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Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

IV. LES DÉPENSES ADMINISTRATIVES DE L'UNION EUROPÉENNE (MARC MASSION)

Le présent chapitre a fait l'objet d'une communication de votre rapporteur spécial devant votre commission des finances le 19 juin 2013. Un compte-rendu de cette réunion est disponible.

A. DES DÉPENSES RETRACÉES DE MANIÈRE INCOMPLÈTE

La rubrique 5 « Administration » regroupe les dépenses administratives (dépenses de fonctionnement et de personnel surtout) des institutions de l'Union européenne.

Les dépenses des agences européennes, y compris de fonctionnement et de personnel, sont quant à elles, ventilées entre les autres rubriques du budget communautaire.

En termes de masse financière, il s'agit pour la rubrique 5, regroupant une partie seulement des dépenses administratives de l'Union européenne, de 69,5 milliards d'euros dans le cadre 2014-2020, soit environ 9,9 milliards d'euros par an (8,7 milliards d'euros en 2014) et 25 % de plus que dans le précédent cadre 2007-2013.

Il peut être observé que le Conseil européen des 7 et 8 février 2013 est parvenu à un accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP) en réduisant de 8 % la proposition de la Commission européenne, mais que le montant inscrit pour la rubrique 5 n'a quasiment pas été modifié.

De même tout au long de l'année 2013, la discussion entre le Conseil et le Parlement européen sur le CFP n'a pas porté sur les montants des rubriques (ou de façon marginale) mais sur la flexibilité du budget - entre rubriques et entre années - ainsi que sur l'introduction d'une clause obligatoire de révision.

Bien que la rubrique 5 et ses 69,5 milliards d'euros représente une part mineure du budget communautaire (6 %), il a semblé utile à votre rapporteur spécial de réaliser un travail plus approfondi sur ce sujet. Il ne faut pas oublier que le diable se cache souvent dans les détails.

1. Les dépenses administratives au sein de la rubrique 5

La rubrique 5 « Administration » rassemble des dépenses de personnel (75 %, y compris les pensions), de fonctionnement courant (10 %), mais aussi la politique immobilière (15 %).

Elles permettent de financer les institutions de l'Union européenne (Commission, Conseil, Parlement européen, Cour de justice, Cour des comptes européenne, Médiateur européen, Comité économique et social, Comité des régions et Service européen pour l'action extérieure), les offices rattachés à la Commission, les pensions de l'ensemble des personnels et les subventions aux écoles européennes.

Ces dépenses administratives de l'Union européenne sont évaluées pour 2013 à 8,4 milliards d'euros en crédits de paiement et d'engagement, soit 6,3 % du budget 2013. Hors pensions (17 % des crédits), la Commission représente à elle-seule 39 % des dépenses de la rubrique 5 (3,3 milliards d'euros dont 76 % en dépenses de personnel), le Parlement 21 %, les autres institutions (Cour de justice, Cour des comptes, Service européen d'action extérieure, etc.) 15 % et le Conseil 6 %.

Les dépenses administratives de l'UE en 2013

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

Le revenu mensuel moyen d'un agent de l'UE s'élève à 6 500 euros nets tandis que la pension moyenne serait de l'ordre de 6 000 euros par mois, ce niveau de rémunération devant beaucoup à la sur-représentation des cadres A dans la fonction publique communautaire : 26 000 sur 38 500 fonctionnaires permanents.

Pour la Commission, les dépenses de personnel, hors pension, représentent à elles seules plus de 75 % de ses dépenses administratives.

Les dépenses administratives de la Commission
(hors pensions et écoles européennes)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014

Il ressort du travail conduit par votre rapporteur spécial, d'une part, qu'une réforme de l'administration européenne est en cours et qu'elle doit permettre de mieux maîtriser ces coûts et, d'autre part, que les dépenses de fonctionnement et de personnelle de l'UE sont sous-estimées puisque les dépenses liées aux agences ne sont pas récapitulées dans la rubrique 5, à l'exception du centre de traduction de l'Union européenne.

2. Les dépenses administratives hors rubrique 5

Pour ce qui concerne la sous-estimation des dépenses administratives, il convient d'observer que la rubrique 5 ne retrace pas les dépenses administratives liées aux agences européennes, au nombre de 52 et qui sont ventilées entre les autres rubriques budgétaires.

Ces structures, souvent réparties sur le territoire des différents États membres, regroupent 8 000 agents environ, soit une part non négligeable de la totalité des 55 000 que compte l'UE. La subvention annuelle versée aux agences européennes par le budget communautaire est de l'ordre de 800 millions d'euros, mais la Commission propose de porter ce montant à 982 millions d'euros d'ici 2020. L'augmentation des dépenses administratives des agences décentralisées de l'UE devrait pourtant être mieux maîtrisée, conformément à l'approche retenue par les États membres à l'échelle nationale, voire par l'UE pour sa programmation 2014-2020.

Un effort particulier reste donc à fournir pour rationaliser ces agences, comme l'a proposé notre ancien collègue rapporteur spécial, Denis Badré. Ce dernier a, en effet, conduit en 2009 un travail sur les agences européennes, qui a fait l'objet d'un rapport conjoint au nom de votre commission des finances et de la commission des affaires européennes33(*). La proposition de résolution qui a suivi ce rapport34(*) recommandait l'adoption de principes stricts permettant d'encadrer la création, le pilotage et le suivi des agences européennes.

En 2012, la seule masse salariale de l'Union (rubrique 5 + agences européennes) aurait atteint globalement un montant de près de 4 milliards d'euros, pour environ 55 000 agents au total. À titre de comparaison, mais comparaison n'est pas raison, pour un nombre d'agents sensiblement équivalent à ceux de la ville de Paris, cette masse salariale représente près du double en coût de personnel.

B. LES PERSPECTIVES DE RÉFORME

1. Un effort de maîtrise des coûts qui reste à confirmer

Dans la perspective du cadre financier pluriannuel 2014-2020, la Commission a présenté officiellement en décembre 2011 une proposition de règlement modifiant le statut du personnel actuellement en vigueur, qui avait déjà été réformé en 2004. Cette réforme devait permettre, selon ses termes, à l'ensemble des institutions, organes et agences de « réaliser des gains d'efficacité et des économies supplémentaires tout en garantissant l'existence d'une fonction publique européenne attrayante et de qualité ».

Les modifications envisagées ont été négociées pendant les années 2012 et 2013, notamment au sein d'un groupe de travail sur le statut du personnel de l'UE (dit « groupe statut ») et, à l'issue de cinq trilogues entre le Conseil et le Parlement, un compromis a été trouvé le 19 juin 2013. Le Conseil a adopté ce compromis le 28 juin 2013 et le Parlement lors de sa séance plénière du 2 juillet 2013.

Comme le souligne l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2014, la France a été « très active dans les travaux du groupe statut ». Elle s'est attachée à défendre les objectifs suivants :

- laisser au Conseil une marge d'appréciation sur l'ajustement annuel des salaires ;

- réviser les paramètres du système de pensions afin d'en assurer la soutenabilité à long terme ;

- augmenter le taux et élargir l'assiette, notamment aux pensionnés, du prélèvement spécial acquitté par les agents des institutions européennes ;

- modifier la structure des carrières afin de garantir une meilleure prise en compte de la performance et des responsabilités dans la politique de promotions ;

- réexaminer en profondeur le régime indemnitaire des agents européens.

Dans un souci de compromis, la France s'est toutefois prononcée en faveur du texte issu des négociations en trilogue, malgré son caractère perfectible.

Sur la période récente, en matière de maîtrise des coûts, il faut noter que l'élargissement de 15 à 27 États membres, avec notamment le passage de 11 langues officielles en 2003 à 23 en 2007, l'arrivée de la Croatie au 1er juillet 2013 (28ème État membre) et, enfin, la gestion d'un volume global de dépenses plus élevé représentent toute une série de facteurs haussiers pour la rubrique 5, qui influent directement sur les besoins en personnel des institutions européennes.

Puisque l'Europe ne peut pas se placer en-dehors des efforts exigés en matière d'assainissement des finances publiques, elle s'est engagée dans une réforme administrative qui sera suivi de près par votre rapporteur spécial. Il est en effet nécessaire de réaliser des gains d'efficacité en dépensant mieux et de procéder à des redéploiements de postes.

Outre la réduction du personnel des institutions de - 5 % d'ici 2018 par rapport à 2012 (hors effectifs liés à l'adhésion de la Croatie, ce qui limite la portée de la mesure), en ne remplaçant pas la totalité des départs à la retraite et en limitant la conclusion de nouveaux contrats, les modifications techniques portent sur les points suivants :

- la méthode d'ajustement des salaires et des pensions, en fondant l'adaptation des salaires et des pensions sur l'évolution du pouvoir d'achat des fonctionnaires nationaux d'un panel de dix États membres contre huit actuellement (la Pologne et la Suède seraient ajoutées à l'échantillon) ; l'indice international de Bruxelles pris en compte pour mesurer l'évolution du coût de la vie serait remplacé par l'inflation nationale en Belgique et au Luxembourg ; l'ajustement des rémunérations et des pensions ne relèverait plus d'une décision du Conseil mais constituerait un acte délégué ; la « clause d'exception », applicable en cas de détérioration soudaine et grave de la situation économique et sociale dans l'Union européenne, consisterait à maintenir le taux de revalorisation des salaires et des pensions obtenu par application de la méthode mais à prévoir sa mise en oeuvre sur deux exercices ;

- le prélèvement spécial, renommé « prélèvement de solidarité » voit son taux fixé à 6 % du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2023 (7 % pour les grades supérieurs à AD15 échelon 2) ;

- la durée de travail hebdomadaire passera de 37,5 heures à 40 heures sans compensation salariale ;

- les pension : l'âge de départ à la retraite sera porté de 63 ans à 66 ans (pour les nouveaux recrutements, 65 ans pour les agents âgés de moins de 35 ans et 60 à 65 ans pour les autres) ; l'âge de départ à la retraite anticipée serait de 58 ans contre 55 ans actuellement ; la possibilité de départ anticipé à la retraite sans décote serait maintenue mais limitée à 5 % des départs à la retraite contre 10 % actuellement ; des mécanismes d'incitation au maintien en activité jusqu'à 67 ans seraient mis en place ;

- le nombre de jours de congés octroyés au personnel pour leur voyage annuel vers leur État membre d'origine : il serait limité à 2 jours maximum au lieu de 6 jours maximum actuellement.

La réduction du personnel des institutions de 5 % d'ici 2018 par rapport à 2012, en ne remplaçant pas la totalité des départs à la retraite (40 % de non remplacement) devrait représenter 2 500 postes en moins, soit une réduction de 500 par an (hors nouveaux recrutements liés à l'adhésion de la Croatie).

L'effet « boule de neige » des pensions des personnels de l'UE ne doit pas, en outre, être sous-estimé. Le coût annuel des pensions est aujourd'hui de 1,4 milliard d'euros, pour 17 000 retraités. Or, en raison de l'augmentation des départs à la retraite, cette charge va progresser régulièrement et devrait atteindre 2,5 milliards d'euros d'ici 30 ans. Selon la Commission européenne, la dette des États membres pour honorer, grâce au budget communautaire, les droits des personnels de l'Union au titre des pensions s'élèveraient à ce jour à 37 milliards d'euros. Ce point devra donc être suivi avec la plus grande vigilance.

2. La question du multilinguisme

Le coût du multilinguisme est évalué à environ un milliard d'euros par an. On relève 6 000 interprètes et traducteurs dans l'ensemble des institutions de l'UE, dont environ 2 500 pour la Commission européenne et 2 000 pour le Parlement européen. Le multilinguisme est certes un atout pour la construction européenne mais son coût devrait nous interroger sur l'avenir de la place de nos bientôt 24 langues officielles.

Votre rapporteur spécial Marc Massion ne plaide bien évidemment pas pour un monopole de l'anglais dans le fonctionnement de l'UE, mais il est convaincu qu'un juste milieu est possible entre le multilinguisme actuel et le monopole de l'anglais : la diversité linguistique ne doit pas être un obstacle à la bonne gestion des finances publiques, de plus en plus impérative. À côté d'une limitation de la croissance des crédits entre chaque exercice, eu égard aux stratégies de consolidation budgétaire mises en oeuvre par les États membres, la variation des ouvertures de crédits, en particulier s'agissant des CP, devra répondre à la nécessité d'assurer une budgétisation au plus juste en fonction des besoins réels de sur l'exercice considéré. Ainsi les crédits devront être de plus en plus alloués en fonction des capacités d'absorption ainsi que sur la base des taux d'exécution effectifs.


* 33 Cf. rapport d'information n °17, intitulé « Où vont les agences européennes ? », fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes (2009-2010).

* 34 Proposition de résolution n° 23 (2009-2010).