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Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

V. LA GOUVERNANCE FINANCIÈRE ET BUDGÉTAIRE EN EUROPE (JEAN ARTHUIS)

Le présent chapitre a fait l'objet d'une communication de votre rapporteur spécial devant votre commission des finances le 19 juin 2013. Un compte-rendu de cette réunion est disponible.

A. L'EUROPE AU DÉFI DE LA STABILISATION FINANCIÈRE

Aux termes de l'article 125 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), parfois qualifié de clause de « no-bail out », « l'Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique. Un État membre ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics d'un autre État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d'un projet spécifique ». Cette disposition empêche en principe un État membre de se substituer à un autre pour le paiement de sa dette. Elle n'interdit pas en revanche de lui prêter de l'argent, dès lors qu'il est solvable. Or, si l'on excepte le cas de la Grèce, les autres États en difficulté de la zone euro ont été victimes d'une augmentation autoréalisatrice de leurs taux d'intérêt, ce qui a pu être analysé comme un simple problème de liquidité.

1. Le dispositif mis en place en 2010 : prêts bilatéraux à la Grèce, Mécanisme européen de stabilisation financière et Fonds européen de stabilité financière

Malgré l'insolvabilité de la Grèce et dans le but de rassurer les marchés quant à un risque d'extension et d'aggravation de la crise la zone euro, il a été adopté un premier plan d'aide à la Grèce par un accord intergouvernemental de l'Eurogroupe le 2 mai 201035(*) et, surtout, le Conseil a décidé, le 9 mai 2010, d'arrêter des mesures visant à préserver la stabilité financière en Europe.

Ce mécanisme comprenait un volet strictement communautaire, le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), mis en place par un règlement en date du 11 mai 2010, et un volet intergouvernemental, fondé sur un accord conclu le 7 juin 2010 entre les États membres de la zone euro et créant le Fonds européen de stabilité financière (FESF). Mis en place depuis le 4 août 2010, ce dernier permet d'apporter, jusqu'en 2013, sous forme de prêts ou de lignes de crédits36(*), jusqu'à 440 milliards d'euros, dans des conditions similaires à celles du Fonds monétaire international (FMI), chaque État membre de la zone euro octroyant une garantie proportionnelle à sa quote-part dans le capital de la Banque centrale européenne (BCE).

Outre ce volet intergouvernemental, le volet communautaire, le MESF, permet à l'Union européenne de mobiliser jusqu'à 60 milliards d'euros de prêts37(*).

À ces deux volets (FESF et MESF), d'un montant global de 500 milliards d'euros, sont venus s'ajouter 250 milliards d'euros de prêts du FMI, le dispositif étant en effet activé dans le cadre d'une mesure de soutien commune Union européenne/FMI, ce qui portait la potentialité totale du dispositif européen de stabilisation financière à 750 milliards d'euros.

2. Le dispositif actuel : la coexistence des dispositifs temporaires avec le Mécanisme européen de stabilité

Le FESF et le MESF sont en cours de remplacement depuis 2012 par un dispositif unique, le Mécanisme européen de stabilité (MES), d'une capacité de prêt équivalente puisqu'établie à 500 milliards d'euros38(*). Il s'agit d'un apport d'environ 250 milliards d'euros par rapport aux 500 milliards d'euros du FESF et du MESF, qui ont déjà engagé environ 250 milliards d'euros. Par ailleurs, la capacité de prêt du FMI a été accrue, puisqu'elle est passée d'environ 300 milliards d'euros fin 2011 à environ 550 milliards d'euros. Au total, la capacité de prêt actuelle est de plus de mille milliards d'euros.

Dans le but de supprimer une éventuelle incompatibilité avec la clause de « no bail-out », il a été décidé lors du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 de compléter l'article 136 du TFUE, fréquemment sollicité depuis le début de la crise39(*). Le traité relatif au MES est entré en vigueur le 27 septembre 2012. Le MES a pour directeur général Klaus Regling, parallèlement directeur général du FESF40(*). Il faut d'ailleurs souligner que ce dernier poursuivra les programmes actuellement en cours (Grèce, Irlande et Portugal) et qu'il continuera d'exister jusqu'à ce que la dernière obligation émise lui ait été remboursée.

Les dispositifs se chevauchent donc du point de vue de leur existence juridique.

Le montant de 500 milliards d'euros du MES résulte de la combinaison de deux dispositions :

- l'article 8 du traité MES, qui prévoit que « le capital autorisé du MES est fixé à sept cents milliards d'euros », dont 80 milliards d'euros de « parts libérées » et 620 milliards d'euros de « parts appelables » ;

- l'article 41 du traité, qui prévoit que « durant la période de cinq ans au cours de laquelle a lieu la libération échelonnée du capital, les membres du MES accélèrent le paiement des parts libérées, en temps utile avant la date d'émission, pour maintenir un ratio minimum de 15 % entre le capital libéré et l'encours des émissions du MES et garantir une capacité de prêt minimale combinée du MES et de la FESF de 500 milliards d'euros ».

La clé de contribution de chaque État membre au capital souscrit du MES est fondée sur la clé de répartition du capital versé de la BCE (soit 20,386 % pour la France). Il en résulte les montants du tableau ci-après, sachant que la France contribuera au capital du MES à hauteur de 142,7 milliards d'euros - à comparer avec les 159 milliards d'euros de garanties susceptibles d'être accordés au FESF - mais contrairement à ce qui a été le cas pour le FESF, sa contribution ne se limite pas à des garanties. Outre le fait que la France n'accorde pas à proprement parler de garanties au MES (elle souscrit en effet à du capital appelable ou libéré), elle doit verser un capital libéré de 16,3 milliards d'euros sur cinq ans, soit environ 3,3 milliards d'euros par an. En 2012 et en 2013, la France a décidé de verser l'équivalent de deux annuités, soit 6,5 milliards d'euros. Le présent projet de loi de finances prévoit quant à lui le versement, par le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » de la mission « Engagements financiers de l'État », d'une annuité de 3,26 milliards d'euros en 2014, conformément au rythme envisagé initialement41(*).

Les contributions nationales au Mécanisme européen de stabilité (MES)

(en milliards d'euros)

 

Clé MES (%)

Capital souscrit (1)

Versé par les États membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2012 (2012-2016)

Parts appelables

Total

Autriche

2,783

2,2

17,3

19,5

Allemagne

27,146

21,7

168,3

190

Belgique

3,477

2,8

21,6

24,3

Chypre

0,196

0,2

1,2

1,4

Espagne

11,904

9,5

73,8

83,3

Estonie

0,186

0,1

1,2

1,3

Finlande

1,797

1,4

11,1

12,6

France

20,386

16,3

126,4

142,7

Grèce

2,817

2,3

17,5

19,7

Irlande

1,592

1,3

9,9

11,1

Italie

17,914

14,3

111,1

125,4

Luxembourg

0,25

0,2

1,6

1,8

Malte

0,073

0,1

0,5

0,5

Pays-Bas

5,717

4,6

35,4

40

Portugal

2,509

2

15,6

17,6

Slovaquie

0,824

0,7

5,1

5,8

Slovénie

0,428

0,3

2,7

3

Total

100

80,0

620,0

700,0

(1) Calculs de la commission des finances.

N.B. : la clé MES se fonde sur la clé de contribution au capital de la BCE. Les États membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficient d'une correction temporaire pour une période de douze ans après leur entrée dans la zone euro. Cette correction temporaire correspondra à trois quarts de la différence entre leurs parts dans le RNB et dans le capital de la BCE (chiffre composé en réalité de 75 % de la part dans le RNB et de 25 % de la part dans le capital de la BCE), selon la formule ci-après : Part MES = Part clé BCE - 0,75*(part clé BCE - part RNB). La compensation à la baisse pour ces pays est redistribuée parmi tous les autres pays conformément à leur part dans la clé BCE.

Sources : conclusion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, traité instituant le MES, calculs de la commission des finances

3. L'impact national de ces engagements financiers

Votre rapporteur spécial Jean Arthuis observe que la participation de la France à ces différents programmes d'assistance financière contribue à l'accroissement de la dette publique française. Selon les modalités d'enregistrement comptable de ces programmes, leur impact est différent.

En effet, selon le Système européen de comptes économiques intégrés (SEC 95), sont prises en compte pour le calcul de la dette publique les unités institutionnelles relevant du secteur des administrations publiques42(*). En application de ces principes, Eurostat a déterminé le traitement comptable devant être réservé à la dette contractée par le FESF et le MES. Pour ce dernier, Eurostat a considéré43(*) qu'il constituait une unité institutionnelle eu égard à son autonomie et à son statut juridique mais qu'en tant qu'organisation internationale, elle ne saurait être rattachée au secteur des administrations publiques des États de la zone euro. Par conséquent, la dette émise par le MES lui est propre et n'a pas à être enregistrée dans les comptes des États. À l'inverse, concernant le FESF, Eurostat a estimé44(*) qu'il ne présentait pas les caractéristiques d'une unité institutionnelle, n'ayant ni capacité d'initiative, ni autonomie de décision et que la dette émise par le Fonds devait être enregistrée dans les comptes des États au prorata de leur quote-part dans les prêts octroyés.

Par conséquent, alors que l'ensemble de la dette émise par le FESF doit être enregistrée au titre de la dette publique de la France - au prorata de la participation française dans le Fonds -, seule la participation au capital appelé du MES doit y figurer. Par exemple, le versement de 4,5 milliards d'euros à Chypre en 2013 - dans le cadre d'un programme d'assistance conjoint avec le Fonds monétaire international (FMI) d'un montant total de 10 milliards d'euros - est resté sans effet sur le niveau de la dette publique française.

L'impact des programmes d'assistance financière de la zone euro
sur la dette publique de la France

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

2012

2013 (p)

2014 (p)

2015 (p)

2016 (p)

2017 (p)

Grèce (prêts bilatéraux)

4,4

11,4

11,4

11,4

11,4

11,4

11,4

11,4

FESF

0,0

3,1

30,2

38,7

41,1

41,1

41,1

41,1

dont Grèce

   

23,6

29,7

31,6

31,6

31,6

31,6

dont Irlande

 

1,6

2,6

3,8

3,8

3,8

3,8

3,8

dont Portugal

 

1,5

4,0

5,1

5,6

5,6

5,6

5,6

MES*

   

6,5

13,0

16,3

16,3

16,3

16,3

Total

4,4

14,5

48,1

63,1

68,8

68,8

68,8

68,8

(p) : Prévisions.

* : Participation au capital du MES.

Source : ministère de l'économie et des finances (octobre 2013)

À côté du MES et du FESF, il demeure le mécanisme de soutien financier des balances des paiements destiné aux États membres situés hors de la zone euro, généralement accordé conjointement avec une intervention du FMI et dont le plafond global a été porté à 50 milliards d'euros en 200945(*).

Par emprunt de la Commission sur le marché des capitaux au nom de l'Union, ce mécanisme prévoit, aux conditions de l'emprunt, l'octroi de prêts aux États, qui doivent à terme rembourser la Commission. Ce dispositif a vu ses possibilités d'assistance financière progressivement relevées dans le contexte d'une évolution de la conjoncture économique ayant rendu encore plus nécessaire l'utilisation de ces soutiens.

4. Le chantier de l'union bancaire, un progrès prometteur

Face à la crise de la zone euro, mais de manière pérenne, l'union bancaire doit permettre de rompre avec le cercle vicieux unissant les dettes souveraines aux dettes bancaires. Les progrès enregistrés sur la période récente en matière d'union bancaire sont notables.

Ainsi, la mise en place du Mécanisme de supervision unique (MSU), confiant à la Banque centrale européenne la responsabilité de la supervision d'une grande partie des établissements financiers de la zone euro, est en cours, ce qui constitue une étape majeure de la constitution de l'Union bancaire. Le règlement instituant l'Autorité bancaire européenne (EBA) et le règlement créant le MSU ont été publiés au Journal Officiel de l'UE le 29 octobre 2013 : cela signifie qu'une année aura suffi à la finalisation puis à l'adoption des textes proposés par la Commission le 2 septembre 2012 dans le but de renforcer l'Union économique et monétaire (UEM). L'étape suivante est sa mise en place effective. La supervision unique ne pourra en effet être mise en oeuvre qu'en septembre 2014 au mieux, et en tout état de cause après une revue préalable par la Banque centrale européenne (BCE) des actifs des banques concernées et un exercice de tests de résistance. Une fois cette phase achevée, la BCE sera dorénavant le superviseur unique des principaux établissements financiers de la zone euro46(*)

Il restera ensuite à faire progresser les deux volets les moins avancés des trois piliers de l'union bancaire : procédure de restructuration bancaire harmonisée et système commun de garantie des dépôts. Alors que le MSU est dans sa phase de mise en oeuvre, la garantie des dépôts commune reste à organiser tandis que le mécanisme unique pour la résolution des banques a été proposé par la Commission le 10 juillet 2013 et est cours de discussion.

B. L'EUROPÉANISATION DES FINANCES PUBLIQUES

1. Le renforcement des mécanismes européens de surveillance et de coordination budgétaires

La crise des dettes souveraines a révélé les insuffisances de la gouvernance économique et budgétaire au sein de l'Union européenne et, plus spécifiquement au sein de la zone euro. Aussi, à compter de 2010, a été engagé un renforcement des mécanismes européens de surveillance budgétaire et macroéconomique.

a) Le « six-pack » et le TSCG

Ainsi, le « six-pack », paquet législatif de six textes, entré en vigueur en décembre 2011, a introduit un mécanisme de prévention et de correction des déséquilibres économiques, appelé procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). Elle permet à la Commission et au Conseil de l'Union européenne d'adopter à titre préventif, soit avant que les déséquilibres ne s'aggravent, des recommandations. Dans les cas les plus graves, le volet correctif permet l'ouverture d'une procédure de déséquilibre excessif à l'encontre de l'État concerné, qui doit alors soumettre un plan d'action corrective comportant une feuille de route précise et les délais de mise en oeuvre des mesures prévues. S'agissant des États membres de la zone euro, l'application du volet correctif est particulièrement rigoureuse dans la mesure où un État qui ne met pas en oeuvre les mesures recommandées peut se voir imposer un dépôt portant intérêt. En outre, si celui-ci persiste à ne pas se conformer à ces recommandations, le dépôt portant intérêt peut être converti en amende.

Il peut être noté que le « six-pack » a, par ailleurs, renforcé le pacte de stabilité et de croissance (PSC). Dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE)47(*), le PSC prévoit que des sanctions financières peuvent être appliquées aux États membres de la zone euro qui ne se conformeraient pas aux recommandations que le Conseil leur a adressées afin qu'ils corrigent leur déficit excessif. Aussi, dans le cas où un État manque à ses obligations, le Conseil peut désormais lui imposer une sanction financière à la majorité qualifiée inversée (MQI) sur recommandation de la Commission, et cette sanction peut être imposée à tout moment, dès lors que les conditions sont réunies. De plus, le critère de dette publique prévu par le traité de Maastricht devient opérationnel dans le PSC : tout État membre dont le taux d'endettement dépasse 60 % du PIB peut faire l'objet d'une PDE, même si son déficit public est inférieur à 3 % du PIB, dès lors qu'il ne réduit pas d'un vingtième par an, sur une moyenne de trois ans, l'écart entre son taux d'endettement et la valeur de référence de 60 %. En outre, le volet « préventif » du PSC est assorti d'un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel48(*) et devant être compris entre - 1 point de PIB et l'excédent49(*). Et il est prévu que les États fassent converger leur solde structurel vers l'OMT d'au moins 0,5 point de PIB par an. Dès lors, le volet « préventif » du pacte de stabilité et de croissance fournit aux États membres qui ne font pas l'objet d'une procédure de déficit excessif (PDE) une trajectoire en matière de programmation des finances publiques. Il convient d'observer que les OMT sont fixés par les États dans leur programme de stabilité ou de convergence.

Parallèlement au « six-pack », le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire européenne50(*) a été adopté et est entré en vigueur le 1er janvier 201351(*). Ils obligent les États signataires à se doter d'un objectif de moyen terme (OMT) de déficit structurel et à s'engager à suivre une trajectoire de solde structurel. La conditionnalité de l'aide du MES à la ratification du TSCG peut également être soulignée.

b) Le « two-pack »

Enfin, le « two-pack », paquet de deux règlements entrés en vigueur le 30 mai 2013, institue tout d'abord un calendrier budgétaire commun à l'ensemble des États membres de la zone euro, qui s'inscrit pleinement dans « le contexte du semestre européen »52(*) de manière à mettre en place un « cycle annuel de surveillance ». La principale innovation réside dans l'examen, par la Commission, de chaque projet de plan budgétaire ; aussi, sur cette base, cette dernière formule-t-elle un avis pour le 30 novembre au plus tard. Si la Commission décèle un manquement particulièrement grave aux obligations découlant du PSC, elle adopte son avis dans les deux semaines suivant la transmission du projet de plan budgétaire et demande qu'un projet révisé lui soit soumis dès que possible53(*). L'Eurogroupe examine, lui aussi, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d'une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d'une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone euro.

2. Ce que la montée en puissance d'Eurostat et du MES veut dire

Les solutions retenues jusqu'aujourd'hui pour répondre aux enjeux de la crise de la zone euro vont dans le bon sens mais ne sont pas totalement satisfaisantes, la réflexion sur la gouvernance de la zone euro doit être poursuivie, alors l'euro a été, jusqu'à la crise des dettes souveraines au moins, un anesthésiant. Il faut en effet tirer toutes les conséquences de la spécificité de la zone euro en ce qu'elle établit entre les 17 États qui en sont membres un niveau de solidarité sans commune mesure avec celui qui lie les 28 membres de l'Union européenne. Une monnaie ne suffit pas à faire un projet politique et c'est pourquoi la zone euro doit se doter d'une véritable gouvernance économique, financière et budgétaire.

Le présent rapport poursuit à cet égard le travail entamé l'année dernière par votre rapporteur spécial, à l'occasion de la remise en 2012 d'un rapport sur l'avenir de la zone euro54(*). Son titre, « l'intégration politique ou le chaos », exprime l'alternative qui demeure. Quelques propositions de ce rapport, notamment le projet de création d'un ministre de l'économie et des finances appuyé sur une véritable direction générale du Trésor européenne, ainsi que la mise en place d'une capacité renforcée de coordination budgétaire de la zone euro, paraissent commencer timidement à se traduire en actes d'après votre rapporteur spécial.

Des avancées sont en effet perceptibles avec, comme il a été vu, une meilleure harmonisation budgétaire, la mise en place de l'union bancaire et, enfin, la montée en puissance du MES. Ce dernier, à l'instar d'Eurostat dans un autre registre, a vu son rôle prendre une ampleur inédite dans la période récente. C'est pourquoi votre rapporteur spécial émet l'idée que ces deux organismes font figure d'embryons de direction générale de la comptabilité publique et de direction du Trésor de l'Europe. Une telle évolution représente un jalon majeur dans l'européanisation des finances publiques.

a) Eurostat et la comptabilité publique européenne

S'agissant tout d'abord d'Eurostat, ce service de la Commission européenne a fortement fait évoluer son rôle à l'occasion de la crise des dettes souveraines. D'une administration de statisticiens, experts en macroéconomie, Eurostat et ses 800 agents sont devenus les pionniers de la comptabilité publique européenne. Dans les ratios dette sur PIB ou déficit sur PIB, Eurostat avait traditionnellement la compétence d'une mesure des risques par rapport au dénominateur que constitue le produit intérieur brut (PIB), mais il a su se construire une expertise sur le numérateur que sont les comptes publics.

Son département des comptes nationaux est ainsi passé en trois ans de 15 agents à 55 agents et il traite dorénavant plus largement des « finances publiques » et non plus seulement des comptes, comme l'ont montré, lors d'un déplacement dans les locaux d'Eurostat en mai 2013, son directeur général, Walter Radermacher, et son responsable des finances publiques, Gallo Gueye, qui avait été auditionné par votre commission des finances à la fin du mois de mars 2010.

Eurostat utilise des systèmes d'assurance qualité renforcés dans les États membres et propose désormais à la Commission européenne de dresser des amendes en cas de manipulation des statistiques nationales. Son indépendance, sans être organique, sera renforcée par le fait que son directeur général devienne à l'horizon 2014 « seul responsable de la production des statistiques ».

Un regard rétrospectif conduit à penser que cette révolution du rôle et de la place d'Eurostat aurait dû être conduite plus tôt, soit dès 1999 pour la création de l'euro, soit après la première crise grecque de 2005, mais l'Allemagne n'a pas voulu réformer les règles d'Eurostat. Jusqu'au déclenchement de la crise des dettes souveraines, en 2009, les comptes publics étaient réputés souverainement sincères. Ce rendez-vous manqué a coûté cher et son addition n'est pas close. Votre rapporteur spécial se félicite que ce rendez-vous soit aujourd'hui en train d'être honoré, mais il recommande cependant de ne pas s'arrêter là et de progresser sur la voie de l'harmonisation comptable.

Partant du constat que les normes internationales IPSAS ne pouvaient être appliquées telles quelles en Europe, la Commission européenne travaille en étroite relation avec la Cour des Comptes européenne et les cours des comptes nationales pour définir des normes, appelées EPSAS ou « European Public Sector Accounting Standards ». Ces normes comptables européennes permettront une normalisation de la présentation des comptes publics, une surveillance harmonisée des comptes publics européens et des diligences de certification qui garantissent la sincérité des comptes. En outre, ces normes seront issues de l'UE et de ses États membres et pas d'une entité privée plus ou moins légitime.

Pour votre rapporteur spécial, la future direction générale de la comptabilité publique de la zone euro, voire de l'Union européenne, qui se dessine du côté d'Eurostat, sera un jalon majeur pour le progrès de la gouvernance économique, financière et budgétaire en Europe.

b) Le MES : future direction du Trésor européenne ?

Pour ce qui concerne ensuite le MES et le FESF, votre rapporteur spécial affirme y voir les prémisses d'une direction générale du Trésor de la zone euro. En effet, lors de son déplacement à Luxembourg, il a été frappé par le fait que ces institutions dirigées par Klaus Regling et qui représenteront 120 agents d'ici la fin de l'année 2013, veillent à se coordonner avec les directions du Trésor des États de l'eurogroupe.

Ainsi, les émissions de titres du MES font l'objet d'une organisation d'un calendrier préparé en amont avec l'ensemble des États concernés. Derrière les 188 milliards d'euros de prêts du FESF (Grèce, Portugal et Irlande) et les 700 milliards d'euros de capital du MES, dont 80 sont effectivement appelés (pour l'Espagne et pour Chypre) et 620 correspondent au capital appelable, se dessine une capacité budgétaire de la zone euro.

La mutualisation des dettes souveraines, si elle advient, devrait passer par le MES, alors que la perspective des eurobonds est à ce stade plutôt lointaine.

Le MES devrait, de plus, recevoir le droit de recapitaliser directement les banques et une telle procédure le conduira à participer aux conseils d'administration des structures concernées et à exercer son droit de vote.

Votre rapporteur spécial estime, en outre, que pour devenir une direction générale du Trésor de la zone euro, le MES devra se doter d'une expertise en matière d'analyse économique et jouer un rôle préventif à travers le conseil aux États membres.

Ayant formulé le projet de création d'un ministre de l'économie et des finances appuyé sur un véritable Trésor public européen, ainsi que la mise en place d'une capacité budgétaire de la zone euro, votre rapporteur spécial se félicite de ces exemples concrets de gouvernance européenne des finances publiques, véritable préfiguration de l'union budgétaire.

Enfin, la création en 2013 d'un forum permanent tel que la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière (GEF) de l'Union européenne, prévue à l'article 13 du TSCG, constitue une autre avancée qui mérite d'être saluée. Cette nouvelle structure ne doit pas se révéler être un alibi démocratique. Son rôle dans la gouvernance de la zone euro, et dans l'avenir de l'Union économique et monétaire (UEM) plus généralement, doit devenir effectif.


* 35 Au total, il s'agit sur trois ans de 80 milliards d'euros des États membres et de 30 milliards d'euros du Fonds monétaire international (FMI), soit un total de 110 milliards d'euros.

* 36 Deux réformes du FESF décidées le 11 mars 2011 et le 21 juillet 2011 visent à autoriser ses interventions sur le marché primaire et sur le marché secondaire, à accorder des prêts à titre de précaution et à faciliter la recapitalisation des établissements financiers par des prêts aux gouvernements.

* 37 Ces prêts sont contractés par la Commission européenne sur les marchés de capitaux ou auprès d'institutions financières, pour venir en aide à un État qui connaît de graves perturbations économiques et financières ou une menace sérieuse de telles perturbations, en raison d'évènements exceptionnels échappant à son contrôle.

* 38 A l'occasion de l'examen du projet de loi autorisant la ratification du traité instituant le mécanisme européen de stabilité, une présentation approfondie du MES a été réalisée cette année par notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale (rapport n° 395, 2011-2012). Vos rapporteurs spéciaux renvoient à ce texte pour des approfondissements sur le mécanisme et ses enjeux.

* 39 L'article 136 du TFUE prévoit qu'« afin de contribuer au bon fonctionnement de l'union économique et monétaire (...), le Conseil adopte (...) des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l'euro pour (...) renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire » ou « élaborer, pour ce qui les concerne, les orientations de politique économique (...) ». De manière à contourner l'article 125 du TFUE, l'article 136 du TFUE est donc complété par l'alinéa suivant : « Les États membres dont la monnaie est l'euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L'octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité ». Cette modification est entrée en vigueur le 1er janvier 2013.

* 40 Il était auparavant directeur général aux affaires économiques et financières de la Commission européenne.

* 41 Le projet annuel de performances pour 2013 du programme 336 indiquait que « le capital appelé du MES sera apporté en 5 tranches égales, conformément aux dispositions du Traité, dont deux, soit 6,5 milliards d'euros pour la France, ont été décaissés en 2012, deux autres prévues en 2013 et la dernière en 2014, conformément à la décision prise par les ministres chargés des finances à Copenhague le 30 mars 2012 ».

* 42 Pour être qualifiée d'unité institutionnelle, une entité doit jouir d'une autonomie de décision dans l'exercice de sa fonction principale (posséder en toute autonomie ses biens et ses actifs, prendre des décisions économiques, avoir la capacité de souscrire des engagements, etc.).

* 43 Avis du 7 avril 2011.

* 44 Avis du 27 janvier 2011.

* 45 Le règlement (CEE) n° 397/75 du Conseil du 17 février 1975 a créé un nouvel instrument, appelé mécanisme des emprunts communautaires pour aider certains pays de la Communauté à surmonter des déséquilibres ingérables de la balance courante causés par le premier choc pétrolier. En 1988, par le règlement (CEE) n° 1969/88, ce dispositif a pris le nom de mécanisme de soutien en cas de difficultés ou de menaces de difficultés dans la balance des paiements d'un État membre. Il faut souligner que les États membres qui ont adopté l'euro ne peuvent prétendre à ce dispositif. Ce règlement de 1988 a été maintenu mais modifié, notamment par le règlement (CE) n° 332/2002, pour répondre aux besoins potentiels des autres pays de l'UE jusqu'à ce qu'ils adoptent l'euro à leur tour. Le plafond de 12 milliards d'euros alors fixé a été ensuite porté à 25 milliards d'euros en 2008, puis à 50 milliards d'euros en 2009. Depuis 2011, trois États ont bénéficié du mécanisme : la Hongrie, la Roumanie et la Lettonie.

* 46 130 établissements financiers seront concernés représentant 80 % des actifs financiers de la zone euro, 95 % du système bancaire français et moins de 75 % du système bancaire allemand.

* 47 La PDE concerne les États dont le déficit effectif excède 3 % du PIB.

* 48 La référence au solde structurel est partagée avec le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé des effets du cycle économique. Il correspond donc à un solde public qui serait constaté si le PIB était égal à son potentiel, c'est-à-dire au niveau de production qui résulterait du plein emploi des ressources productives, soit le capital et le travail, compatible avec la stabilité des prix à long terme.

* 49 Dans les faits, cette règle ne s'applique pas aux États parties au TSCG dans la mesure où celui-ci prévoit que l'objectif de moyen terme (OMT) doit respecter une limite inférieure de - 0,5 point de PIB.

* 50 Le traité a été signé par l'ensemble des États membres de l'Union européenne, à l'exception du Royaume-Uni, de la République tchèque et de la Croatie.

* 51 Voir le rapport sur le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire de notre collègue François Marc, rapporteur général (n° 22, 2012-2013).

* 52 Le semestre européen, mis en oeuvre en 2011 pour la première fois, débute avec la publication, par la Commission, de l'examen annuel de croissance (EAC) qui expose les actions prioritaires que devront mener les États membres en matière de politique économique, et se conclut à l'été avec les recommandations du Conseil aux États membres sur la base des propositions de la Commission. Il s'agit surtout de faire coïncider entretemps la remise par les États membres des programmes de stabilité ou de convergence et des programmes nationaux de réforme, ainsi que leur examen par les instances européennes.

* 53 Toutefois, cette procédure n'aurait pas pour conséquence de contraindre l'État concerné à revoir intégralement son projet, ce dernier n'étant tenu que de soumettre un projet « révisé ». Cette étape a donc pour seule finalité d'alerter, si nécessaire, les États sur les conséquences possibles de l'adoption d'un projet de budget ne permettant pas de respecter les règles budgétaires européennes. Par ailleurs, le caractère public des avis permettra d'éclairer les travaux des parlements nationaux et sera de nature à renforcer leurs échanges avec les institutions européennes.

* 54 « Avenir de la zone Euro : l'intégration politique ou le chaos », rapport de Jean Arthuis remis au Premier ministre, alors François Fillon, le 6 mars 2012.