

- Communes de Méru et Chambly (Oise) (zone gendarmerie) ;

- Amiens : quartier nord (zone police) ;

- Lille : quartier Moulins (zone police) ;

- Communes de Fameck et Uckange (Moselle) (zone gendarmerie) ;

- Strasbourg : quartier Neuhof (zone police) ;

- Lyon : quartier de la Duchère, dans le IXe arrondissement (zone police) ;

- quartiers nord de Marseille (IIIe, XIIe, XIVe, XVe et XVIe arrondissements) et les communes de Gardanne et Bouc-Bel-Air (Bouches-du-Rhône) (zone police et zone gendarmerie) ;

- communes de Vauvert et Saint-Gilles (Gard) (zone gendarmerie) ;

- communes de Lunel et Mauguio (Hérault) (zone gendarmerie) ;

- communes de Cayenne, Matoury et Remire-Montjoly (Guyane) (zone police et gendarmerie).

Par ailleurs, le 2 octobre 2012, Manuel Valls a annoncé la création d'une ZSP à Grenoble (quartier de la Villeneuve) et, le 3 octobre, il a indiqué la mise en place d'une ZSP à Nice.

Source : d'après le ministère de l'intérieur

Selon la circulaire NOR INTK 1229197 J du 30 juillet 2012 du ministre de l'intérieur, Manuel Valls, ces ZSP ont vocation à « répondre, au plus près, aux préoccupations de nos concitoyens, souvent parmi les plus démunis, confrontés dans des quartiers urbains ou des territoires ruraux à la délinquance, à la violence et aux trafics de toutes sortes qui sapent les fondements même de notre société et mettent en péril le lien social ». L'ambition est de notamment de juguler « l'économie souterraine, les trafics de stupéfiants et d'armes, les violences, les cambriolages, les regroupements dans les parties communes d'immeubles d'habitation, les nuisances de voie publique et autres incivilités ».

Le PAP pour 2013 précise l'organisation des ZSP :

« Dispositif souple et adaptable, les zones de sécurité prioritaires s'organiseront autour :

« - d'un accroissement de la présence policière : patrouilles spécifiques, associées, le cas échéant, au renfort, en sécurisation, des forces mobiles de la police nationale ;

« - d'une coordination renforcée de l'ensemble des forces de sécurité compétentes sur le territoire concerné : services de voie publique, services d'investigation et de renseignement ;

« - de la désignation d'interlocuteurs privilégiés auprès de la population, les délégués police-population, et d'un référent pour chaque ZSP s'impliquant dans le dialogue avec les partenaires de l'action de sécurité publique ;

« - d'actions de prévention de la délinquance ciblées autour de la prévention de la récidive grâce à l'emploi du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

« Le pilotage du dispositif sera réalisé en lien étroit avec l'autorité judicaire, les élus locaux et la population. ».

Votre rapporteur spécial se félicite de l'approche retenue pour la mise en place des ZSP. Il est en effet favorable à une meilleure gouvernance de la sécurité, territorialisée et plurielle (c'est-à-dire associant les élus, les citoyens, la police, la gendarmerie, les partenaires institutionnels...).

En termes d'organisation, deux structures locales sont mises en place : une « cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure » et une « cellule de coordination opérationnelle du partenariat ».

En outre, certaines actions relevant de la politique de la ville « pourront utilement être harmonisées ou coordonnées pour compléter l'action menée dans les ZSP, notamment en matière de prévention de la délinquance ».

Une cinquantaine de ZSP devrait, au total, voir le jour. Elles concerneront les territoires particulièrement concernés par les problèmes d'insécurité. Leur liste définitive devrait être connue en décembre 2012.

Votre rapporteur spécial se félicite de la mise en place de ce dispositif, qui représente un progrès notable et attendu. Les ZSP sont un des outils pour répondre au défi d'une police de proximité revisitée. Il sera attentif aux résultats obtenus au niveau de ces zones. Il rappelle que le succès de cette politique dépendra, pour une part, du bon dimensionnement des effectifs affectés sur ces missions (avec le cas échéant des créations de postes à la clef).

D. LE TRANSFÈREMENTS DES DÉTENUS : UNE DÉCISION À PRENDRE

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert éventuel de cette mission à l'administration pénitentiaire constitue un « serpent de mer » de la mission « Sécurité ». Votre rapporteur spécial renvoie à son précédent rapport pour un exposé précis des enjeux de ce dossier21(*). Il souhaite en revanche ici faire le point sur l'avancement de l'expérimentation engagée et sur le relatif statu quo qui en découle en cette fin d'année 2012.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en compte par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI)22(*). Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 201323(*).

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP.

La gendarmerie est majoritairement concernée par ce transfert d'emplois, à hauteur de 65 % du volume total des effectifs (soit 519 ETP), selon la programmation suivante :

- en 2011 : le transfert de 25 % des effectifs, soit 130 ETP ;

- en 2012 : le transfert de 31 % des effectifs, soit 162 ETP ;

- en 2013 : le transfert de 44 % des effectifs, soit 227 ETP.

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules est opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. L'expérimentation depuis 2011

En 2011, la gendarmerie a transféré 130 ETP à l'administration pénitentiaire. Celle-ci a tout d'abord repris les régions Auvergne et Lorraine (au 5 septembre 2011), puis la Basse-Normandie (au 5 décembre 2011).

Au 31 décembre 2012, avec le transfert effectif des 162 ETP prévus en provenance de la gendarmerie, l'administration pénitentiaire n'aura repris que les régions de Picardie et Franche-Comté (10 avril 2012), de Champagne-Ardenne (8 octobre 2012) et de Midi-Pyrénées (26 novembre 2012)24(*). La reprise des missions sur la Cour d'appel de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée unilatéralement par le ministère de la justice au 7 janvier 2013.

Les premiers mois de la reprise ont été marqués par des difficultés liées à l'apprentissage de cette nouvelle mission par l'administration pénitentiaire. Cette situation a eu pour conséquence un décalage du calendrier de reprise, du fait de délais de recrutement et de formation importants et du taux d'inexécution longtemps resté élevé par l'administration pénitentiaire (30 % au début de la reprise).

La gendarmerie et la police accompagnent la réforme, en prenant à leur charge les missions non exécutées par l'administration pénitentiaire et en fournissant, durant les quinze premiers jours de la reprise de chaque région, des accompagnateurs aux escortes pour faciliter la transmission des savoir-faire. En outre, un protocole d'utilisation de moyens de transmission communs et de renfort en cas d'incident a été conclu.

Deux facteurs ont permis de faire évoluer favorablement la situation, sans toutefois permettre à ce jour une véritable rationalisation :

- un renforcement des effectifs de l'administration pénitentiaire dans les régions reprises ;

- une circulaire conjointe entre le ministère de l'intérieur et celui de la justice, en date du 2 septembre 2011, qui a fixé des directives précises aux services judiciaires afin de réduire le nombre des extractions et de rationaliser leur organisation (visioconférence, lissage des audiences sur la semaine...). Dans certains ressorts, les juridictions ont conduit une politique volontariste qui a abouti à des améliorations significatives. Mais cette démarche demeure très inégalement suivie et largement subordonnée à l'adhésion des magistrats. L'administration pénitentiaire a également amélioré ses processus, bien que ceux-ci demeurent perfectibles. La bonne volonté des instances de direction de l'administration pénitentiaire se heurte notamment aux contraintes statutaires et organisationnelles propres à cette institution.

3. L'attente des résultats d'un audit

Au mois de juin 2012, l'administration pénitentiaire n'a exécuté que 86,7 % des transfèrements internes aux régions qui lui incombaient et 74,3 % du total des transfèrements (en incluant les transfèrements hors région).

Il apparait donc manifeste que le respect de l'arbitrage et du calendrier initial est impossible.

Au vu de ces évolutions et du chemin restant à parcourir, le processus de transfert a été suspendu en 2013 à la demande de l'administration pénitentiaire.

Une mission d'inspection interministérielle, réunissant l'Inspection générale de l'administration (IGA), l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et l'Inspection générale des finances (IGF), doit évaluer les choix organisationnels effectués par le ministère de la justice et leur impact sur la performance attendue.

Les conclusions de cette mission, dont dépend notamment la renégociation du calendrier des reprises, sont attendues pour la fin de l'année 2012.

Avant de rendre un arbitrage s'agissant de la poursuite (ou pas) du transfert du transfèrement de détenus à l'administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial estime nécessaire de disposer d'une vision claire des difficultés rencontrées et des moyens à consentir pour y remédier.

4. La nécessaire vigilance sur les conditions de transfèrements et la visioconférence

Sans préjuger de la décision qui sera finalement prise, votre rapporteur spécial souhaite toutefois rappeler un certain nombre de principes fondamentaux en matière de transfèrements. Leur respect doit aussi orienter les choix qui seront faits.

En premier lieu, la France doit avoir pour objectif premier d'assurer les transfèrements dans des conditions conformes au droit européen et aux exigences élémentaires en matière de dignité et de santé des détenus. Notre pays a été condamné, à plusieurs reprises, par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'agissant des conditions dans lesquelles se déroulent les extractions médicales de détenus25(*).

En deuxième lieu, le niveau de sécurisation des transfèrements ne doit pas pâtir d'un transfert de responsabilité de la police et la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire.

Cette observation renvoie à une troisième condition : l'accompagnement et la formation des personnels pénitentiaires affectés à cette nouvelle tache.

Enfin, le recours accru à la visioconférence26(*) entre les magistrats et les détenus ou prévenus incarcérés est souvent présenté comme une solution permettant de réduire le nombre de transfèrements27(*).

Toutefois, dans son avis du 14 octobre 2011 relatif à l'emploi de la visioconférence à l'égard de personnes privées de liberté28(*), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Jean-Marie Delarue, souligne que « le développement inconsidéré d'une telle technique emporte le risque de porter atteinte aux droits de la défense ». Si dans certains cas la visioconférence peut faciliter la mise en oeuvre des droits de la défense, « dans de nombreux autres cas toutefois, la visioconférence constitue un affaiblissement des droits de la défense en ce qu'elle met fin à la présence physique du comparant qui est aussi un moyen d'expression (d'autant plus que bon nombre de prévenus ont de grandes difficultés à s'exprimer oralement) ».

Aussi, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté estime-t-il nécessaire un encadrement très strict du recours à cette technique (consentement du justiciable, présence d'un conseil auprès de lui...). Il considère en outre que « les économies réalisées sur les coûts des extractions ou les difficultés de réunir les escortes nécessaires ne constituent pas, en principe, des motifs suffisants pour recourir à la visioconférence ».

E. LA VIDÉOSURVEILLANCE : UN INVESTISSEMENT À FONDS PERDUS

1. Le développement de ce système de surveillance : 133,6 millions d'euros depuis 2007 (hors Paris)

Au cours des dernières années, la vidéosurveillance est apparue comme un axe privilégié dans la politique de sécurité. Outre des réserves de fonds sur lesquelles reviendra infra votre rapporteur spécial, ce type de dispositif se révèle d'un coût particulièrement élevé.

Pour que les collectivités locales ainsi que les bailleurs sociaux ou les établissements scolaires puissent faire face à ce coût, une aide de l'Etat a été mise en oeuvre par le biais du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD)29(*). Une partie de l'enveloppe de ce fonds a été dédiée spécifiquement au développement de la vidéosurveillance30(*). Se sont, par ailleurs, ajoutés à cette enveloppe 4 millions d'euros de crédits en provenance du « Plan de relance », initié en 2009.

Les données dont dispose le ministère de l'intérieur aujourd'hui sur les aides et leurs bénéficiaires depuis la mise en place du FIPD en 2007 restent incomplètes pour les trois premières années de mise en oeuvre. Elles sont en revanche plus précises pour les années 2010 et 2011 ainsi que pour l'année en cours.

Le bilan de l'aide accordée par le FIPD au développement de la vidéosurveillance

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nombre de communes aidées

246

293

377

616

485

338

Nombre d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) aidés

16

19

40

 

41

29

Nombre de caméras installées

Non recensé

2500
(source Acsé)

4961
(source Acsé)

5761

5223

3297

(31/07/12)

Crédits du FIPD consacrés aux projets de vidéosurveillance
(déduction faite des frais de gestion de l'Acsé)

(en millions d'euros)

13,4

11,7

15,4

29,7

29,7

29,7

Plan de relance (en millions d'euros)

-

-

-

2

2

-

Crédits FIPD consacrés aux communes et EPCI

(en millions d'euros)

13,4

11,7

15,4

24,98

29,5

16,9

(31/07/201)

Source : ministère de l'intérieur

En 2012, le FIPD est doté de 51,7 millions d'euros. Sur ce montant, 29,7 millions d'euros sont consacrés au financement de la vidéosurveillance (soit 57,4 % des crédits du fonds).

Entre 2007 et 2012, l'ensemble des crédits FIPD consacrés à des projets de vidéosurveillance a donc représenté 133,6 millions d'euros.

Sur ce montant, 111,9 millions d'euros ont été consacrés à :

- 2 500 projets, portés par des collectivités territoriales ou les groupements de communes, concernant l'implantation de 21 742 caméras (recensées de 2010 à 2012) ;

- 66 centres de supervision urbain (CSU) ou extension de CSU ;

- 106 déports d'images vers les services de police ou de gendarmerie.

Par ailleurs, 21,7 millions d'euros ont permis d'aider l'installation de dispositifs de vidéosurveillance chez des bailleurs sociaux, dans des établissements scolaires et des organismes de transports (pour des projets considérés comme innovants).

2. Le cas particulier de Paris

A ces montants déjà conséquents s'ajoute le cas particulier de Paris. Le plan de déploiement le plus massif de caméras se trouve en effet dans la capitale, avec 1 106 caméras de voie publique ainsi qu'environ 10 000 caméras de réseaux partenaires dépendants de la RATP, de la SNCF, de grands magasins ou de musées.

Compte tenu de la complexité du projet, il a été décidé de le conduire sous la forme d'un partenariat public-privé (PPP). Le coût total du contrat s'élève, sur quinze ans, à 251,9 millions d'euros, sous la forme du versement d'un loyer annuel31(*).

En 2013, le loyer du contrat représentera 16,5 millions d'euros. Le financement de ce projet est entièrement porté par l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et soutien » du programme « Police nationale ».

3. La demande d'un moratoire sur ce type d'investissement

Dans son rapport précité sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique », la Cour des comptes regrette qu'« aucune étude d'impact, réalisée selon une méthode scientifiquement reconnue, [n'ait] encore été publiée. Contrairement au Royaume-Uni, la France n'a pas encore engagé un programme de recherche destiné à mesurer l'apport de la vidéosurveillance dans les politiques de sécurité publique ».

De même, votre rapporteur spécial déplore cet investissement d'un coût élevé dans des systèmes de surveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques32(*) et dont aucune étude sérieuse (ni en France, ni à l'étranger) n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique.

A l'assemblée nationale, à l'initiative de la commission des finances, un amendement à l'article 33 du présent projet de loi de finances a été adopté. Il vise notamment à affecter 10 millions d'euros à l'Acsé afin d'« abonder le FIPD et de  permettre à celui-ci de financer les projets de vidéoprotection déjà engagés dans les communes de Cergy, Pontault-Combault, Les Mureaux, Asnières-sur-Seine, Angers, Dijon (extension), Aubervilliers, Gennevilliers ou Saint-Denis de la Réunion ». Pour mémoire, cet abondement correspond, par exemple, au budget nécessaire à la construction d'un nouveau commissariat.

Votre rapporteur spécial demande au contraire un moratoire sur ce type d'investissement dans l'attente d'une étude scientifique indépendante sur les apports véritables de la vidéosurveillance en termes de sécurité (en termes de taux d'élucidation, de lutte contre la délinquance, de prévention, de sentiment de sécurité, d'aspects psycho-sociaux, de suppression de la présence humaine, de garantie des libertés publiques...).

Dans cette perspective, il prend acte de l'appel d'offres lancé récemment par la mission pour le développement de la vidéoprotection (MDVP) du ministère de l'intérieur pour permettre la réalisation d'une étude quantitative et qualitative sur l'efficacité de ces dispositifs. Les conclusions de cette étude devraient être rendues à la fin de l'année 2012, selon le ministère de l'intérieur.

Votre rapporteur spécial rappelle également sa proposition concernant un indicateur de performance portant sur ce type de dispositif (cf. supra Partie I.F.1.).

En conclusion de ces développements sur la vidéosurveillance, il ajoute toutefois que les échanges sur cette question au sein de votre commission des finances ont fait apparaître des points de vue contrastés33(*).

F. LA LUTTE CONTRE LA CYBERCRIMINALITÉ

1. L'articulation de plusieurs composantes opérationnelles

Face aux développements d'internet, des réseaux sociaux et des fraudes via l'usurpation d'identité, la lutte contre la cybercriminalité est progressivement devenue une priorité pour la police et la gendarmerie. Elle requière un dispositif opérationnel intégré spécifique, avec des personnels particulièrement formés et des outils adaptés.

Actuellement, le dispositif de lutte contre la cybercriminalité s'appuie sur plusieurs composantes :

- au niveau ministériel : la composante mixte « police-gendarmerie » participe à la plateforme nationale des signalements Internet (PHAROS), implantée à l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) ;

- au niveau central : une composante d'expertise (avec 14 militaires du département informatique de l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale) se combine à une composante d'investigations et de coordination (reposant sur 23 militaires de la division de lutte contre la cybercriminalité du service technique de recherches judiciaires et de documentation, abritant le centre national d'analyse des images de pédopornographie) ;

- au niveau local : 200 enquêteurs (départementaux et régionaux) en nouvelles technologies numériques (NTECH) et 400 correspondants locaux (C-NTECH).

Le succès des plateformes de signalement

En 2012, la réponse aux signalements reçus par la plateforme PHAROS sera optimisée. En 2011,  101 171  signalements ont été reçus (contre 77 646 en 2010), soit près de 2 000 signalements par semaine. Parmi ces signalements, 49 % concernaient des escroqueries commises sur internet, 22 % des atteintes sur les mineurs et 9 % des actes relatifs à la xénophobie et à la discrimination. Du 1er au 27 septembre 2012, 83 697 signalements ont déjà été reçus et traités.

La plateforme téléphonique « info-escroqueries », créée en janvier 2009 et dédiée à l'information du public, a traité 14 795 appels en 2011.  21 % des appelants ont été invités à déposer plainte dans un service de police ou de gendarmerie et 17 % auprès des services territoriaux de la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF). Au cours du premier semestre de l'année 2012, 16 409 appels ont été traités, soit une projection de 32 818 appels pour l'année 2012 complète.

Source : direction générale de la police nationale (DGPN)

2. La formation et les outils des enquêteurs

Les formations des enquêteurs sont dispensées par des acteurs aussi divers que le Centre national de formation de police judiciaire (CNFPJ), l'université de technologie de Troyes (UTT) ou le service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD).

En outre, les outils doivent s'adapter aux caractéristiques de cette nouvelle forme de délinquance :

- les « cyberpatrouilles » renvoient à des enquêtes sous pseudonymes permettant de lutter contre la traite des êtres humains et le proxénétisme, les atteintes aux mineurs sur Internet, les jeux illégaux en ligne, la provocation et l'apologie des actes de terrorisme sur Internet ;

- la captation de données numériques (autorisée par l'article 36 de la LOPPSI 2) donne la capacité, dans un cadre de criminalité organisée, d'appréhender les données telles qu'elles s'affichent à l'écran d'un utilisateur ou telles que celui-ci les saisit sur le clavier. Elle permet en outre de parer le recours à la cryptographie.

G. LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE

1. De nouveaux moyens au service de la preuve

L'évolution des sciences et des techniques induit de nombreuses mutations au sein de la police et de la gendarmerie nationales. Les outils changent, les pratiques professionnelles s'adaptent et « la culture de l'aveu cède la place à la culture de la preuve ».

En 2013, certaines dépenses sont spécifiquement orientées vers le développement de la police technique et scientifique.

Le programme « Police nationale » se voit ainsi doté de 6 millions d'euros en CP dans ce but. Cette enveloppe permettra le financement du déploiement des fichiers d'identification que sont le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) et le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Ces fichiers sont modernisés et rendus interopérables avec les autres fichiers européens (dans le cadre de l'application du traité de Prüm).

Compte tenu du nombre de profils contenus dans ces deux bases, un effort de renforcement des plateformes est nécessaire. De même, certaines évolutions applicatives sont rendues inéluctables pour que ces fichiers soient conformes aux règles juridiques.

Parallèlement, il s'agit de maintenir à niveau les moyens de recueil des traces sur les scènes de crimes et d'infractions afin de garantir la qualité des relevés.

Pour le programme « Gendarmerie nationale », une enveloppe de 3,6 millions d'euros en CP est ouverte. Elle vise à couvrir les dépenses d'acquisition de kits salivaires ADN, de maintenance des outils d'analyse, d'externalisation des examens, d'acquisition de consommables et d'entretien de matériel de laboratoire pour les investigations de l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN).

Avec l'IRCGN, l'Institut national de la police scientifique (INPS) complète le pole technique et scientifique sur lequel peuvent s'appuyer les officiers de police judiciaire dans leurs investigations. Opérateur du programme « Police nationale », l'institut s'appuie en 2012 sur une subvention de 9,3 millions d'euros34(*).

Etablissement public administratif (expert agréé par la Cour de cassation), l'INPS a pour mission d'effectuer tous les examens, les recherches et les analyses d'ordre scientifique et technique demandés par les autorités judiciaires et les services de police ou de gendarmerie, aux fins de constatation des infractions pénales et d'identification de leurs auteurs. Il couvre la totalité du champ de la criminalistique, avec des compétences développées en génétique, en empreintes papillaires, en documents, en traces, en balistique, en nouvelles technologies, en stupéfiants, en toxicologie, en incendies-explosions et en physico-chimie (verres, peintures, encres, fibres, résidus de tir...).

Composé d'un service central, de cinq laboratoires de police scientifique (LPS) localisés à Lille, Lyon, Marseille, Paris, Toulouse et du laboratoire de toxicologie de la préfecture de police de Paris (LTPP), l'INPS compte 310 ETP, majoritairement scientifiques.

2. La vigilance dans le recours aux nouvelles technologies

Les avancées techniques et scientifiques permettent assurément d'améliorer les taux d'élucidation des crimes et délits. Mais elles présentent aussi certaines limites.

D'une part, la police technique et scientifique a un coût. Le 2 octobre 2012, votre commission a entendu la Cour des comptes dans le cadre d'une « audition pour suite à donner » à son enquête sur les frais de justice. Cette enquête a été réalisée par la Cour à la demande de votre commission en application de l'article 58-2° de la LOLF. Pointant les facteurs de dérive de ce poste de dépenses depuis plusieurs années, elle fait ressortir l'impact des décisions prises par les officiers de police judiciaire sur la dynamique constatée.

Eu égard au coût de certaines recherches35(*), la question se pose de savoir si n'importe quelle infraction doit donner lieu au déploiement de tout l'arsenal technique et scientifique potentiellement à disposition. En d'autres termes, la police technique et scientifique a-t-elle vocation à devenir une « police de masse » ? Ou doit-elle être réservée aux affaires d'une certaine gravité ?

Par ailleurs, les possibilités offertes par les nouvelles technologies doivent aussi être conciliées avec la préservation des libertés individuelles et publiques en ne débouchant pas sur un « fichage » intrusif. Tel est notamment le sens de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité36(*).

Enfin, votre rapporteur spécial souligne la vigilance nécessaire dans l'emploi des fichiers existants, au premier rang desquels le fichier de police relatif au système de traitement des infractions constatées (STIC) et le fichier de gendarmerie constituant le système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX).

Dans son rapport d'activité pour 2011, la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) indique avoir procédé à 3 374 vérifications en 2011, dont « plus de 60 % (...) ont porté sur les fichiers de police judiciaire ».

Les résultats de ces vérifications sont recensés dans le tableau suivant.

Les vérifications de la CNIL sur les fichiers de police judiciaire en 2011

 

STIC

JUDEX

Nombre de vérifications effectuées

1 112

946

Fiches exactes

28 %

38 %

Fiches rectifiées (qualification des faits entraînant ou non une réduction du délai de conservation, ajout de mentions pour tenir compte des suites judiciaires réservées aux infractions enregistrées...)

44 %

30 %

Fiches supprimées

28 %

32 %

Source : d'après le rapport d'activité pour 2011 de la CNIL

Votre rapporteur spécial relève le nombre important d'« anomalies » ou d'erreurs dans les fichiers STIC et JUDEX, seulement (respectivement) 28 % et 38 % des fiches vérifiées étant exactes. En conséquence, il estime impératif que des progrès soient réalisés dans ce domaine. L'interconnexion prévue entre la chaîne d'application pénale Cassiopée du ministère de la justice, d'une part, et les fichiers STIC et JUDEX (prochainement regroupés au sein de l'application « Traitement des procédures judiciaires »37(*)), d'autre part, doit être l'occasion d'obtenir des améliorations.

En outre, votre rapporteur spécial rappelle sa proposition d'introduire dans le projet annuel de performances des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » un indicateur mesurant le « taux d'exactitude » de ces fichiers (Cf. supra Partie I.F).

H. LA DÉFENSE ET LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

1. Par une politique d'achats éco-responsables

A la suite de la circulaire du Premier ministre n° 5351/SG du 3 décembre 2008 relative à l'exemplarité de l'Etat au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics, la police et la gendarmerie ont établi un « Plan administration exemplaire » (PAE) afin d'adopter une attitude plus éco-responsable dans le domaine de leurs achats. Ce plan couvre plusieurs actions : la politique des achats courants, la gestion énergétique, le nettoyage des locaux, les déplacements et les véhicules, les clauses sociales.

Concernant les achats courants, les services de police, par exemple, mènent une politique de réduction de la consommation de papier. Ainsi, en administration centrale, le nombre annuel de ramettes de papier par agent est passé de 11 en 2009 à 7,65 en 2011, soit une baisse de 30 %. Ces performances ont été obtenues grâce à la diffusion de notes de bonnes pratiques et à la mise en oeuvre progressive de la dématérialisation de certains documents administratifs. De plus, les services de police s'approvisionnent principalement sur le marché de papier éco-responsable proposé par l'Union des groupements d'achats publics (UGAP).

S'agissant du renouvellement du parc automobile, la politique d'achat intègre les nouvelles normes antipollution. Ces dispositions sont intégrées dans les appels d'offres de l'UGAP. La gendarmerie, par exemple, a ainsi pour objectif d'acquérir des véhicules se situant en-deçà du seuil de l'écotaxe (soit 140 grammes de dioxyde de carbone au kilomètre). En cas de dépassement du seuil, elle est soumise au paiement d'un malus. De même, la gendarmerie a mené un vaste plan de formation à l'éco-conduite entre 2011 et 2012. Près de 9 000 personnels ont ainsi été formés, en ciblant prioritairement les conducteurs professionnels et personnels effectuant plus de 5 000 kilomètres par an. Par ailleurs, afin de limiter les déplacements, le nombre de sites équipés en visioconférence est passé de 30 en 2009 à plus de 400 en 2012.

En matière de gestion énergétique des bâtiments publics, la politique engagée par la gendarmerie a conduit à la réalisation d'audits énergétiques des bâtiments et l'application du label « Haute qualité environnementale » (HQE) et de la démarche « Haute performance énergétique » (HPE) pour toute construction ou rénovation de bâtiments. Outre la « Réglementation thermique » (RT) 2012, les constructions neuves s'orientent désormais vers la norme RT 2020 (correspondant à des bâtiments à énergie positive). Toutefois, dans un contexte budgétaire immobilier très contraint, ce type de démarche exemplaire peine à se développer.

Votre rapporteur spécial salue l'effort de la police et de la gendarmerie en faveur d'achats plus éco-responsables. Il souligne toutefois que cette démarche doit s'accentuer et s'inscrire dans le temps et qu'elle pourrait s'accompagner d'une véritable mesure de la performance en la matière (cfsupra Partie I.F).

2. Par le développement d'une véritable police de l'environnement

Entre 2007 et 2011, le nombre de faits constatés par l'ensemble des services de police et des unités de la gendarmerie pour atteinte à l'environnement a fortement augmenté : + 48,9 %. Le nombre de faits est ainsi passé de 2 036 à 3 031. Cette tendance est toutefois en recul sur les neuf premiers mois de l'année (- 18,72 %).

Compétente sur 95 % du territoire national, la gendarmerie nationale occupe une position privilégiée s'agissant de la protection des espaces naturels et de la lutte contre les pollutions et les atteintes à l'environnement. Elle s'appuie sur des unités spécialisées et sur son maillage territorial.

Créé par le décret n° 2004-612 du 24 juin 2004, l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (OCLAESP) a vocation à s'intéresser à l'ensemble du contentieux découlant des atteintes portées à l'environnement et à la santé publique.

A cette fin, cet office a pour missions principales :

- d'animer et coordonner, à l'échelon national et au plan opérationnel, les investigations de police judiciaire relatives aux infractions entrant dans son domaine de compétence ;

- d'observer et d'étudier les comportements les plus caractéristiques des auteurs et des complices ;

- de centraliser les informations relatives à cette forme de délinquance en favorisant leur meilleure circulation ;

- d'assister les unités de la gendarmerie et de la police, ainsi que tous les autres ministères intéressés ;

- de participer dans son domaine de compétence à des actions de formation et d'information.

Pour mener à bien ses missions, l'OCLAESP  dispose de 47 gendarmes, 4 policiers et 4 conseillers techniques.

En 2013, la gendarmerie va augmenter ses effectifs au sein de cet office de 15 militaires.

Par ailleurs, les unités territoriales de la gendarmerie constituent des capteurs essentiels des différentes atteintes à l'environnement. Chaque gendarme peut ainsi constater les infractions au code de l'environnement, qu'il s'agisse de nuisances ou d'atteintes aux milieux, comme les incendies ou les rejets de déchets et polluants.

Sur le terrain, deux réseaux spécialisés interviennent également dans la protection de l'environnement :

- les « référents aux atteintes à l'environnement et à la santé publique » (RAESP), au nombre 465 et qui s'intéressent à la lutte contre les atteintes à l'environnement (faune, flore, espaces, pollutions eau / air / sol, déchets, risques industriels) et à la santé publique (amiante, agroalimentaire, phytosanitaires, médicaments, dopage), ainsi qu'aux risques Nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) ;

- les « enquêteurs aux atteintes à l'environnement et à la santé publique » (EASP), qui sont 136 et ont vocation à intervenir dans le domaine des atteintes à l'environnement et à la santé publique, ainsi qu'en matière de risque NRBC. Ils dirigent nombre d'enquêtes et apportent leur concours lors d'investigations.

Votre rapporteur spécial considère que la lutte contre la délinquance environnementale représente un axe à valoriser de l'action de la police et de la gendarmerie. Il souhaite donc que les forces de sécurité puissent s'appuyer sur des moyens et des compétences à la hauteur des enjeux de ce type d'affaires.


* 11 Audition de l'Union SGP-Unité police, d'Alliance Police nationale et de l'UNSA Police, le 25 octobre 2012.

* 12 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* 13 Rapport thématique de juillet 2011.

* 14 Ces effectifs sont dédiés à des fonctions supports ou à des missions de formation. Ils concernent aussi plus de 5 000 élèves tous corps confondus.

* 15 Ces effectifs sont dédiés à des fonctions supports ou à des missions de formation. Ils sont mentionnés à titre indicatif afin de donner un ordre de grandeur et d'autres directions et services de la police nationale présentent des statisques comparables dans ce domaine.

* 16 Avec 46 000 hommes et femmes (dont 30 000 policiers) pour 6,4 millions d'habitants, la police d'agglomération couvre les deux tiers de la population d'Ile-de-France et de la délinquance régionale.

* 17 Ainsi, les communes de Feyzin, Chassieu, Ecully et Rillieux-la-Pape ont-elles été rattachées à la circonscription de sécurité publique de Lyon. De même, dans le département du Nord (où la circonscription de Lille-agglomération existe depuis février 2009), la mise en place de la police d'agglomération s'est traduite en janvier 2011 par l'intégration de la circonscription de sécurité publique de Bailleul à celle de Lille-agglomération, par la création de quatre circonscriptions de sécurité publique d'agglomération (Dunkerque agglomération, Maubeuge agglomération, Valenciennes agglomération et Douai agglomération) et par le transfert (en avril 2011) de la circonscription de sécurité publique de Fourmies en zone de gendarmerie nationale. Parallèlement, la commune de Marck a été transférée sous le régime de la police.

* 18 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* 19 Rapport de janvier 2010.

* 20 Annonce du 24 juin 2010.

* 21 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».

* 22 Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs, qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire. Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie. Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations. A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* 23 L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* 24 Au fur et à mesure des reprises, l'administration pénitentiaire, qui exécute dans un premier temps uniquement les transfèrements internes aux régions, prend progressivement à son compte les transfèrements entre régions limitrophes.

* 25 Cf. par exemple, arrêt Duval c. France (requête n° 19868/08), CEDH.

* 26 Il s'agissait d'ailleurs d'une mesure recommandée par la RGPP.

* 27 L'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visioconférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte. A cet égard, il convient de relever que la mise en oeuvre de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a, par exemple, contribué à accélérer le processus d'équipement des services de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne.

* 28 Journal officiel du 9 novembre 2011.

* 29 Adossé à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), le FIPD relevait, en 2012, du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » de la mission « Ville et logement ». Il vise à financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance via, en particulier, le cofinancement de dispositifs de vidéosurveillance à la charge des collectivités territoriales.

* 30 Depuis sa création en 2007, et jusqu'en 2009, l'enveloppe du FIPD était attribuée aux préfectures, selon une répartition départementale proportionnée à la population et au niveau de délinquance observée. Les préfets décidaient ainsi des subventions à accorder aux dispositifs de vidéosurveillance ainsi qu'aux autres projets de prévention. En 2010, une décision visant à centraliser au niveau du ministère de l'intérieur les attributions des crédits a été prise, afin de cibler les dossiers de vidéosurveillance, de garantir leur financement dans le cadre d'une enveloppe réservée et de permettre un suivi précis du déploiement des caméras.

* 31 Ce loyer englobe l'amortissement de l'investissement initial, les frais financiers, la maintenance, le renouvellement des équipements et l'exploitation du dispositif.

* 32 La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés), qui a procédé à 150 contrôles de dispositifs de vidéosurveillance en 2011, a révélé des lacunes et des manquements, notamment concernant la clarification du régime juridique et l'information des personnes.

* 33 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité », compte rendu de l'examen en commission.

* 34 L'institut dispose également du paiement de frais de justice, ainsi que de la rémunération d'analyses au bénéfice de partenaires publics conventionnés. En 2011, le total des titres émis auprès de la justice et de partenaires publics s'élevait à 2,6 millions d'euros, dont 1,3 million d'euros pour les seules analyses biologiques (soit 49 %).

* 35 L'enquête de la Cour des comptes relève que « le rôle décisif de l'ADN dans l'élucidation des affaires pénales explique le recours accru à des expertises coûteuses en frais de justice pour répondre à l'impératif de performance des services enquêteurs ».

* 36 La loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité est parue au Journal officiel du 28 mars 2012 après une censure partielle de ses dispositions par le Conseil constitutionnel.

Dans sa décision DC n° 2012-652 du 22 mars 2012, celui-ci a notamment censuré l'article 5 qui prévoyait la mise en place d'un fichier commun aux CNIe et aux passeports, comportant des données biométriques. Ce fichier unique, principalement conçu pour garantir la fiabilité des documents délivrés et simplifier l'instruction des demandes, pouvait être consulté, à titre subsidiaire, à des fins policières ou judiciaires.

Le Conseil constitutionnel a considéré qu'eu égard à la nature des données enregistrées (données biométriques traçantes), à l'ampleur du traitement regroupant potentiellement la quasi totalité des nationaux, à ses caractéristiques techniques (identification possible à partir des seules empreintes) et aux conditions de sa consultation, la création de la base unique envisagée portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée par rapport au but poursuivi.

La loi promulguée ne comprend donc désormais que :

- l'insertion d'un composant dans la carte nationale d'identité, comportant notamment l'image de deux empreintes digitales du titulaire ;

- la transmission directe des données d'état civil de la commune de naissance à la commune qui a enregistré la demande de titre d'identité.

* 37 Une phase de tests est actuellement conduite dans onze départements pilotes. Le déploiement à l'ensemble des unités devrait être amorcé au début de l'année 2013.