M. Gérard Miquel, rapporteur spécial
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
ARTICLE 63
(Art. 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre
2003 de finances pour 2004 et art. 136 de la loi n° 2005-1719 du 30
décembre 2005 de finances pour 2006)
Extension du
périmètre du fonds de prévention des risques naturels
majeurs (FPRNM)
Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre le périmètre d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs.
I. LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS (FPRNM)
A. LES MISSIONS DU FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS : UN CHAMP DE PLUS EN PLUS LARGE DEPUIS SA CRÉATION
Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier », a été instauré par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Les dispositions le concernant figurent à l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Ses bénéficiaires sont, à l'exception des cas d'expropriation, des personnes qui ont assuré leurs biens et se sont elles-mêmes engagées dans une démarche de prévention.
Les missions du fonds ont évolué depuis sa création . Initialement dédié à l'indemnisation des expropriations des biens exposés à certains risques naturels, il est ensuite intervenu dans le financement d'actions de prévention afin d'assurer la sécurité des personnes et de réduire les dommages aux biens exposés à un risque naturel majeur. De plus, entre 1995 et 2012, douze lois ont élargi son champ d'intervention au financement d'études et de travaux, d'acquisitions amiables de biens menacés, ainsi que d'actions d'information du public.
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L'élargissement progressif du champ des opérations finançables par le FPRNM 1) Loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour 1997 : financement, à titre exceptionnel et sous certaines conditions, des études et travaux réalisés dans le cadre de la prévention des risques liés aux glissements de terrain de grande ampleur des Ruines de Séchilienne (Isère) et de La Clapière (Alpes-Maritimes). 2) Loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999 : financement, du 1 er janvier 2000 au 1 er septembre 2006, de 50 % des dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles. 3) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : contribution possible du fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, et à des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement. 4) Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : Extension, sous certaines conditions, de la contribution du fonds : a) à l'acquisition amiable, par l'Etat, par une commune ou un groupement de communes, de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux ; b) à l'acquisition amiable de biens d'habitation et des biens liés à une activité économique de taille modeste fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle ainsi que de leurs terrains d'assiette ; c) aux études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés ; d) aux actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance. 5) Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 : Financement, dans la limite de 10 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2008, des études et travaux de prévention des collectivités locales dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques. 6) Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 : Financement, pour les risques majeurs : a) de 75 % des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques (dans la limite de 16 millions d'euros par an, du 1 er janvier 2006 au 31 décembre 2012) ; b) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 33 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012) ; c) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention des conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (dans la limite de 35 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012). 7) Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a) contribution, sous forme de fonds de concours à l'Etat, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités contre les inondations, réalisés ou subventionnés par l'Etat (dans la limite de 40 millions d'euros et pour les seules dépenses engagées par l'Etat avant le 1 er janvier 2007) ; b) contribution au financement d'études et de travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 55 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012, avec un taux maximum d'intervention de 50 % pour les études, 40 % pour les travaux de prévention et 25 % pour les travaux de protection). 8) Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement Son article 222 a modifié l'article L. 561-3 du code de l'environnement en étendant aux risques de crues à montée rapide ou de submersion marine la possibilité pour l'État, les communes ou leur groupement, d'acquérir par voie d'expropriation ou par voie amiable des biens exposés, et par voie amiable uniquement, des biens sinistrés. Cette loi a également modifié d'autres dispositions liées au financement d'études et aux travaux de prévention. 9) Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 Son article 156 a étendu le champ d'intervention du FPRNM au financement des travaux de mise en conformité des digues domaniales pour la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, élaboré à la suite de la tempête Xynthia. 10) Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 Son article 126 a étendu le champ d'intervention du FPRNM, en application de l'article 6 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, au financement de l'aide financière et des frais de démolition tels que définis dans la loi précitée, dans la limite de 5 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2016. 11) Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 Son article 93 a étendu le champ d'intervention du FPRNM au financement des ouvrages de prévention ou de protection des risques littoraux, au taux maximal de 40 %, même lorsque les plans de prévention des risques naturels n'ont pas encore été approuvés, pour permettre une accélération des travaux dans les communes à risques. 12) Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 Son article 103 a étendu le champ d'intervention du FPRNM au financement des communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles , mais ayant mené des actions de prévention bénéficiant indirectement à des communes qui en sont dotées. Ce financement serait par ailleurs octroyé jusqu'au 31 décembre 2016 aux travaux réalisés sur le territoire des communes couvertes par un PPRN appliqué par anticipation. Par ailleurs, l'article 103 précité a prorogé jusqu'au 31 décembre 2016 un certain nombre de dispositions relatives à la contribution du Fonds au financement de divers travaux d'études . Cet article a également prévu que le taux d'intervention maximal d'intervention du Fonds, fixé à 50 % pour les dépenses relatives aux études et travaux de prévention du risque sismique pour les communes où un PPRN prévisible est approuvé, s'appliquera également aux communes où un tel plan sera appliqué par anticipation. Enfin, cet article étend le champ d'intervention du Fonds Barnier au financement de l'élaboration et de la mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation, dans la limite de 6 millions d'euros par an. Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial |
B. UNE SITUATION FINANCIÈRE DONT L'ÉVOLUTION REFLÈTE LES SOLLICITATIONS CROISSANTES DU FONDS
1. Un fonds principalement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles
Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs est essentiellement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Il peut en outre recevoir des avances de l'État . La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages prévoit que le taux de ce prélèvement est fixé dans la limite de 4 % par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie.
Cependant, face à l'insuffisance des ressources du Fonds pour remplir ces missions, le taux maximal de 4 % a été plusieurs fois relevé, deux lois de finances ouvrant la possibilité d'augmenter les ressources annuelles du Fonds, le taux étant ensuite fixé par arrêté .
Tout d'abord, à l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, alors rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », votre commission des finances avait inscrit dans l'article 101 de la loi de finances pour 2008 la possibilité de relever de 4 % à 8 % le taux maximal de prélèvement au profit du Fonds Barnier.
Cette hausse a permis d'assainir la situation du Fonds. Néanmoins, elle ne pouvait pas assurer le financement de l'ensemble de ses missions, à l'horizon 2012, d'après les simulations effectuées alors par le Gouvernement. C'est pourquoi, en second lieu, la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a prévu l'augmentation du taux de prélèvement de 8 % à 12 %, ce dernier taux constituant la fourchette maximale . Versé par les entreprises d'assurance, ce prélèvement constitue désormais 90 % des ressources du Fonds Barnier.
2. Un fonds géré par la Caisse centrale de réassurance
Aux termes de l'article L. 431-9 du code des assurances, la caisse centrale de réassurance (CCR) est habilitée à pratiquer les opérations de réassurance des risques résultant de catastrophes naturelles, avec la garantie de l'État, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État. Créé en 1946 comme établissement public industriel et commercial, la CCR a été transformée en société anonyme dont le capital est intégralement détenu par l'État. Bien que cette procédure ne soit pas obligatoire, la majorité des compagnies d'assurances a choisi de se réassurer auprès de la CCR afin de bénéficier de la garantie illimitée de l'Etat.
L'article L. 561-3 du code de l'environnement dispose que la gestion comptable et financière du Fonds Barnier est assurée par la CCR dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cet établissement . Les frais exposés par la CCR pour cette gestion sont imputés au Fonds.
3. La situation budgétaire du Fonds
Au 31 décembre 2012, le total des recettes du Fonds depuis sa création s'élevait à 1 246,76 millions d'euros. Le total des dépenses s'élevait, à la même date, à 1 064,87 millions d'euros, dégageant un solde positif de 154,22 millions d'euros . A la même date, les prévisions du solde de trésorerie jusqu'en 2015 étaient les suivantes : 152,67 millions d'euros en 2013, 94,62 millions d'euros en 2014 et 49,27 millions d'euros en 2015 54 ( * ) .
Le tableau suivant récapitule les dépenses et recettes du Fonds de 2010 à 2012, ainsi que les prévisions de dépenses et recettes pour 2013, 2014 et 2015.
Evolution et perspectives des recettes et des dépenses du FPRNM
depuis 2010 55 ( * )
(en millions d'euros)
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Année |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
Total des dépenses |
230,05 |
225,8 |
113,36 |
231,85 |
219,05 |
233,35 |
|
Total des recettes |
203,10 |
304,20 |
190,53 |
190 |
190 |
190 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial
II. UNE NOUVELLE EXTENSION DES DÉPENSES PRISES EN CHARGE PAR LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS
Le présent article a pour objet d'étendre le périmètre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs au financement de divers travaux et études préalablement pris en charge directement par l'Etat . Il prolonge par ailleurs la durée d'intervention du Fonds sur certains dispositifs jusqu'au 31 décembre 2015 .
A. LA PROLONGATION JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2015 DU DÉLAI PRÉVU POUR LA PRISE EN CHARGE PAR LE FONDS DES TRAVAUX DE PROTECTION CONTRE LES RISQUES LITTORAUX
Le I du présent article modifie le 2 de l'article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, en remplaçant la date « 31 décembre 2013 » par la date « 31 décembre 2015 ».
Pour mémoire, le FPRNM participe de manière dérogatoire, jusqu'au 31 décembre 2013, au financement des travaux, ouvrages ou équipements de protection contre les risques littoraux pour les communes où un plan de prévention des risques naturels littoraux prévisibles est prescrit . Le taux maximal d'intervention est fixé à 40 % (contre 25 % normalement). Cette disposition a été introduite par l'article 93 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
Le présent article vise donc à prolonger cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2015 . Cette mesure dérogatoire a en effet pour objectif de ne pas retarder la réalisation des travaux de protection de l'existant, le temps de mener les procédures d'approbation des plans de prévention des risques littoraux. L'approbation doit intervenir dans un délai de trois ans, prorogeable une fois de dix-huit mois.
L'évaluation préalable jointe au présent article indique que la dérogation « ne fait qu'anticiper le bénéfice du taux maximal de subvention prévu lorsque le plan de prévention des risques littoraux (PPRL) est approuvé », et que « cette nouvelle dérogation ne sera pas renouvelée à l'avenir, l'ensemble des PPRL prioritaires devait être réalisés avant cette nouvelle date butoir ».
B. LA MAJORATION DE LA PART FINANCÉE PAR LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS (FPRNM) AU TITRE DE L'ÉLABORATION DES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS (PPRN)
Le II du présent article procède à deux modifications de l'article 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
Tout d'abord, le 1° du II du présent article remplace les mots « 90 % » par « 100 % » à la deuxième phrase du I de l'article 136 de la loi de finances pour 2006 précité. Concrètement, il s'agit de rendre possible une prise en charge totale, par le FPRNM, des dépenses associées à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles . Pour mémoire, cette prise en charge est plafonnée à 20 millions d'euros par an, et bornée dans le temps (jusqu'au 31 décembre 2016).
L'évaluation préalable jointe au présent article rappelle en effet que « l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN) va nécessiter une augmentation des volumes financiers qui leur sont consacrés en raison du coût des études sur les PPRN prioritaires sur lesquels se concentre l'action de l'Etat ». Aussi, « une prise en charge totale par le FPRNM devrait permettre de maintenir la dynamique d'élaboration des PPRN tout en renforçant leur qualité et en dépassant les blocages induits par le financement partagé ».
C. UNE NOUVELLE EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DU FONDS
Ensuite, le 2° du II du présent article ajoute un paragraphe IX après le paragraphe VIII de l'article 136 de la loi de finances pour 2006 précité. Ce nouveau paragraphe vise à étendre le périmètre du Fonds en lui permettant de financer des études et des travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux d'habitation exposés à des risques naturels, engagés par l'Etat avant le 1 er janvier 2014 .
Concrètement, un fonds de concours , que pourra abonder le FPRNM, permettra de financer les opérations précitées, dans la limite de 60 millions d'euros .
D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, sur cette somme, 14 millions d'euros relèvent d'opérations de prévention contre les risques naturels et 46 millions d'euros sont relatifs au financement d'opérations de protection contre les risques d'inondation et de submersion marine.
Par ailleurs, les ministres chargés de l'économie, du budget et de l'environnement arrêteront conjointement la liste des dépenses éligibles et leur montant, « en veillant à la soutenabilité financière du fonds et à la conformité des dépenses à son objet 56 ( * ) ».
D. LE COÛT DE CES EXTENSIONS POUR LE FPRNM
D'après l'évaluation préalable jointe à l'article 63 du projet de loi de finances pour 2013, l'ensemble de ces mesures d'extension du périmètre du FPRNM se traduirait par un surcroît de dépense, à sa charge, de 29,2 millions d'euros par an en 2014 et 2015, puis 21,2 millions d'euros à partir de 2016, en raison de l'échéance de la prise en charge par le fonds (à hauteur de 40 %) des travaux, ouvrages et équipements de protection contre les risques littoraux.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article procède à un nouvel aménagement substantiel du champ d'intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs , outil particulièrement important de la politique publique de lutte contre les risques naturels. Les mesures proposées ont vocation à accroître la cohérence des actions de prévention , poursuivre l'élaboration des PPRN prévisibles et améliorer leur qualité et accélérer la réalisation des travaux de prévention , pour des questions de sécurité publique face aux aléas marins. Le Gouvernement estime que « la participation financière du FPRNM est souhaitable au regard de ses ressources et des dépenses prévisibles actuellement » et que les nouvelles missions prévues par le présent article sont « parfaitement cohérentes avec sa vocation ».
Votre rapporteur spécial souscrit à la volonté des pouvoirs publics de renforcer et d'accélérer la mise en oeuvre de la politique de prévention des risques naturels majeurs à travers un outil pertinent et efficace, dont le niveau de financement actuel doit lui permettre d'assumer ses nouvelles missions, dans un contexte budgétaire très contraint. Il estime toutefois qu'il conviendra de rester vigilant sur ce point, dans la mesure où le Fonds Barnier a été confronté dans un passé encore récent à une inadéquation entre ses dépenses et ses recettes , qui avait d'ailleurs incité le Parlement à rechercher de nouvelles sources de financement 57 ( * ) .
Votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.
* 54 Ces montants tiennent compte de l'impact des nouvelles dépenses prévues par le présent article, qui ont été élaborées dans le cadre de la programmation triennale 2013-2015.
* 55 Hors extension du périmètre du FPRNM pour 2014 et 2015
* 56 Source : exposé des motifs du présent article.
* 57 Voir par exemple le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia, n° 647, 2009-2010.