Mission "Aide publique au développement" et compte de concours financiers "Prêts à des États étrangers"

Mme Fabienne Keller et M. Yvon Collin, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LES GRANDES TENDANCES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE ET FRANÇAISE
  
  • I. L'ÉVOLUTION DE L'APD INTERNATIONALE
    
    • A. UN REBOND DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT EN 2013
      
    • B. LES EFFORTS INDIVIDUELS DES ÉTATS
      
  • II. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE
    
    • A. UN PÉRIMÈTRE DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT QUI DÉPASSE CELUI DE LA MISSION BUDGÉTAIRE
      
    • B. UNE ÉVOLUTION À LA BAISSE DE L'AIDE DE LA FRANCE
      
    • C. LES BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE FRANÇAISE
      
      • 1. L'aide bilatérale
        
      • 2. L'aide multilatérale
        
• DEUXIÈME PARTIE
  LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »
  
  • I. LA PROGRAMMATION TRIENNALE : UNE BAISSE DES CRÉDITS PARTIELLEMENT COMPENSÉE PAR LES TAXES AFFECTÉES
    
    • A. UNE PROGRAMMATION À LA BAISSE, DANS LA DROITE FILE DE LA PRÉCÉDENTE LOI DE PROGRAMMATION
      
    • B. UNE BAISSE PARTIELLEMENT COMPENSÉE PAR LES TAXES AFFECTÉES
      
  • II. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
    
    • A. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
      
    • B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »
      
  • III. L'ÉVOLUTION THÉMATIQUE DES CRÉDITS
    
    • A. L'AIDE BILATÉRALE
      
      • 1. L'AFD : des moyens confirmés
        
      • 2. Des crédits d'aide liée en baisse en AE
        
      • 3. La coopération technique : des crédits stables
        
      • 4. L'aide humanitaire et alimentaire
        
      • 5. Coopération décentralisée
        
      • 6. Les autres dispositifs d'aide bilatérale
        
    • B. LA DIMINUTION DES TRAITEMENTS DE DETTES
      
    • C. L'AIDE MULTILATÉRALE
      
      • 1. Aide multilatérale hors aide communautaire : une diminution très largement compensée par les taxes affectées
        
      • 2. La coopération communautaire
        
    • D. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN BAISSE
      
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
LES GRANDES TENDANCES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

Aux termes de la loi de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale ^{1 ( * )} , « la politique de développement et de solidarité internationale de la France a pour ambition une mondialisation mieux maîtrisée et porteuse de valeurs humanistes ». Sa vocation première est de « lutter contre la pauvreté et les inégalités pour aider le sixième de l'humanité, dont une majorité de femmes, qui vit encore dans l'extrême pauvreté, à en sortir et éviter que ceux qui en sont sortis y tombent à nouveau ».

Elle s'inscrit dans le cadre défini par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui fixe la liste des pays bénéficiaires et comptabilise les dépenses pouvant être prises en compte au titre de cette politique.

I. L'ÉVOLUTION DE L'APD INTERNATIONALE

A. UN REBOND DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT EN 2013

Après deux années consécutives de baisse, le montant total de l'aide publique au développement (APD) des pays du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE atteint en 2013 son plus haut niveau historique.

D'après les données publiées par le CAD, en avril dernier, les apports nets (c'est-à-dire déduction faite des remboursements de prêts) d'aide publique au développement (APD) versés par les membres en 2013 se sont établis à 134,8 milliards de dollars , ce qui représente 0,30 % de leur revenu national brut (RNB) cumulé (contre 0,29 % en 2012) et une hausse de 7,75 milliards de dollars (+ 6,1 %) par rapport à 2012.

Certes, ces chiffres comprennent l'aide des cinq pays qui ont rejoint le CAD (à savoir l'Islande, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie). Cependant, le montant d'aide de l'an dernier aurait de toute façon été dépassé, puisque ces pays ont représenté 0,9 milliard de dollars d'aide.

Malgré les tensions budgétaires qui persistent depuis la crise de 2008, dix-sept pays du CAD - sur vingt-huit - ont augmenté leur aide . Il s'agit notamment du Japon, (+ 36,6 %), du Royaume-Uni (+ 27,8 %), de l'Islande (+ 27,4 %) et de l'Italie et de la Norvège (+ 16,4 % chacune).

À l'inverse, onze pays ont diminué leur aide et notamment le Portugal (- 20,4 %), le Canada (- 11,4 %) et la France (- 9,8 %).

Si l'on s'intéresse à la composition de l'APD, on observe que l'aide bilatérale affectée à des projets et programmes de développement - c'est-à-dire hors allègements de dette et aide humanitaire - a progressé de plus de 2 % (+ 1,78 milliard de dollars), que les contributions aux institutions multilatérales ont augmenté de près de 7 % (+ 2,64 milliards de dollars), que l'aide humanitaire a crû de 25 % (+ 2,12 milliards de dollars) et enfin que les dons nets au titre des remises de dettes ont progressé de 42 % (+ 1,20 milliard de dollars).

Composition de l'APD nette émanant des pays membres du CAD

(en millions de dollars constants de 2012)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données du CAD de l'OCDE - les données 2013 sont provisoires.

L'APD bilatérale au profit de l'Afrique subsaharienne est en baisse de 4 % en dollars constants par rapport à 2012 et atteint 26,2 milliards de dollars. L'aide au continent africain dans son ensemble a été réduite de 5,6 %, pour atteindre 28,9 milliards de dollars, après cependant un soutien exceptionnel à la Côte d'Ivoire en 2012, du fait d'allègements de dette importants.

L'APD bilatérale nette au profit du groupe des pays les moins avancés (PMA) est en hausse de 12,3 % et atteint 30 milliards de dollars, en prenant cependant en compte un allègement de dette exceptionnel au profit de la Birmanie.

Selon les prévisions du CAD, le volume d'APD devrait encore augmenter en 2014, avant de se stabiliser .

B. LES EFFORTS INDIVIDUELS DES ÉTATS

Les États-Unis demeurent le principal donneur en volume, avec 31,6 milliards de dollars d'APD nette en 2013. Le Royaume-Uni conforte sa place de deuxième donneur (17,9 milliards de dollars) devant l'Allemagne (14,1 milliards de dollars). En revanche, le Japon (11,8 milliards de dollars) dépasse la France qui occupe désormais la cinquième place (11,4 milliards de dollars).

APD des pays du CAD en 2013

(en millions de dollars)

Source : Commission des finances du Sénat à partir de données de l'OCDE

En valeurs relatives, c'est-à-dire au regard du ratio aide publique au développement sur revenu national brut (RNB), les cinq principaux donneurs, en 2013, ont été, dans l'ordre, la Norvège, le Suède, le Luxembourg, le Danemark et le Royaume-Uni.

Ces cinq pays sont ceux qui respectent l'objectif d'une APD représentant 0,7 % du RNB. Le Royaume-Uni respecte pour la première fois cet objectif , tandis que les Pays-Bas, qui le respectaient l'an dernier, descendent à 0,67 %.

Avec un ratio de 0,41 % en 2013, contre 0,46 % en 2012, la France perd une place et se classe onzième. Les États-Unis occupent la vingtième place, avec 0,19 % de leur RNB.

APD des pays du CAD en 2013

(en pourcentage du RNB)

Objectif de 0,7 %

Source : Commission des finances du Sénat à partir de données de l'OCDE

II. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE

A. UN PÉRIMÈTRE DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT QUI DÉPASSE CELUI DE LA MISSION BUDGÉTAIRE

Le volume d'aide publique au développement renvoie à un agrégat statistique défini par le CAD. Il regroupe l'ensemble des ressources fournies aux pays et territoires sur la liste des pays bénéficiaires ou à des institutions multilatérales, à condition d'émaner d'organismes publics ou d'organismes agissant pour le compte d'organismes publics, d'avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie des pays en développement et, enfin, d'être assortis d'éléments de concessionnalité.

La mission « Aide publique au développement » est la principale mission budgétaire concourant à cette politique, mais elle n'est pas la seule. Ainsi, en 2013, les crédits de cette mission - hors aide à effet de levier - représentaient un tiers (34 %) de l'APD de la France.

Les autres missions du budget général en représentaient 42 %. Y contribuent notamment les missions « Recherche et enseignement supérieur » (12 % de l'APD selon les estimations 2015), « Action extérieure de l'État » et « Immigration, asile et intégration ».

À ces crédits budgétaires, il faut ajouter la contribution des prêts, les ressources provenant de la taxe sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, ainsi que la quote-part française de l'aide transitant par le budget communautaire.

Répartition de l'aide publique au développement de la France
par type de financement en 2013

Source : documents budgétaires

B. UNE ÉVOLUTION À LA BAISSE DE L'AIDE DE LA FRANCE

Comme on l'a vu, l'APD versée par notre pays en 2013 s'est élevée à 11,38 milliards de dollars, soit 0,41 % de notre RNB. Notre aide est ainsi en baisse de 5,4 % en 2013, après une diminution de 7,5 % en 2012.

APD de la France entre 2000 et 2013

Source : Commission des finances du Sénat à partir de données de l'OCDE

Le tableau ci-dessous retrace les prévisions d'APD du Gouvernement, par types d'aide, pour les années 2014 à 2017.

Prévisions d'APD 2014-2017 par type d'activité

(en millions d'euros)

Source : Direction générale du trésor - L'aide programme inclut les dotations des programmes 209 et 110 aux fonds fiduciaires considérés comme bilatéraux par le CAD.

Sur les années 2014 à 2017, les documents budgétaires prévoient une augmentation de l'aide publique de la France, de 8 540 millions d'euros en 2013 à 9 265 euros en 2017 , du fait notamment d'une hausse des prêts accordés par l'AFD et de la quote-part française de l'aide transitant par le budget communautaire.

Prévisions d'APD 2015 par type de financement

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Cependant, ces prévisions doivent être relativisées , comme le montre le graphique ci-dessous.

Il retrace les estimations d'APD annuelles telles que présentées dans les projets de loi de finances (PLF) successifs. On voit ainsi que l'APD au titre de 2012 était estimée à 10,5 milliards d'euros dans le PLF 2012, avant d'être revue à 9,7 milliards dans le PLF 2013, puis 9,4 milliards d'euros dans le PLF 2014 et enfin 8,9 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances.

Évolution des prévisions d'APD du Gouvernement

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le décalage est particulièrement important en 2014, où l'on passe d'estimations autour de 10,5 milliards d'euros à 8 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances.

C. LES BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE FRANÇAISE

1. L'aide bilatérale

L'aide bilatérale nette française s'est élevée en 2013 à 5 121 millions d'euros selon l'enquête définitive d'APD transmise à l'OCDE.

Cette aide est majoritairement destinée à l'Afrique (46 %) et aux pays d'Afrique sub-saharienne (33 %). Cependant ce dernier chiffre est en baisse, puisqu'en 2012, 40 % de l'aide bénéficiait aux pays d'Afrique subsaharienne.

Le tableau ci-dessous retrace la ventilation de l'aide bilatérale française par zone géographique.

Répartition géographique de l'aide
bilatérale française en 2013

(en pourcentage)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. L'aide multilatérale

Le tableau ci-dessous retrace les dix premiers bénéficiaires de l'aide multilatérale française en 2012 . Les données 2013 ne sont pas encore disponibles car l'enquête définitive de la France, transmise au secrétariat du CAD en juillet 2014, est en cours de traitement.

Dix premiers bénéficiaires l'APD française multilatérale 2012

(en millions de dollars)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

DEUXIÈME PARTIE
LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

I. LA PROGRAMMATION TRIENNALE : UNE BAISSE DES CRÉDITS PARTIELLEMENT COMPENSÉE PAR LES TAXES AFFECTÉES

A. UNE PROGRAMMATION À LA BAISSE, DANS LA DROITE FILE DE LA PRÉCÉDENTE LOI DE PROGRAMMATION

L'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, en cours d'examen par le Parlement, prévoit une diminution de 7,3 % (- 214 millions d'euros) des crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » en 2017 par rapport à 2014.

Plafond de la mission « Aide publique au développement »
(hors CAS « Pensions »)

(crédits de paiement en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Ces chiffres confirment - et accentuent - l'évolution à la baisse prévue dans la précédente loi de programmation .

La mission « Aide publique au développement »
dans les trois dernières lois de programmation

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat

Ainsi, alors que la loi de programmation pour les années 2011 à 2014 ^{2 ( * )} prévoyait une stabilisation des crédits - hors compte d'affectation spéciale « Pensions » - à 3,31 milliards d'euros en CP, la loi de programmation pour 2012-2017 ^{3 ( * )} , adoptée en décembre 2012, prévoyait une baisse des crédits à un niveau de 3,07 milliards d'euros par an.

Si l'on compare le plafond 2017 au plafond 2011, on constate une baisse de près de 20 % en six ans (- 650 millions d'euros).

Si l'on compare cette fois l'évolution de la mission « Aide publique au développement » aux autres missions sur la période 2015-2017, on observe qu' elle sera, proportionnellement, l'une des plus touchées : elle est la septième mission dont les crédits baissent le plus, en pourcentage, à l'horizon 2017.

B. UNE BAISSE PARTIELLEMENT COMPENSÉE PAR LES TAXES AFFECTÉES

Cependant, cette baisse des crédits budgétaires doit être relativisée, dans la mesure où la hausse du produit des taxes affectées la compense partiellement . Ils devraient apporter environ 92 millions d'euros de ressources supplémentaires en 2017 par rapport à 2014 .

Il s'agit d'une part de la taxe sur les billets d'avions , prévue à l'article 302 bis K du code général des impôts.

Produit de la taxe sur les billets d'avions

(en millions d'euros)

Source : Réponse au questionnaire budgétaire et tome I de l'évaluation des voies et moyens - Les chiffres 2015, 2016 et 2017 sont des prévisions.

Il s'agit d'autre part de la taxe sur les transactions financières (TTF), prévue à l'article 235 ter ZD du même code, dont le I de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 prévoit qu'une part est affectée à l'aide publique au développement, dans la limite du plafond fixé à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la part de TTF affectée à l'aide publique au développement, en tenant compte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'article 15 du présent projet de loi de finances, qui relève le plafond à 140 millions d'euros en 2015.

Produit de la taxe sur les transactions financières

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Si l'on prend en compte ces sources de financement, la baisse des moyens de la politique d'aide publique au développement entre 2017 et 2014 serait pratiquement divisée par deux , passant de 214 millions d'euros à 120 millions, et de - 7,3 % à - 4,2 %.

Certes, lorsqu'elles ont été instituées, ces taxes affectées avaient été présentées comme des moyens supplémentaires et non comme venant se substituer à la suppression de crédits budgétaires.

Certes, le Royaume-Uni, malgré une politique rigoureuse de redressement de ses finances publiques et de réduction de ses dépenses publiques, a sanctuarisé cette politique et en a même augmenté les crédits, ce qui lui permet aujourd'hui d'atteindre l'objectif de 0,7 % du RNB.

Cependant, dans le contexte économique et financier que connaît notre pays et qui conduit à des choix douloureux dans tous les domaines de l'action publique, la baisse des crédits demeure relativement maîtrisée. Il sera d'autant plus nécessaire d'accroître l'efficacité de notre aide, afin de compenser la baisse des crédits par des gains d'efficience.

Il n'en demeure pas moins que l'objectif de 0,7 % du RNB est inatteignable à moyen terme. Il impliquerait d'accorder à cette politique 5,3 milliards d'euros supplémentaires par an. Ce niveau d'aide doit néanmoins rester l'objectif à atteindre, dès que le contexte économique le permettra, comme le prévoit la loi de programmation précitée, adoptée l'été dernier : « la France reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux qu'elle s'est fixés dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

II. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

Cette année, vos rapporteurs spéciaux ont choisi d'aborder conjointement les crédits de la mission « Aide publique au développement » et ceux du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers », afin de les présenter suivant une logique thématique plutôt qu'en suivant une nomenclature budgétaire.

La mission « Aide publique au développement » constitue la principale mission du budget contribuant à la politique menée en faveur des pays en développement. Ses crédits s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2015 à 2,82 milliards d'euros en crédits de paiement, en baisse de 2,9 % par rapport à 2014 (soit - 83,3 millions d'euros) .

Évolution des crédits de la mission « Aide publique au développement »

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Cette diminution s'explique notamment par la baisse des crédits consacrés aux annulations de dettes sur le programme 110, qui diminuent de 50,9 millions d'euros.

Les économies réalisées sur les dépenses de personnel (4,4 millions d'euros), sur les dispositifs de coopération bilatérale (7,0 millions d'euros) - notamment sur l'assistance technique et le fonds de solidarité prioritaire - et la fin des actions menées dans le cadre de la politique de co-développement (8,5 millions d'euros) permettent de compenser la hausse de la contribution au Fonds européen de développement (+ 22,9 millions d'euros).

Enfin, la baisse des crédits de la mission s'explique également par la diminution de 32,4 millions d'euros de divers dispositifs de coopération multilatérale sur le programme 209, qui est néanmoins compensée en grande partie par une hausse du produit de la taxe sur les transactions financières (cf. infra ).

B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

Le compte de concours financier « Prêts à des États étrangers » retrace pour sa part des opérations de versements et de remboursements relatives aux prêts accordés aux pays en développement et, depuis 2010, à la Grèce.

Ses crédits de paiement sont relativement stables.

Évolution des crédits du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers »

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Le solde du compte devrait être négatif , à hauteur de 730 millions d'euros.

Équilibre du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers »

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

III. L'ÉVOLUTION THÉMATIQUE DES CRÉDITS

A. L'AIDE BILATÉRALE

1. L'AFD : des moyens confirmés

Le présent paragraphe retrace les moyens budgétaires mis à disposition de l'Agence française de développement (AFD), au titre de l'aide publique au développement, qu'ils relèvent du programme 110, du programme 209 ou du compte de concours « Prêts à des États étrangers ».

Moyens budgétaires mis à disposition de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110, 209 et 853)

L'AFD reçoit tout d'abord des subventions pour financer des projets sous forme de dons . Ces crédits s'élèvent à 172 millions d'euros en AE en 2015, dont 48 millions sont destinés à des projets en matière de réduction de la mortalité infantile et d'amélioration de la santé maternelle. On peut y ajouter 45 millions d'euros au titre de l'assistance technique.

Cette enveloppe de 217 millions d'euros en AE est parfaitement stable par rapport à 2014 . Les crédits de paiement sont fixés à 202 millions d'euros, soit légèrement moins qu'en 2014.

Par ailleurs, l'AFD intervient dans les États étrangers en accordant des prêts, plus ou moins concessionnels . Elle a ainsi octroyé 3,3 milliards d'euros de prêts bonifiés en 2013, pour un coût État de 285 millions d'euros. L'effet de levier des prêts est donc de 11,6.

Prêts souverains et non souverains octroyés par l'AFD en 2013

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

La concessionnalité des prêts de l'AFD est financée sous plusieurs formes.

D'une part, lorsqu'elle se finance aux conditions du marché, les bonifications de prêts par l'État lui permettent d'abaisser directement le taux d'intérêt proposé aux bénéficiaires de ses concours. Celles-ci représentent 178 millions d'euros en CP en 2015.

La hausse des bonifications (+ 8 millions d'euros en AE) s'explique par l'engagement présidentiel d'augmenter les financements de l'AFD en Afrique sur la période 2014-2018.

D'autre part, l'AFD bénéficie de la part de l'État d'une « ressource à condition spéciale » (RCS) , sous la forme d'un prêt à des termes préférentiels (durée de trente ans dont dix ans de différé du remboursement en capital, à un taux de 0,25 %), qui lui permet d'accorder des prêts concessionnels. La RCS est en augmentation importante en 2015, en atteignant 760 millions d'euros en AE (+ 313 millions d'euros) et 390 millions d'euros en CP (+ 20 millions d'euros).

La hausse importante des AE s'explique par le fait que ces crédits contribuent à la fois au financement des opérations courantes de l'AFD et à une partie du prêt de 430 millions d'euros accordé par la France à l'Association internationale de développement (AID), le guichet concessionnel de la banque mondiale, et géré par l'AFD. La différence importante entre AE et CP s'explique par le retranchement de 280 millions d'euros de CP en 2015, du fait de la recapitalisation, à hauteur de ce montant, de l'AFD par l'État (voir encadré).

D'après les documents budgétaires, ces deux ressources devraient contribuer à l'APD de la France en 2015 à hauteur de 1 845 millions d'euros .

L'AFD met également en oeuvre le programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC), une partie des subventions aux ONG, les aides budgétaires globales et les contrats de désendettement et de développement (C2D), qui sont traités dans les paragraphes suivants.

Enfin, la rémunération de l'AFD atteint environ 30 millions d'euros, en AE comme en CP, et n'évolue pratiquement pas par rapport à 2014. Elle correspond aux opérations réalisées par l'AFD pour le compte de l'État (aides budgétaires globales, opérations de conversion de dettes, etc.) et pour des actions confiées à l'AFD (dons projets, C2D, crédits délégués, etc.). Ces rémunérations sont calculées à partir de formules basées en particulier sur les volumes d'engagement.

Ainsi, vos rapporteurs spéciaux constatent que les moyens de l'AFD sont préservés, voire légèrement renforcés. Cette évolution des crédits est en phase avec les objectifs qui lui ont été fixés dans le contrat d'objectif et de moyens (COM) pour les années 2014-2016, qui prévoit une progression de 9 % de ses engagements en trois ans.

2. Des crédits d'aide liée en baisse en AE

L'aide liée est constituée des dispositifs pour lesquels une part minimale des contrats financés doit correspondre à des achats de biens et services fournis par des entreprises françaises. Pour pouvoir être liée, l'aide doit répondre à des critères de l'OCDE, notamment en matière de concessionnalité.

Les deux principaux outils de l'aide liée française sont la Réserve pays émergents (RPE) et le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP). La RPE, mise en oeuvre par la direction générale du Trésor, prend la forme de prêts concessionnels, tandis que le FASEP permet de financer, sous forme de dons, des études de faisabilité ou d'assistance technique.

Évolution des crédits de l'aide liée en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 851)

Vos rapporteurs spéciaux notent que les crédits de la RPE sont encore en baisse (- 30 millions d'euros en AE pour atteindre 330 millions d'euros) et soulignent qu'ils s'élevaient encore à 400 millions d'euros en 2010.

Certes, l'état des finances publiques rend nécessaire des choix douloureux, mais cet outil a ceci de particulier qu'il bénéficie directement à nos entreprises et soutien leur expansion internationale .

Le projet annuel de performance du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers » assimile ainsi la RPE à un « instrument de politique industrielle à l'export, en complément des mesures de redressement productif sur le territoire national, [qui] permet à nos entreprises d'acquérir des références sur les marchés porteurs [...] et contribue à la compétitivité de l'offre française à l'international ». Dès lors, il est regrettable que les discours du ministre sur la diplomatie économique ne s'accompagnent pas d'une politique plus ambitieuse sur la RPE .

L'évolution des CP n'appelle pas de commentaire particulier, dans la mesure où le rythme de décaissement est fortement dépendant de facteurs externes (avancement des projets, etc.).

S'agissant du FASEP, ses crédits sont quasiment stables , en AE comme en CP. Les crédits qui devraient être décaissés en 2015 correspondent essentiellement (13 millions d'euros) au financement d'études liées à la ligne à grande vitesse (LGV) au Maroc.

Enfin, les évaluations préalables (320 000 euros en AE comme en CP) correspondent principalement à des missions d'expertise dans le cadre des projets pour lesquels un financement par la RPE ou le FASEP est sollicité. La rémunération de Natixis correspond à la gestion de ces deux outils.

3. La coopération technique : des crédits stables

Le développement des pays du sud nécessite une expertise technique, pour renforcer leurs capacités à mettre en place des politiques publiques complexes en matière d'infrastructures ou de santé par exemple, qui peut être apportée à travers l'aide publique au développement.

Il s'agit également pour la France de diffuser des modèles d'organisation et des normes conformes à ses valeurs et à ses intérêts. L'aide technique, qui représente un marché considérable évalué à près de 100 milliards d'euros par an, constitue en effet un moyen privilégié de mettre en valeur nos savoirs faires et d'influer sur des choix qui peuvent se traduire in fine par des contrats pour des entreprises françaises.

La coopération technique se situe ainsi entre solidarité et influence.

Le tableau ci-dessous présente les crédits relevant de divers dispositifs de coopération technique. Cependant, ils sont loin de couvrir à eux seuls la politique de coopération technique bilatérale de la France, qui représentait 1 584 millions d'euros d'APD selon l'OCDE, en 2013 .

Évolution des crédits de l'aide technique en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

On observe que les crédits de ces différents dispositifs sont en légère baisse en AE (- 1,8 % en moyenne) et connaissent une diminution plus franche en CP (- 6,8 %). Cette diminution concerne notamment Canal France international, filiale du groupe France Télévisions et d'Arte France consacrée à la coopération audiovisuelle, dont les crédits baisse de près de 13 % en AE comme en CP.

Il peut être surprenant de trouver deux lignes distinctes pour le GIP Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (Adetef) et pour l'Agence française d'expertise technique internationale (Afeti).

En effet, à l'initiative de la commission des affaires étrangères du Sénat, la loi de programmation relative à l'aide publique au développement a prévu qu'à compter du 1 ^er janvier 2015, France expertise internationale (FEI) devenait l'Afeti et absorberait le GIP Adetef, le GIP Ensemble pour une solidarité thérapeutique hospitalière en réseau (Esther), le GIP International (Inter), le GIP Santé protection sociale internationale (SPSI) et le GIE Agence pour le développement et la coordination des relations internationales (Adecri).

Ainsi, pour sa première année d'existence, l'Afeti perçoit la subvention versée auparavant au GIP Esther, soit 3,6 millions d'euros, sans que la nomenclature budgétaire soit pour l'instant modifiée. Les crédits de l'Adetef demeurent séparés, mais l'on rappellera que ces deux organismes relèvent de deux programmes différents.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent saluer la mise en place de l'Afeti, qui donnera plus de visibilité à la coopération technique française, sur le modèle de la Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) allemande, et permettra de centraliser les fonctions transversales, et donc de réaliser des économies.

4. L'aide humanitaire et alimentaire

Le fonds d'urgence humanitaire permet de financer par exemple des interventions humanitaires d'urgence mises en oeuvre par l'État, l'expédition de matériels ou de personnels, des subventions accordées à des ONG, etc.

L'aide alimentaire française s'oriente en priorité vers les populations victimes de crise.

Ces crédits sont en très légère hausse (+ 1 million d'euros).

Évolution des crédits relatifs à l'aide humanitaire et d'urgence en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

5. Coopération décentralisée

La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres. Mais le MAEDI intervient pour des cofinancements, en fonction des priorités retenues.

Ces crédits permettent donc de soutenir - et d'orienter, sur la base d'appels à projets - les actions des collectivités territoriales françaises en matière de coopération avec des autorités locales étrangères. On rappellera que l'APD des collectivités représentait, en 2013, 63 millions d'euros au total.

Évolution des crédits relatifs à la coopération décentralisée en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)

Ces crédits sont stables par rapport à 2014.

6. Les autres dispositifs d'aide bilatérale

Le présent paragraphe présente les autres dispositifs d'aide bilatérale, dont le montant peut être très variable.

Globalement, ces crédits sont en diminution de 8,9 millions d'euros en AE et de 13,7 millions d'euros en CP, malgré la hausse des crédits destinés aux organisations non gouvernementales (ONG) (+ 8 millions d'euros).

Le fonds français pour l'environnement mondial, qui subventionne des projets innovants ayant une finalité de développement durable, doit être reconstitué sur 2015-2018, d'où les 90 millions d'euros d'AE. Les CP correspondent au paiement d'engagements antérieurs.

Les aides budgétaires globales voient leurs crédits diminuer de façon importante en AE (mais le montant 2014 était exceptionnel) comme en CP (- 10 millions d'euros).

Évolution des crédits des autres dispositifs d'aide bilatérale en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

Le fonds de solidarité prioritaire (FSP), qui est l'instrument d'aide projet du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI), voit ses crédits baisser de 10 %. Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 31 juillet 2013 a modifié son mode de fonctionnement, en supprimant la zone de solidarité prioritaire et en fondant l'attribution de ses aides sur la logique suivante : 50 % de ses AE aux seize pays pauvres prioritaires, 35 % à l'Afrique subsaharienne et au sud et à l'est de la Méditerranée et enfin 15 % au reste du monde.

Enfin, les crédits AFPAK (Afghanistan / Pakistan) sont divisés par trois en AE et par deux en CP. Cette enveloppe, créée en 2009, correspond au financement de projets dans cette zone, en particulier dans les provinces de Kapisa et dans le district de Surobi, où furent déployées des troupes françaises. Dans le contexte de la fin de la présence militaire française, il est logique que l'APD transite désormais par les canaux traditionnels, ce qui explique la baisse de ces crédits.

B. LA DIMINUTION DES TRAITEMENTS DE DETTES

Le traitement de la dette des pays en développement peut prendre trois formes :

- une annulation de dette , qu'elle soit décidée dans un cadre bilatéral (accords de Dakar I et II et conférence de Paris) ou multilatéral (G8 de Gleneagles de juillet 2005 par exemple) ; ces annulations doivent être compensées à l'AFD ;

- un refinancement par dons des échéances dues sous la forme de « contrats de désendettement et de développement » (C2D) : le pays bénéficiaire continue d'honorer sa dette, mais la France reverse le montant perçu pour financer des programmes de développement spécifiques ; ces contrats sont gérés par l'AFD ;

- un refinancement au moyen d'un nouveau prêt , accordé dans des conditions plus favorables.

Évolution des crédits relatifs aux traitements de dettes en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110, 209 et 852)

Les annulations de dette bilatérale sont notamment en baisse de plus de 50 millions d'euros. Cette ligne constitue la principale baisse des crédits du programme 110.

Les crédits de ces actions correspondent au niveau anticipé des annulations de dettes en 2015, qui peut varier fortement d'une année à l'autre.

C. L'AIDE MULTILATÉRALE

1. Aide multilatérale hors aide communautaire : une diminution très largement compensée par les taxes affectées

L'aide multilatérale de la France devrait représenter, en 2015, environ 41 % de l'APD française, avec plus de 3 milliards d'euros, dont 1,9 milliard d'aide européenne.

Évolution des crédits de l'aide multilatérale en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

L'aide économique et financière multilatérale occupe une place prépondérante parmi ces crédits : il s'agit essentiellement de la reconstitution des différents fonds multilatéraux de développement , ce qui explique les variations très importantes des AE d'une année à l'autre, selon le rythme de reconstitution.

En 2015, devraient notamment être reconstitués le fonds pour l'environnement mondial (200,7 millions d'euros en AE) et le fonds multilatéral pour le protocole de Montréal (28 millions d'euros en AE).

Les CP correspondent, pour l'essentiel, au versement des tranches précédemment engagées . Les principaux « consommateurs » sont l'association internationale de développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale (322,7 millions d'euros de CP), et le Fonds africain de développement, guichet concessionnel de la Banque africaine de développement (152,5 millions d'euros en CP).

Il faut noter que la Facilité financière internationale pour la vaccination (IFFIm) ne perçoit « que » 35,3 millions d'euros de CP sur la mission « Aide publique au développement », mais bénéficie également des financements innovants : depuis 2006, l'IFFIm a ainsi perçu 172,7 millions d'euros du Fonds de solidarité pour le développement (FSD), alimenté par la taxe de solidarité sur les billets d'avion et la taxe sur les transactions financières.

S'agissant du Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP), qui permet de financer des programmes luttant contre ces maladies, il perçoit 187 millions d'euros, en AE comme en CP, complétés par 173 millions d'euros sur FSD. Ainsi, la contribution de la France au FMLSTP est maintenue à 360 millions d'euros . En d'autres termes, la baisse de 30 millions d'euros des crédits budgétaires est entièrement compensée par le FSD, dont les ressources augmentent de 30 millions d'euros et même de 40 millions si l'article 15 était adopté définitivement dans la version votée par l'Assemblée nationale.

On notera que les contributions volontaires à l'ONU et à la francophonie diminuent légèrement (- 3 millions d'euros au total).

2. La coopération communautaire

La mission « Aide publique au développement » porte les crédits de la contribution française au Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l'aide européenne à destination des pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP).

Cet outil se situe hors budget communautaire et les contributions des États membres relèvent donc d'une clé de répartition différente . Dans la perspective de son intégration éventuelle au budget communautaire à l'horizon 2020, la clé de contribution de la France a été diminuée afin de se rapprocher progressivement de celle du budget (15,9 %) : elle est ainsi passée de 24,3 % dans le neuvième FED (2000-2007 ; 13,8 milliards d'euros) à 19,55 % dans le dixième (2008-2013 ; 22,7 milliards d'euros) et enfin 17,81 % dans le onzième FED (30,5 milliards d'euros ; 2014-2020).

Le montant des crédits demandés est basé sur les prévisions des appels à contribution de la Commission européenne.

Évolution des crédits de la coopération communautaire en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)

D. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN BAISSE

Les crédits de personnel sont en baisse en 2015 (- 2,1 %).

Évolution des dépenses de personnel en 2015

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)

Le programme 209 porte le plafond d'autorisation d'emplois de la mission. Il s'élève à 2 063 équivalent temps plein annuel travaillé, contre 2 162 en 2014, soit une diminution de 49 postes, hors effet des corrections techniques (- 50). Ces 2 063 ETPT correspondent à 192 titulaires et agents recrutés sur contrat à durée indéterminée (CDI) en administration centrale, 123 titulaires et CDI dans le réseau, 1 531 agents recrutés sur contrat à durée déterminée (CDD) et volontaires internationaux et enfin, 217 agents de droit local.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de nos collègues députés Jean-Marie Tetart (UMP) et Jean-Pierre Dufau (SRC), l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable, à titre personnel, du rapporteur spécial mais l'avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques transférant 35 millions d'euros de l'action 02 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 vers l'action 02 « Coopération bilatérale » du programme 209 .

Bien que les deux auteurs ne poursuivaient pas exactement le même objectif, leurs amendements étaient identiques car les amendements de crédits ne peuvent rester qu'au niveau de l'action et l'autorisation parlementaire se situe au niveau du programme, le responsable de programme pouvant, en cours d'exécution, transférer des crédits d'une action à l'autre (hors dépenses de personnel).

Plus précisément, ces amendements visent les crédits de l'AFD en matière de bonifications de prêts aux États étrangers et proposent d'attribuer 35 millions d'euros au Fonds de solidarité prioritaire (FSP), pour Jean-Pierre Dufau, et à la lutte contre Ebola pour Jean-Marie Tetart. Les débats à l'Assemblée nationale montrent que la préoccupation de nos collègues députés était de transférer des crédits des prêts vers les dons.

Le montant de ce transfert semble s'expliquer par la baisse que connaît le programme 209 par rapport à 2014 (32,4 millions d'euros).

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* ¹ Loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

* ² Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ³ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ⁴ Les bonifications de prêts en outre-mer ne correspondent pas à de l'aide publique au développement et relèvent, depuis 2010, de la mission « Outre-mer » (les CP correspondent exclusivement à des engagements antérieurs).