Mission "Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation" et articles 48 à 50 rattachés

M. Marc Laménie, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
    
    • A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DE NOUVEAU REMODELÉE
      
      • 1. Le périmètre des programmes 167 et 169 est réduit
        
      • 2. Le dispositif de performance du programme 169 est rationalisé
        
    • B. UNE BAISSE TENDANCIELLE DES CRÉDITS ACCENTUÉE PAR LE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE
      
      • 1. La réduction globale de 7,7 % des crédits de paiement est beaucoup plus marquée que les années précédentes
        
      • 2. Cette baisse, corrigée des effets du changement de périmètre, s'inscrit dans la tendance des évolutions précédentes
        
    • C. UNE MISSION TOUJOURS PLUS SOUMISE AUX VARIATIONS DE SES DÉPENSES D'INTERVENTION « DE GUICHET »
      
    • D. UNE PROGRAMMATION TRIENNALE RESPECTÉE, MAIS QUI N'APPRÉHENDE QU'UNE PARTIE DES MOYENS CONSACRÉS À LA MISSION
      
      • 1. La programmation triennale est respectée
        
      • 2. 30 % de l'effort financier consacré aux anciens combattants reste hors mission
        
    • E. DEUX OPÉRATEURS EN PLEINE MUTATION
      
  • II. ANALYSE PAR PROGRAMME
    
    • A. UN PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » MARQUÉ PAR SA « POLITIQUE DE MÉMOIRE »
      
      • 1. Une Journée « défense et citoyenneté » qui a du mal à trouver sa place
        
      • 2. Une politique de mémoire dynamisée par les commémorations des anniversaires des deux guerres et le tourisme de mémoire
        
    • B. UN PROGRAMME 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » QUI CONTINUE À PORTER DES MESURES NOUVELLES MALGRÉ LA BAISSE DE SES CRÉDITS
      
    • C. UN PROGRAMME 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » OÙ SE CONFIRME LE FAIBLE NOMBRE DE NOUVEAUX BÉNÉFICIAIRES
      
• EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
  
  • ARTICLE 48
    (Article L. 52-2 du code des pensions militaires d'invalidité
    et des victimes de la guerre)
    
    Revalorisation des majorations spéciales de pensions des conjoints survivants des grands invalides de guerre
    
  • ARTICLE 49
    (Article 6 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance
    de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés)
    
    Majoration forfaitaire des montants de l'allocation de reconnaissance en faveur des anciens supplétifs et de leurs familles
    
  • ARTICLE 50
    (Articles L. 253 bis et L. 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité
    et des victimes de la guerre)
    
    Attribution de la carte du combattant aux militaires ayant servi
    quatre mois ou plus en opérations extérieures
    
• AMENDEMENT PROPOSÉ
  PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes :

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » , dont l'objectif est de promouvoir l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population et le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , dont l'objectif est de témoigner la reconnaissance de la Nation à l'égard des anciens combattants et des victimes de guerre. Ces deux programmes sont placés sous la responsabilité du ministre de la défense ;

- le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » , qui porte les trois dispositifs d'indemnisation en faveur les victimes de la Seconde Guerre mondiale et leurs ayants-cause, et relève du Premier ministre .

A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DE NOUVEAU REMODELÉE

1. Le périmètre des programmes 167 et 169 est réduit

Pour la deuxième année consécutive, le périmètre de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est modifié.

En 2014, ce périmètre avait été élargi avec la création, au sein du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », d'une nouvelle action destinée à couvrir le paiement des prestations en faveur des rapatriés et des harkis ^{1 ( * )} . Cette action avait été transférée de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » ^{2 ( * )} pour mettre en oeuvre la recommandation n° 11 du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 visant à créer un « guichet unique » pour les rapatriés et les harkis auprès des services départementaux de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), en adossant à cet opérateur toutes les structures concernées.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les modifications apportées concernent les deux programmes 167 et 169, le programme 158 demeurant lui inchangé :

- s'agissant du programme 167, tous les crédits de personnel (titre 2) ont été transférés au programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense ». Ces crédits, qui financent l'emploi des agents de la direction du service national (DSN) mobilisés pour l'organisation de la Journée défense et citoyenneté (JDC), figurent désormais au sein d'une action spécifique du programme 212 ^{3 ( * )} . Cette modification met en oeuvre la réforme du pilotage des effectifs et de la masse salariale engagée au sein du ministère de la défense, l'ensemble des crédits de titre 2 du ministère étant désormais regroupés au sein d'un seul programme comme le préconisait la Cour des comptes ^{4 ( * )} . Par conséquent, le programme 167 ne porte plus que des crédits hors titre 2, à l'instar du programme 169 ;

Ce changement de périmètre a une répercussion budgétaire importante au niveau du programme 167 car ces crédits de titre 2 représentaient 75 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2014, soit 66 % des crédits du programme, et sensible au niveau de la mission puisque ce transfert entraîne à lui seul une baisse de 2,7 % des crédits de la mission et explique en partie la baisse plus marquée des crédits de la mission cette année ( - 7,7 % en CP cette année contre -2,8 % l'année dernière - cf . infra ).

- s'agissant du programme 169, l'action 6 « Réparation des conséquences des essais nucléaires français » a été transférée à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ^{6 ( * )} , le comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) ayant été transformé en autorité administrative indépendante placée sous l'autorité du Premier ministre, en application de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 ^{7 ( * )} et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale. Ce transfert ne cause toutefois aucune baisse des crédits car il avait déjà été acté en loi de finances initiale pour 2014 (seuls 2 000 euros de crédits provenant de la réserve parlementaire y avaient été inscrits).

Il convient de garder à l'esprit ces modifications successives de la maquette budgétaire lors de l'examen des variations du montant des crédits sur une longue période.

2. Le dispositif de performance du programme 169 est rationalisé

Le dispositif de performance du programme 169 a été modifié comme suit :

- d'une part, le périmètre de l'indicateur 1.1 « Délai moyen de traitement d'un dossier de pension militaire d'invalidité » de l'objectif 1 « Liquider les dossiers avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » a été élargi. Jusqu'en loi de finances pour 2014, la mesure n'était effectuée que sur les demandes initiales de pension militaire d'invalidité (PMI) des militaires de carrière . Elle porte désormais sur l'ensemble des dossiers traités par la sous-direction des pensions (SDP) ;

Cette modification vise à rendre l'indicateur plus représentatif de l'activité de la sous-direction. Toutefois, ce nouveau mode de calcul permet de présenter un indicateur en progression (343 jours réalisés en 2013, 320 jours prévus pour 2014 et 280 jours prévus pour 2015), alors que l'indicateur précédent connaissait une dégradation préoccupante avec un allongement des temps de traitement très marqué : la réalisation pour 2013 faisait apparaître un retard de 150 jours sur l'objectif (500 jours réalisés contre 350 prévus) et un allongement du temps de la procédure de 45 jours par rapport à 2012 ^{8 ( * )} .

Le changement de mode de calcul ne permet plus de vérifier si les causes de ces retards ont fait l'objet de réelles mesures correctrices puisque les dossiers de première demande ne sont plus individualisés au sein de l'indicateur.

- d'autre part, l'indicateur 3.1 « Coût moyen (RCS et fonctionnement) par acte de solidarité » de l'objectif 3 « Fournir les prestations de l'ONAC-VG au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » a été supprimé et l'objectif 3 reformulé en conséquence « Fournir les prestations de l'ONAC-VG avec la meilleure efficacité possible ». Seul l'indicateur permettant de connaître le « nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent » a été conservé. Cette suppression s'inscrit dans la logique de simplification de la maquette des objectifs et des indicateurs préconisée par la direction du budget ^{9 ( * )} . Ce souci de rationalisation est justifié, toutefois il est regrettable qu'aucune justification du choix opéré entre les deux indicateurs n'ait été apportée dans le projet de performance annuel. Par ailleurs, il serait nécessaire que l'indicateur mesurant l'activité de l'ONAC-VG permette d'intégrer rapidement l'aide apportée aux rapatriés et des harkis (nouvelle action 7).

B. UNE BAISSE TENDANCIELLE DES CRÉDITS ACCENTUÉE PAR LE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE

1. La réduction globale de 7,7 % des crédits de paiement est beaucoup plus marquée que les années précédentes

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » connaît depuis plusieurs années une diminution régulière de ses crédits . Les crédits demandés étaient ainsi en baisse de 2,5 % en crédits de paiement (CP) entre le projet de loi de finances initiale pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2013, et de 2,8 % entre le projet de loi de finances initiale pour 2013 et le projet de loi de finances pour 2014. Cette diminution est encore plus nette en exécution (- 3,5 % entre 2012 et 2013).

En 2015, les crédits demandés marquent une contraction plus marquée, de 7,2 % en autorisations de paiement (AE) et de 7,7 % en crédits de paiement (CP) .

Évolution des crédits de la mission par titre

(en millions d'euros)

å indique une valeur non significative

* Attention : la LFI 2014 et le PLF 2015 n'ont pas le même périmètre (cf. changements décrits supra en A)

Source : commission des finances sur la base des rapports annuels de performance pour les années 2011 à 2013 et du projet annuel de performance pour 2015

Toutefois, comme cela a déjà été mentionné, cette baisse accrue est principalement liée au transfert des dépenses de personnel (titre 2) du programme 167 de la mission au programme 212 de la mission « Défense ». Ce seul changement de périmètre a représenté une baisse de 2,7 % des crédits de la mission.

2. Cette baisse, corrigée des effets du changement de périmètre, s'inscrit dans la tendance des évolutions précédentes

Afin de mieux appréhender l'évolution des crédits hors changement de maquette budgétaire, les tableaux ci-après présentent les chiffres retraités en exécution 2013 et en loi de finances initiale pour 2014, c'est-à-dire après soustraction des crédits de titre 2 du programme 167 ^{10 ( * )} et intégration en exécution 2013 des crédits correspondant à l'action 7 « Actions en faveur des rapatriés » ^{11 ( * )} .

Évolution des autorisations d'engagement à périmètre constant

(en euros, à structure 2015, avant transferts
et hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performance pour 2013 et du projet annuel de performance pour 2015 - Les chiffres retraités ont été grisés

Évolution des crédits de paiement à périmètre constant

(en euros, à structure 2015, avant transferts
et hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performance pour 2013 et du projet annuel de performance pour 2015- Les chiffres retraités ont été grisés

On constate une baisse de 4,83 % des autorisations d'engagement et de 5,30 % des crédits de paiements sur l'ensemble de la mission . Cette baisse, qui représente 153,4 millions d'euros en CP, est due quasi-exclusivement à la diminution des crédits du programme 169 (- 149,4 millions d'euros) et de manière plus marginale, à la diminution des crédits du programme 158 (- 3,5 millions d'euros), ces deux programmes étant à 97 % composés de crédits d'intervention.

À titre de comparaison, on rappellera que dans le projet de loi de finances pour 2014, les crédits de paiement du programme 167 étaient en baisse de 2,1 %, ceux du programme 169 de 2,7 % et ceux du programme 158 de 5,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013.

Le budget 2015 s'inscrit dans la même tendance que les années précédentes, à savoir une baisse des crédits d'intervention en raison d'une diminution des populations de pensionnés et retraités concernées, et ce, malgré les mesures nouvelles portées par le projet de loi de finances pour 2015 dont le montant s'élèverait à 3,6 millions d'euros en 2015 d'après les évaluations préalables du ministère de la défense. Trois de ces mesures font l'objet d'articles rattachés qui sont examinés séparément.

C. UNE MISSION TOUJOURS PLUS SOUMISE AUX VARIATIONS DE SES DÉPENSES D'INTERVENTION « DE GUICHET »

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est très majoritairement composée de crédits d'intervention en faveur des ménages . En 2015, le transfert des crédits de titre 2 du programme 167 à la mission « Défense » a encore renforcé cette prédominance : les crédits d'intervention (titre 6) représentent près de 96 % des crédits de paiement (CP) demandés en projet de loi de finances pour 2015.

Composition des crédits de la mission (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performance pour 2013 et du projet annuel de performance pour 2015

Ces dépenses présentent un fort caractère de rigidité , s'agissant pour l'essentiel de dépenses d'intervention de « guichet » (pensions retraites ou rentes versées à vie au titre de dispositifs législatifs et indexées ). Elles dépendent exclusivement de l'évolution démographique des populations bénéficiaires et des éventuelles modifications législatives apportées aux dispositifs de réparation et de reconnaissance (par exemple, extension des critères d'attribution de la carte du combattant).

La bonne évaluation de ces dépenses d'intervention est un enjeu essentiel de budgétisation puisqu'elles constituent presque l'intégralité des crédits de la mission.

Ces crédits connaissent depuis de nombreuses années une baisse régulière en raison de l'évolution démographique des populations concernées (anciens combattants, victimes de guerre, invalides de guerre et leurs ayants droit). Cette tendance n'a pas été infléchie par les mesures nouvelles mises en place en faveur du monde combattant.

Évolution des dépenses d'intervention et des effectifs
des principaux bénéficiaires de 2005 à 2015

Source : commission des finances, sur la base des rapports annuels de performance des années 2006 à 2013 et du projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2015

Ainsi, en 2005, les crédits d'intervention ont été exécutés à hauteur de 3 583,1 millions d'euros en crédits de paiement. Dix ans plus tard, les crédits d'intervention demandés en projet de loi de finances pour 2015 représentent 2 634,5 millions d'euros , soit une baisse de 26 % par rapport à l'exécution en 2005 (- 948,6 millions d'euros). Cette diminution de plus d'un quart des crédits d'intervention en l'espace de dix ans est due à la baisse des effectifs des bénéficiaires de pension militaire d'invalidité (PMI) dont la population est passée de 393 770 personnes à 240 851, selon les chiffres et prévisions présentés dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2015, soit une baisse de 39 % en dix ans .

Sur la même période, les bénéficiaires de la retraite du combattant (RC) ont également diminué, passant de 1 469 754 retraités à 1 118 885, soit une baisse de 24 %. Par contre, les crédits consacrés à la retraite du combattant n'ont pas suivi la même tendance. Ils ont connu une hausse jusqu'en 2013, en raison des mesures de décristallisation intervenues en 2004 et 2007 et de l'attribution régulière de points supplémentaires entre 2005 et 2012 ^{12 ( * )} . Les crédits qui lui sont consacrés ont ainsi augmenté, passant de 621,1 millions d'euros pour l'année 2005 à 851,7 millions d'euros en 2013 (exécution en CP) ^{13 ( * )} .

Ils seraient de nouveau en baisse à partir 2014 ^{14 ( * )} selon les prévisions du ministère de la défense. Toutefois, ces prévisions manquent de fiabilité car ces crédits ont été notablement sous-évalués en 2013, exercice pendant lequel les versements en excédent sur le CAS « Pensions » ont dû être intégralement absorbés en exécution pour financer la retraite du combattant (soit 28,2 millions d'euros) ^{15 ( * )} . Le ministère de la défense reconnaît qu'il existe un risque de sous-évaluation en raison des difficultés à quantifier les flux de sorties du dispositif :

« Les hypothèses de sorties sont déterminées de manière statistique, à l'aide d'une table de mortalité de l'INSEE applicable à l'ensemble de la population française. Toutefois, cet outil n'est pas réellement représentatif des anciens combattants et tend à surestimer le nombre de sorties au sein de cette population, dont la longévité se révèle plus importante que la moyenne nationale . De facto, l'écart sur ce déterminant entraîne donc une sous-évaluation de la dépense en construction budgétaire . » ^{16 ( * )}

La Cour des comptes a mené un contrôle sur la retraite du combattant et exprimé des préconisations dans un relevé d'observations définitives transmis au ministère de la défense le 30 juin 2014 afin d'améliorer la prévision budgétaire. Votre rapporteur spécial n'en a pas encore eu connaissance, mais le ministère de la défense l'a informé que « conformément aux préconisations de la Cour des comptes, une étude est actuellement menée [...] sur l'adaptation des tables INSEE aux caractéristiques de la population des anciens combattants » ^{17 ( * ) 18 ( * )} .

D. UNE PROGRAMMATION TRIENNALE RESPECTÉE, MAIS QUI N'APPRÉHENDE QU'UNE PARTIE DES MOYENS CONSACRÉS À LA MISSION

1. La programmation triennale est respectée

La loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a fixé un plafond de crédits de paiement, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », de 2,83 milliards d'euros en 2015 à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 en cours de discussion ^{19 ( * )} prévoit un plafond de crédits de paiement, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », de 2,74 milliards d'euros en 2015 .

Cette diminution de 0,09 milliard d'euros entre les deux lois de programmation intègre le changement de périmètre de la mission, soit principalement le transfert des crédits de titre 2 correspondant aux emplois de la direction du service national (DSN) du programme 167 au programme 212 de la mission « Défense », qui représentaient 0,05 milliard d'euros hors CAS « Pensions » en 2014. Hors changement de maquette, l'ajustement est comparable à celui qui avait été opéré entre les deux précédentes lois de programmation (1 % des crédits total de la mission).

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit des crédits de paiement d'un montant de 2,74 milliards d'euros , dont un montant minime de contribution au CAS « Pensions » (environ 300 000 euros) correspondant aux seuls emplois qui restent portés par la mission, soit ceux de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS) dans le programme 158.

Respect de la programmation triennale

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances sur la base des rapports annuels de performance pour 2012 et 2013 et du projet annuel de performance pour 2015

Le montant demandé respecte le plafond alloué en dernière année de la programmation triennale 2012-2015. Elle respecte également par anticipation le plafond alloué en première année de la programmation triennale pour la période 2015-2017, actuellement en discussion au Parlement. Il convient toutefois de relativiser ce respect dans la mesure où une part importante de l'effort financier alloué à la mission n'est pas retranscrite dans les crédits de la mission .

2. 30 % de l'effort financier consacré aux anciens combattants reste hors mission

Il s'agit d'un paradoxe : les crédits budgétaires directs de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » sont en baisse , alors qu'au même moment les crédits budgétaires indirects et la dépense fiscale qui lui sont consacrés augmentent .

C'est ainsi que les soutiens de la mission « Défense », en provenance des programmes 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense » vers les programmes 167 et 169 représentent 116,5 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2015 , contre 42,2 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2014. Les soutiens provenant du programme 212 ont logiquement été augmentés des crédits de titre 2 provenant du programme 167 qui financent le personnel de la défense travaillant pour la Journée défense et citoyenneté (estimés à 73,3 millions d'euros en 2015).

Les soutiens provenant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » (« DAG ») au profit du programme 158 sont plus faibles et ne représentent que 0,41 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015. Ils correspondent au soutien apporté par la direction des services administratifs et financiers (DSAF) pour l'indemnisation des victimes de spoliation.

Enfin, il convient pour avoir une vision globale de l'effort financier consenti au profit de la mission, d'ajouter la dépense fiscale en faveur des anciens combattants dont le coût ne cesse d'augmenter. En 2015, le montant des recettes fiscales non perçues du fait des dispositifs d'exonération, de déduction et de demi-part fiscale supplémentaire en place, s'élèverait à 710 millions d'euros, soit l'équivalent de plus de 25 % des crédits budgétaires de la mission ^{20 ( * )} .

Mission
« Anciens combattants »
2 740,2 millions d'euros

Mission
« Défense »
116,5 millions d'euros

Mission « DAG »
0,41 million d'euros

Effort total
3 567,1 millions d'euros

Dépense fiscale

710 millions d'euros

Votre rapporteur spécial relève que le ministère de la défense et le ministère chargé du budget semblent en désaccord sur l'évolution à venir de cette dépense fiscale , et en particulier sur le coût de la demi-part fiscale octroyée aux titulaires de la carte du combattant âgé de plus de 75 ans. La direction du budget avait anticipé une hausse atteignant 776 millions d'euros en 2018.

Le ministère de la défense estime lui que « les nouvelles entrées dans le dispositif [demi-part fiscale supplémentaire] vont fortement se réduire dès 2016 . Dans cette hypothèse, cette dépense fiscale serait appelée à diminuer à compter de 2016 . Ces évaluations font actuellement l'objet d'échanges avec le ministère chargé du budget » ^{21 ( * )} .

En l'état, on peut considérer que l'effort financier consenti par la Nation envers les anciens combattants s'établit à 3 567 millions d'euros , dont près de 827 millions d'euros qui n'apparaissent pas dans les crédits de la mission.

E. DEUX OPÉRATEURS EN PLEINE MUTATION

L'année 2015 sera une année charnière pour les deux opérateurs de la mission :

- l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) qui est chargé de l'action sociale en faveur des anciens combattants et des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et de l'attribution des cartes et titres ;

- l'Institution nationale des Invalides (INI), « maison des combattants âgés, malades ou blessés au service de la patrie » ^{22 ( * )} .

L'ONAC-VG commencera à exécuter son nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) pour les années 2014-2019 . Ce COP, qui vient d'être approuvé par son conseil d'administration le 21 octobre 2014, n'a pas encore été transmis à votre rapporteur spécial. Ce contrat doit notamment porter comme objectifs l'actualisation des données démographiques et générationnelles de ses ressortissants ^{23 ( * )} , sa réorganisation en « guichet unique » des rapatriés et des harkis (avec l'intégration du service central des rapatriés - SCR) et l'avenir de ses établissements sociaux et médico-sociaux.

L'INI est également arrivé en fin de contrat d'objectifs et de moyens en 2013 et doit élaborer son nouveau COP pour les années à venir. Toutefois les travaux préparatoires ne sont pas encore engagés car ils dépendent de la construction de son futur projet d'établissement, et en particulier de l'avenir de son plateau médical au sujet duquel une réflexion avec l'agence régionale de santé (ARS) d'Ile-de-France et le service de santé des armées est toujours en cours.

Pour mémoire, les subventions pour charges de service public de ces deux opérateurs sont stables et représentent près de 70 millions d'euros depuis cinq ans.

Évolution des subventions pour charges de service public des opérateurs

(AE=CP, en milliers d'euros)

Source : commission des finances sur la base des rapports annuels de performance pour 2012 et 2013 et du projet annuel de performance pour 2015

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. UN PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » MARQUÉ PAR SA « POLITIQUE DE MÉMOIRE »

Les crédits du programme 167 sont en baisse de 53,7 % en AE et 64 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Toutefois, cette baisse est due au transfert des crédits de titre 2 en programme 212. Hors transfert, ces crédits sont en hausse de 37 % en AE et en baisse de 1,3 % en CP ^{24 ( * )} . La hausse des crédits en AE (+ 14,2 millions d'euros en crédits de fonctionnement) correspond au renouvellement des marchés de formation au secourisme en métropole pour les besoins de la Journée défense et citoyenneté (JDC) , qui doit être engagé fin 2015 pour une durée de trois ans.

Le transfert des crédits de titre 2 hors du programme 167 vers le programme 212 de la mission « Défense » a rééquilibré le poids respectif des deux actions qui le composent : l'action « Journée défense et citoyenneté » avec 19,05 millions d'euros (en CP) représente désormais 45 % des crédits, et l'action « Politique de mémoire » avec 22,7 millions d'euros (en CP), 55 %. Ce rapport était de 80 % pour la JDC et 20 % pour la politique de mémoire en projet de loi de finances pour 2014.

Ce rééquilibrage traduit l'importance croissante accordée à la politique de mémoire et au développement du tourisme de mémoire.

Répartition des crédits entre les actions du programme 167

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances pour 2015

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances pour 2015

1. Une Journée « défense et citoyenneté » qui a du mal à trouver sa place

L'action 1 est consacrée à la Journée « défense et citoyenneté » (JDC) chargée d'assurer la diffusion de l'esprit de défense auprès des jeunes Français depuis la disparition du service militaire ^{25 ( * )} . Cette journée voit sa mise en oeuvre assurée par la direction du service national (DSN) dont les effectifs sont désormais portés par la mission « Défense ».

L'organisation de cette journée, qui concernera 763 000 jeunes en 2015, suppose en amont la prise en compte des fichiers de recensés provenant des 36 000 mairies ^{26 ( * )} , la convocation des jeunes en JDC et leur affectation sur les sites et salles JDC. Elle mobilise 1 300 ETPT (274 militaires et 1 026 civils) ^{27 ( * )} et se déroule sur 259 sites , dont 184 sites militaires .

Les crédits de cette action sont presque intégralement des crédits de fonctionnement ^{28 ( * )} . Sur les 19 millions d'euros consacrés à la JDC dans le projet de loi de finances pour 2015, 6,4 millions d'euros seront dépensés en nourriture (soit près du tiers des dépenses), 5,6 millions d'euros en transport et 4,8 millions d'euros pour financer les formations de secourisme et sur le service civique. Ce budget est en hausse de 1,6 % par rapport à 2014 en raison du nombre plus élevé de jeunes attendus (+ 3 000 jeunes) et de la hausse prévisible des coûts d'alimentation et de transport , ainsi qu'à l'augmentation des marchés de secourisme du fait des clauses de révision de prix.

À ces crédits budgétaires directs portés par la mission, il convient d'ajouter les crédits provenant des programmes 146, 178 et 212 de la mission « Défense », soit 116,2 millions d'euros qui viennent abonder les crédits de l'action « Journée défense et citoyenneté ». La JDC représente donc un coût de 135,2 millions d'euros, soit environ 177 euros par jeune, ce qui est supérieur au « coût moyen par participant » affiché par l'indicateur 1.2 de l'action (coût inférieur à 150 euros). La méthode de calcul des coûts utilisée par le ministère de la défense ne reprend pas l'intégralité des soutiens . Elle exclut les crédits d'administration générale et de soutien commun relevant du programme 178 « Préparation et emploi des forces » car « depuis la mutualisation, il n'est en effet pas possible de disposer d'une remontée individualisée des prestations effectuées par les Bases de Défense pour le compte de la JDC de façon systématique (Chorus) » ^{29 ( * )} . Cette impossibilité serait due au fait que les centres de coûts correspondent aux emprises et que chaque année, l'affectation d'une partie de ces emprises (emprises civiles ou militaires, salles dédiées ou partagées, etc.) peut évoluer en fonction des besoins de la JDC.

Au-delà de la question de son coût réel, se pose également la question de son efficacité. Le Livre blanc « Défense et sécurité nationale » de 2013 a recommandé de recentrer le contenu de la JDC sur sa vocation première de sensibilisation à l'esprit de défense . Cette recommandation semble avoir été suivie d'effet puisque la durée des modules « Défense » a été allongée de 45 minutes pour atteindre 2 heures 45, sur les 8 heures que dure la JDC. Ces modules sont illustrés de dix films courts d'environ 1 minute 30 pour présenter l'armée (missions, moyens, métiers ...) et le travail de mémoire.

Toutefois, la JDC continue de faire débat. Le secrétaire d'État chargé des anciens combattants lui-même a affirmé sa préférence pour un service civique obligatoire et mixte ^{30 ( * )} . Ce, malgré les taux de satisfaction exprimés par les jeunes dans le questionnaire « à chaud » effectué en fin de journée : 88 % se déclarent satisfaits de la prestation offerte par la DSN et les armées et 88,5 % déclarent avoir une meilleure image de la défense et des armées après leur participation à la JDC . Ces résultats semblent être d'ailleurs confirmés par la première évaluation « à froid » (soit huit à douze mois après l'accomplissement de leur JDC) conduite par un organisme indépendant en 2013 : 73 % des jeunes considèrent que la JDC est intéressante, 88 % jugent que la JDC leur a permis de s'informer sur les métiers de la défense et 35 % déclarent avoir souhaité prendre contact avec les services de recrutement.

2. Une politique de mémoire dynamisée par les commémorations des anniversaires des deux guerres et le tourisme de mémoire

La conduite de la politique de mémoire est assurée par les services de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA).

L'année 2014 a été marquée par les commémorations du centenaire du début de la Première Guerre mondiale et du soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme et le budget consacré à la politique de mémoire a été substantiellement augmenté en conséquence en projet de loi de finances pour 2014 par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 (+ 33,3 %). Les crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2014 se sont ainsi élevés à 23,54 millions d'euros (AE =CP).

Le projet de loi de finances pour 2015 maintient une enveloppe importante de 22,7 millions d'euros qui représente une baisse de 3,5 % seulement par rapport à 2014, malgré une actualité mémorielle moindre.

Ces crédits se répartissent entre les deux opérations stratégiques « Mémoire » et « Sépultures de guerre et lieux de mémoire ». En 2015, un effort important sera consenti au profit de l'opération « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » qui bénéficiera de 12,9 millions d'euros de crédits , soit plus du double que l'année dernière où 6,1 millions d'euros avaient été prévus en projet de loi de finances pour 2014. L'opération « Mémoire » conserve une enveloppe de 9,8 millions d'euros, en baisse de 42,6 % par rapport à l'année dernière (17,1 millions d'euros), ce qui semble cohérent avec le calendrier mémoriel de l'année 2015, moins riche en évènements commémoratifs lié à la Première guerre mondiale.

- Opération « Mémoire » : 9,8 millions d'euros (en AE=CP)

Cette opération stratégique comprend :

- les actions commémoratives pour un montant de 5,69 millions d'euros dont 1,69 million d'euros consacrés aux commémorations nationales annuelles (dont les 11 journées nationales du calendrier) et 4 millions d'euros au cycle de commémorations liés au centenaire de la Première Guerre mondiale et le soixante-dixième anniversaire de la fin de la Seconde Guerre mondiale (pour mémoire, ce montant était de 8,03 millions d'euros l'année dernière en raison de la forte actualité mémorielle liée à la double commémoration de 1914 et 1944) ;

- les actions pédagogiques et civiques pour un montant de 0,35 million d'euros. Ces crédits permettent l'organisation d'expositions pédagogiques et la production de la revue bimestrielle « Les chemins de mémoire ». Le protocole défense-éducation nationale destiné à former les professeurs et leur apporter les supports pédagogiques nécessaires pour animer leurs classes doit être renouvelé fin 2014 ;

- des subventions et transferts, pour un montant de 3,77 millions d'euros permettant de financer des actions de mémoire menées par des partenaires de la DMPA (ONAC-VG, associations, collectivités territoriales ...). Des crédits d'un montant de 3,5 millions d'euros seront consacrés au soutien des réalisations de projets mémoriels (cérémonies, représentations théâtrales, expositions ...). Afin d'inscrire ces actions dans le cadre du double cycle mémoriel, une procédure d'homologation a été instituée pour sélectionner des projets, associant les directions départementales de l'ONAC-VG, et des instances ad hoc constituées de représentants des services de l'Etat, les collectivités territoriales et des associations patriotiques et de mémoire, sous l'autorité du préfet. Ces projets labellisés ont ensuite pu être inscrits dans la programmation officielle de l'année 2014.

- la mise en valeur du patrimoine mémoriel (sépultures de guerre et lieux de mémoire) : 12,9 millions d'euros (en AE=CP)

Les crédits alloués à cette opération stratégique ont été doublés en projet de loi de finances pour 2015 afin de relancer le programme pluriannuel de rénovation des sépultures , qui avait été ralenti pour financer les commémorations exceptionnelles de 2014.

Un montant de 3,36 millions d'euros est destiné à financer les activités de rénovation menées par la DMPA en France et celles menées par les ambassades à l'étranger. Ce budget est en augmentation de 2 millions d'euros par rapport à l'année dernière .

Les crédits de subventions de 9,53 millions d'euros , en augmentation de 5 millions d'euros, comprennent :

- 7,88 millions de crédits alloués à l'ONAC-VG pour mener à bien ses travaux de rénovation des sépultures de guerre en France et en Afrique du Nord et des hauts lieux de mémoire nationale, ainsi que pour la rénovation des monuments aux morts ;

- 1,65 million d'euros pour financer les projets structurants menés par les collectivités territoriales en matière de tourisme de mémoire . Cette subvention est en augmentation de 10 % par rapport à l'année dernière.

Votre rapporteur spécial se félicite de la place qui est accordée au tourisme de mémoire qui permet tout à la fois la valorisation du patrimoine et la transmission de la mémoire aux jeunes , tout en dynamisant l'activité économique des territoires . En avril 2014, l'ONAC-VG a par exemple lancé un marché pour la réalisation de près de 300 panneaux d'information historique pour valoriser les sites et mieux les adapter à la demande des visiteurs. Ce programme d'une durée de quatre ans, doit permettre d'équiper l'ensemble des nécropoles nationales d'ici 2018.

B. UN PROGRAMME 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » QUI CONTINUE À PORTER DES MESURES NOUVELLES MALGRÉ LA BAISSE DE SES CRÉDITS

Les crédits du programme 169, qui porte l'ensemble des dispositifs de réparation et de reconnaissance en faveur du monde combattant, sont en baisse de 5,44 % en projet de loi de finances pour 2015, soit une baisse plus marquée qu'en 2014 où l'écart avec la loi de finances initiale pour 2013 était de - 3,4 %. Cette baisse est plus que proportionnelle à la diminution du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant (- 3,36 % d'après les estimations) et de pensionnés militaires invalides (- 5,03 % d'après les estimations).

Dans les faits, votre rapporteur spécial observe qu'elle touche principalement les crédits consacrés au versement des pensions militaires d'invalidité (PMI) qui diminuent de 8,9 % . Cette diminution des crédits plus marquée que celle du nombre de bénéficiaires s'explique par le fait que les pensionnés les plus âgés sont les plus grands invalides , qui perçoivent en conséquent les pensions les plus élevées ^{32 ( * )} . Or il s'agit également de la tranche d'âge qui subit la plus forte mortalité , ce qui entraîne une diminution de la dépense plus rapide que celle des effectifs .

Les crédits de la retraite du combattant connaissent une baisse moindre de 2,9 %, tandis que les crédits consacrés à la solidarité et aux actions en faveur des rapatriés sont respectivement en augmentation de 1,3 % et 9 %. Ces moindre baisses ou augmentations s'expliquent par le besoin de financer les mesures nouvelles proposées pour l'année 2015 qui sont toutes portées par le programme 169 .

Répartition des crédits entre les actions du programme 169

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances pour 2015

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances pour 2015

Ces mesures nouvelles proposées s'inscrivent dans la ligne des mesures engagées en loi de finances pour 2014 :

- l'élargissement des critères d'attribution de la carte du combattant en opération extérieure (Opex). Cette mesure fait l'objet d'un article rattaché (article 50) qui est commenté séparément. Votre rapporteur spécial souligne l'importance de la reconnaissance qui doit être accordée à la quatrième génération du feu . Faciliter les démarches pour obtenir la carte du combattant participe à cette reconnaissance ^{33 ( * )} .

En loi de finances pour 2014, les critères d'attribution avaient été élargis pour les militaires ayant servi en Afrique du Nord pendant quatre mois, dès lors que la date de leur premier jour de service est antérieure au 2 juillet 1962. 6 649 personnes en ont déjà bénéficié au 30 juin 2014 .

- la revalorisation de la majoration spéciale de pension des conjoints survivants de grands invalides de guerre ; on rappellera que la loi de finances pour 2014 portait également une mesure en faveur des conjoints survivants des très grands invalides de guerre ^{34 ( * )} : 7 personnes ont pu bénéficier de cette revalorisation au 30 juin 2014 ;

- l'augmentation de 1,5 million d'euros des crédits destinés à l'aide sociale de l'ONAC-VG pour financer une augmentation de l'aide versée aux conjoints survivants afin de leur assurer un revenu égal au seuil de pauvreté ^{35 ( * )} . Ce seuil avait été revalorisé à un premier palier de 932 euros l'année dernière ;

- la revalorisation forfaitaire de l'allocation de reconnaissance en faveur des harkis et de leurs familles, dans la cadre de la nouvelle action portée par la mission depuis le projet de loi de finances pour 2014.

Les crédits consacrés à ces mesures représentent 3,6 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2015.

C. UN PROGRAMME 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » OÙ SE CONFIRME LE FAIBLE NOMBRE DE NOUVEAUX BÉNÉFICIAIRES

Le programme 158 porte les indemnisations versées sous forme de rente ou de capital aux victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale .

Ces indemnisations ont été mises en place par les décrets n° 99-778 du 10 septembre 1999 et n° 2000-657 du 13 juillet 2000 (action 1 « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation ») et le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 (action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale »). À l'instar du programme 169, il est composé à 97 % de dépenses d'intervention . Ces dépenses, qui sont très largement prédominantes, sont en baisse de 3,4 % et marquent la tendance générale des crédits du programme (- 3,5 %).

Répartition des crédits entre les actions du programme 158

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances pour 2015

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances pour 2015

Votre rapporteur spécial précise que les crédits alloués en loi de finances au bénéfice de ces trois dispositifs font l'objet de redéploiements en exécution car il s'agit de dépenses difficiles à prévoir , reposant essentiellement sur des données statistiques. Par ailleurs, l'évaluation des dossiers d'indemnisation des victimes de spoliation est particulièrement complexe à effectuer, dépendant de la valorisation des patrimoines concernés.

Les dépenses de fonctionnement sont également en baisse de 1,2 % (en CP). Ces frais couvrent les frais de gestion et de traitement perçus par l'ONAC-VG pour le traitement des dossiers d'indemnisation des orphelins, et les frais de fonctionnement de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS) dont la mission est d'instruire les dossiers d'indemnisation des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation et de proposer au Premier ministre des mesures de réparation, de restitution ou d'indemnisation.

Le programme 158 financera, d'après les prévisions budgétaires pour 2015 :

- 5 761 rentes au titre de l'indemnisation des orphelins de victimes de persécutions antisémites, dont seulement 2 nouveaux dossiers au titre de 2015 (pour mémoire, ils étaient 12 attendus en 2014). Ces rentes annuelles sont de 6 523,68 euros ;

- 425 dossiers d'indemnisation de victimes de spoliations pour un coût moyen prévisionnel de 14 117,64 euros ; la prévision était de 850 dossiers en 2014 ;

- 8 035 rentes au titre de l'indemnisation des orphelins de victimes d'actes de barbarie, dont 44 nouveaux dossiers au titre de 2015 (ils étaient 80 attendus en 2014). Ces rentes annuelles sont également de 6 523,68 euros.

Le ralentissement de l'activité liée aux dispositifs portés par le programme 158 se confirme, bien que ceux-ci ne soient pas soumis à forclusion. De moins en moins de nouveaux dossiers sont déposés chaque année. Ainsi pour l'indemnisation des orphelins de parents victimes de persécutions antisémites, 44 demandes nouvelles avaient été reçues en 2010 , et 28 décisions accordées. Seules 19 demandes nouvelles ont été reçues en 2013 et 25 décisions accordées. La tendance est identique s'agissant de l'indemnisation des orphelins de parent victime d'actes de barbarie : 818 demandes nouvelles avaient été reçues en 2010 et 507 décisions accordées. En 2013, seules 295 demandes nouvelles ont été reçues et 93 décisions accordées.

La CIVS a été renouvelée pour une durée de cinq ans par décret du 28 mai 2014 ^{36 ( * )} . Toutefois, il est explicitement envisagé son arrêt progressif dans les années qui viennent et une réflexion est menée avec les parties prenantes pour préparer un dispositif de forclusion . À terme, lorsque les dossiers complexes relatifs à l'indemnisation des victimes de spoliations auront fini d'être traités par la CIVS, tous les dispositifs d'indemnisation restant pourront être gérés par l'ONAC-VG .

Le bail du siège de la CIVS situé 1 rue de la Manutention dans le 16 ^e arrondissement de Paris doit être prolongé jusqu'au 31 décembre 2014, dans l'attente d'une installation sur un autre site en 2015. Toutefois, l'installation prévue sur le site Ségur Fontenoy, qui doit regrouper différents services du Premier ministre, n'est prévue qu'en 2017. Aucune réponse n'a été apportée à votre rapporteur spécial quant à la localisation de la CIVS pendant la période transitoire 2015-2016.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 48
(Article L. 52-2 du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de la guerre)

Revalorisation des majorations spéciales de pensions des conjoints survivants des grands invalides de guerre

Commentaire : le présent article vise à augmenter de 100 points les majorations accordées aux conjoints survivants des grands invalides de guerre et à diminuer de cinq ans la durée de mariage et de soins qui est requise pour en bénéficier.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 52-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) dispose que les conjoints survivants des grands invalides de guerre (relevant de l'article L. 18 du même code) bénéficient d'une majoration spéciale de pensions destinée à compenser le temps consacré à accorder leurs soins à leur conjoint décédé au détriment de leur activité professionnelle .

Cette majoration leur est accordée s'ils sont âgés de plus de soixante ans et s'ils justifient d'une durée de mariage et de soins donnés d'une manière constante pendant au moins quinze années .

Le taux de majoration est de 400 points pour les conjoints survivants des grands invalides aveugles, amputés de deux ou plus de leurs membres et des paraplégiques.

Il est de 310 points pour les autres grands invalides.

Ces taux de majoration résultent de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 qui a augmenté de 50 points les taux existants. La précédente revalorisation datait de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 48 propose :

• d'une part de modifier l'article L 52-2 du CPMIVG pour accorder 100 points supplémentaires aux conjoints survivants, de manière échelonnée sur deux ans. Au 1 ^er janvier 2015, les majorations seraient portées respectivement à 450 et 360 points. Au 1 ^er janvier 2016, ces taux seraient portés à 500 et 410 points. Cette majoration augmenterait la pension accordée au conjoint survivant la première année d'environ 700 euros par an, et à partir de la deuxième année, d'environ 1 400 euros par an, la valeur du point d'indice de pension militaire d'invalidité (PMI) étant depuis le 1 ^er janvier 2014 fixée à 13,96 euros ;

• d'autre part, d'abaisser de cinq ans la durée de mariage et de soins requise pour en bénéficier, pour la ramener à dix ans au lieu de quinze .

D'après les évaluations du ministère de la défense, la majoration spéciale pourrait concerner 1 000 personnes en 2014, en prenant en compte à la fois une diminution des effectifs proportionnelle à celle des bénéficiaires de PMI (- 10 % prévu entre 2013 et 2015) et les entrées liées à l'abaissement de la condition de durée.

Cette mesure aurait un coût de 0,7 million d'euros la première année, puis de 1,3 million d'euros les années suivantes.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial est favorable à cette mesure, dont le nombre de bénéficiaires est réduit, et qui s'inscrit dans une démarche d'équité vis-à-vis de personnes qui ont consacrées de longues années à prendre soin de leur époux grands invalides de guerre, le tout au détriment de leur propre carrière.

Votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49
(Article 6 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance
de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés)

Majoration forfaitaire des montants de l'allocation de reconnaissance en faveur des anciens supplétifs et de leurs familles

Commentaire : cette mesure vise à majorer de 167 euros l'allocation de reconnaissance en faveur des rapatriés.

I. LE DROIT EXISTANT

La reconnaissance de la Nation envers les harkis et anciens supplétifs prend la forme d'une l'allocation de reconnaissance versée selon différentes modalités :

- soit une allocation annuelle indexée sur l'évolution annuelle de l'indice des prix à la consommation des ménages (hors tabac), dont le montant est de 3 248 euros au 1 ^er octobre 2014 ^{37 ( * )} ;

- soit une allocation annuelle indexée sur l'évolution annuelle de l'indice des prix à la consommation des ménages (hors tabac), d'un montant réduit de 2 155 euros au 1 ^er octobre 2014 , complétée du versement d'un capital de 20 000 euros ;

- soit le versement, en lieu et place de l'allocation annuelle de reconnaissance, d'un capital de 30 000 euros.

Ce dispositif résulte de diverses lois, dont la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, qui a institué les différentes modalités de l'allocation de reconnaissance.

L'article 52 de la loi n° 2013-158 du 23 février 2013 de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 a mis en place une forclusion : aucune nouvelle demande d'allocation de reconnaissance ne pourra être déposée à compter du 20 décembre 2014.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans le cadre de la journée nationale d'hommage aux harkis et autres membres des formations supplétives du 25 septembre 2014, le Premier ministre a annoncé un plan d'actions en faveur des harkis . Ce plan comprend dix mesures dont la revalorisation forfaitaire de l'allocation de reconnaissance .

L'article 49 vise à mettre en oeuvre cette mesure en augmentant de 167 euros les montants des différentes formules d'allocation annuelle pour les porter respectivement à 3 415 et 2 322 euros, et en inscrivant dans la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 ces montants majorés. Il convient en effet de noter que les montants inscrits dans cette loi datent de 2005 et ne prennent pas en compte les réévaluations intervenues depuis, dont la dernière en date par arrêté du 8 juillet 2014.

Le coût de cette mesure qui concerne environ 6 000 personnes est estimé à 1 million d'euros . Compte tenu du mécanisme de forclusion mis en place par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, seules les rentes en cours de versement en 2015 bénéficieront de cette mesure .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial est favorable à cette mesure qui permet une revalorisation exceptionnelle de l'allocation de reconnaissance versée aux harkis et à leur famille et présente un coût modéré.

Votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50
( Articles L. 253 bis et L. 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de la guerre)

Attribution de la carte du combattant aux militaires ayant servi
quatre mois ou plus en opérations extérieures

Commentaire : le présent article vise à étendre le bénéfice de la carte du combattant aux militaires ayant servi pendant quatre mois en opération extérieures (Opex).

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), complété par l'article R. 224 du même code, la carte du combattant est aujourd'hui accordée à tout militaire ou civil qui, « en vertu des décisions des autorités françaises, ont participé au sein d'unités françaises ou alliées ou de forces internationales soit à des conflits armés, soit à des opérations ou missions menées conformément aux obligations et engagements internationaux de la France » à condition qu'il remplisse l'une des conditions suivantes :

- il a appartenu pendant trois mois à une unité combattante ;

- il a appartenu à une unité ayant connu pendant son temps de présence neuf actions de feu et de combat ;

- il a pris part à cinq actions de feu ou de combat ;

- il a été évacué pour blessure reçue ou maladie contractée en service alors qu'il appartenait à une unité combattante ou à une formation assimilée sans condition de séjour dans cette unité ou formation ;

- il a reçu une blessure assimilée à une blessure de guerre quelle que soit l'unité ou la formation à laquelle il a appartenu, sans condition de durée de séjour dans cette unité ou formation ;

- il a été détenu par l'adversaire et privé de la protection de la convention de Genève.

La carte du combattant ouvre les droits suivants : retraite du combattant à partir de 65 ans, possibilité de constituer une rente mutualiste majorée par l'État, bénéfice d'une demi-part fiscale à partir de 75 ans, bénéfice d'aides sociales versées par l'ONAC-VG.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé vise à faire droit aux demandes de carte du combattant présentées par les militaires ou civils ayant servi en opération extérieure (Opex) quatre mois, de manière continue ou cumulative . Il supprime ainsi la condition d'avoir pris part ou subi plusieurs actions de feu ou d'avoir servi trois mois dans une unité combattante, ces critères ne semblant pas toujours adaptés aux missions de maintien de la paix ou de protection des populations (par exemple, l'opération « Sangaris » en Centrafrique).

Cette mesure bénéficierait à compter du 1 ^er octobre 2015, à l'ensemble des militaires engagés en opération extérieure, ce qui pourrait représenter à terme 150 000 personnes.

Dans l'immédiat, selon les évaluations préalables, 8 600 personnes pourraient devenir titulaires de la carte du combattant et bénéficier d'ores et déjà de la retraite du combattant.

Le coût de la mesure est donc estimé à 0,4 million d'euros en 2015 compte tenu de la date d'entrée en vigueur de la mesure, puis à 6,3 millions d'euros en 2016 et 6,9 millions d'euros en 2017. À ce coût, doit être ajouté la perte de recettes fiscales liée à l'attribution d'une demi-part fiscale supplémentaire au titulaire de la carte du combattant âgé de plus de 75 ans ; évalués à 0,8 million d'euros en 2016 et 0,9 million en 2017.

De manière accessoire, l'article 50 comprend aussi des dispositions (alinéa 1 à 4) modifiant les articles L. 253 bis et L. 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et visant supprimer la condition de nationalité à l'attribution de la carte du combattant, condition déclarée contraire à la Constitution par décision n° 2010-18 QPC du 23 juillet 2010.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial est favorable à cette mesure qui reprend la proposition de loi n° 669 (2011-2012) de notre collègue Marcel-Pierre Cléach déposée le 16 juillet 2012 et dont il avait été le rapporteur. Cette mesure simplifie les règles d'attribution de la carte du combattant aux militaires ayant servi en Opex et améliore les conditions de la reconnaissance de la Nation envers la quatrième génération du feu.

Votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.

AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A M E N D E M E N T

présenté par

M. LAMÉNIE

Rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 32

ÉTAT B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement a pour objet de relancer la dynamique engagée entre 2007 et 2012 pour revaloriser la retraite du combattant. Celle-ci a été augmentée de 35 à 48 points d'indice en l'espace de cinq ans. Depuis 2012, aucune réévaluation n'est intervenue et la retraite du combattant plafonne à 670 euros par an.

Il vise à financer l'augmentation de deux points de la retraite du combattant pour la porter à 50 points à compter du 1 ^er juillet 2015.

Cette mesure aurait un coût estimatif de 9 millions d'euros la première année compte tenu des règles de liquidation de la retraite et de 32 millions d'euros en année pleine.

C'est pourquoi l'amendement proposé abonde de 9 millions d'euros supplémentaires les crédits de l'action « Administration de la dette viagère » du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », destinés à financer la retraite du combattant (sous-action 11).

Conformément à la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, il convient de gager l'amendement en supprimant, pour un montant identique, les crédits d'une autre action.

Ce gage peut être prélevé sur l'action « Journée défense et citoyenneté » du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » dont les crédits de fonctionnement s'élèvent à 19,02 millions d'euros.

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* ¹ Action 7 « Actions en faveur des rapatriés ».

* ² Ancienne action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

* ³ Action 65 « Journée défense et citoyenneté - Personnel travaillant pour le programme "Liens entre la Nation et son armée"».

* ⁴ V. Recommandation 3 de l'analyse de l'exécution du budget de l'État par mission et programme - Exercice 2013.

* ⁵ Le plafond d'emplois demandé est de 24 ETPT.

* ⁶ Les crédits sont portés par l'action 1 « Coordination du travail gouvernemental » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

* ⁷ Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.

* ⁸ V. Contribution de M. Philippe Marini dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013.

* ⁹ V. Circulaire DF-2PERF-14-3001 du 1 ^er avril 2014.

* ¹⁰ Soit 76 512 536 euros en exécution 2013 et 75 149 340 euros en LFI 2014.

* ¹¹ Le montant intégré correspond aux AE et CP consommés en 2013 au titre de l'action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

* ¹² Le nombre de points est passé de 35 à 48 points entre 2005 et 2012.

* ¹³ Chiffres extraits du rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2013.

* ¹⁴ 807,9 millions d'euros en LFI 2014 et 784,7 millions d'euros en PLF 2015.

* ¹⁵ V. Contribution de M. Philippe Marini dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013.

* ¹⁶ Réponse au questionnaire budgétaire en vue du projet de loi de finances pour 2015 (question n° 71).

* ¹⁷ Idem.

* ¹⁸ Cette nécessité d'actualiser les données démographiques des bénéficiaires avait déjà été mise en exergue dans le rapport d'information n° 132 (2013-2014) de M. Philippe Marini sur l'ONAC-VG (voir sa recommandation n° 10).

* ¹⁹ Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, n° 45 (2014-2015).

* ²⁰ Ce montant était préalablement évalué à 656 millions selon les évaluations obtenues par M. Philippe Marini, précédent rapporteur spécial de la mission dans son rapport d'information n° 653 (2013-2014).

* ²¹ Réponse au questionnaire budgétaire en vue du projet de loi de finances pour 2015 (question n°16).

* ²² Article L. 529 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

* ²³ Une étude a été réalisée par le contrôle général des armées au premier semestre 2014 et comporte des éléments statistiques et méthodologiques sur lesquels l'office pourra s'appuyer pour procéder à cette actualisation. Cette étude avait été demandée par M. Philippe Marini, précédent rapporteur spécial de la mission dans son rapport d'information n° 132 (2013-2014) sur l'ONAC-VG.

* ²⁴ V. Tableaux pages 12 et 13.

* ²⁵ Loi n°97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

* ²⁶ Un service de recensement citoyen obligatoire (RCO) en ligne est progressivement mis en place auprès des mairies. Il a été utilisé par 7 500 jeunes en 2013.

* ²⁷ Cf. Action 65 du programme 212 de la mission « Défense ».

* ²⁸ Une subvention de 30 000 euros est versée chaque année à l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANLCI).

* ²⁹ . Cf. Projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2015.

* ³⁰ Cf. Audition de M. Kader Arif devant la commission élargie de l'Assemblée nationale du 20 octobre 2014.

* ³¹ Réponse au questionnaire budgétaire en vue du projet de loi de finances pour 2015 (question n° 55).

* ³² En 2012, les plus de 80 ans ont perçu en moyenne une pension de 7 715 euros par an.

* ³³ Voir son rapport n° 135 (2013-2014) « Élargir les conditions d'attribution de la carte du combattant ».

* ³⁴ Elle avait étendu le champ de la majoration de 360 points aux conjoints survivants de grands invalides de guerre pensionnés dès 10 000 points d'indice, au lieu de 11 000.

* ³⁵ Ce seuil est fixé à 60 % de la médiane des niveaux de vie, soit 987 euros actuellement.

* ³⁶ Décret n° 2014-555 du 28 mai 2014 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du Premier ministre.

* ³⁷ Arrêté du Premier ministre du 8 juillet 2014.