Mission "Enseignement scolaire" et article 55 rattaché

MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
  
• ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
  
  • I. DANS UN CONTEXTE DE DIMINUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES, LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » FAIT FIGURE D'EXCEPTION
    
  • II. UNE MISSION COMPOSÉE À PRÈS DE 93 % DE DÉPENSES DE PERSONNEL
    
    • A. UNE POLITIQUE DE RECRUTEMENTS MASSIFS RECONDUITE EN 2015...
      
      • 1. La création de 9 561 postes en 2015
        
      • 2. Une politique du chiffre qui pourrait se traduire par une baisse du niveau exigé aux différents concours
        
      • 3. Un objectif dont la nécessité n'est pas avérée
        
    • B. ... SE TRADUISANT PAR UNE AUGMENTATION SOUTENUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL
      
    • C. UNE DÉPENSE NE REFLÉTANT QU'IMPARFAITEMENT LA RÉALITÉ DES EFFECTIFS
      
      • 1. Les assistants d'éducation : des effectifs nombreux non soumis au plafond d'emplois
        
      • 2. Des personnels rémunérés sur des crédits d'intervention
        
      • 3. La professionnalisation de la fonction d'accompagnant des élèves en situation de handicap, une évolution nécessaire
        
  • III. EN DÉPIT D'UN NIVEAU DE DÉPENSE ÉLEVÉ, LE SYSTÈME SCOLAIRE FRANÇAIS ENREGISTRE DES RÉSULTATS DÉCEVANTS
    
    • A. UN QUASI DOUBLEMENT DE LA DÉPENSE EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION DEPUIS 1980
      
    • B. LES ÉTUDES INTERNATIONALES SOULIGNENT LES RÉSULTATS MÉDIOCRES DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE FRANÇAIS
      
    • C. UNE ALLOCATION DES MOYENS NE REPOSANT PAS SUR UNE OFFRE SCOLAIRE MAÎTRISÉE
      
      • 1. Une offre de formation pléthorique et dispersée
        
      • 2. Une dépense excessivement concentrée sur le second degré
        
• ANALYSE PAR PROGRAMME
  
  • I. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »
    
    • A. DES CRÉDITS EN PROGRESSION DE 3 % EN 2015
      
    • B. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU COÛT DE FORMATION DES PERSONNELS ENSEIGNANTS
      
  • II. LE PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »
    
    • A. UN PROGRAMME REPRÉSENTANT PRÈS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
      
    • B. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE PROGRESSION POUR 2015 SOUS L'EFFET DES CRÉATIONS DE POSTES
      
  • III. LE PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »
    
    • A. LA PROROGATION DU FONDS D'AMORÇAGE POUR LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES : UN DISPOSITIF INSUFFISANT
      
    • B. LA HAUSSE DES MOYENS RELATIFS À L'ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP
      
  • IV. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS »
    
    • A. UNE LÉGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉE AUX DÉPENSES DE FORMATION INITIALE DES ENSEIGNANTS ET À L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS
      
    • B. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS AU FORFAIT D'EXTERNAT
      
  • V. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »
    
    • A. L'UNIQUE PROGRAMME DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » DONT LES CRÉDITS DIMINUENT
      
    • B. HORS MESURES DE PÉRIMÈTRE, UNE FAIBLE DIMINUTION DE LA SUBVENTION AUX OPÉRATEURS
      
  • VI. PROGRAMME 143 « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »
    
    • A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT LIÉE À L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS
      
    • B. UN ENSEIGNEMENT ORIGINAL MAIS DONT LE NOMBRE D'ÉLÈVES DEMEURE LIMITÉ
      
• ANNEXE - PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
  
  • ARTICLE 55
    (Art. 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République)
    
    Prorogation du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires dans le 1er degré pour l'année scolaire 2015-2016
    
• OPINION DE M. THIERRY FOUCAUD,
  RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. LE RÉTABLISSEMENT DES MOYENS HUMAINS DE L'ENSEIGNEMENT, UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À LA RÉDUCTION DES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES
    
  • II. LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES, UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS DONT L'ACCOMPAGNEMENT FINANCIER DE L'ÉTAT DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ
    

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

I. DANS UN CONTEXTE DE DIMINUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES, LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » FAIT FIGURE D'EXCEPTION

Évolution des crédits des programmes de la mission « Enseignement scolaire »

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

La mission « Enseignement scolaire » est dotée pour 2015 de 66,32 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 66,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de + 1,81 % par rapport à la loi de finances pour 2014 en AE et de + 2,21 % en CP.

Cette progression concerne l'ensemble des programmes de la mission à l'exception du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », dont les crédits diminuent significativement en AE (- 6,15 %) et légèrement en CP (- 0,20 %).

Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » s'élèvent à 47,43 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015 , en hausse de 1,1 milliard d'euros (+ 2,4 %) par rapport à la loi de finances pour 2014. Ce montant correspond à celui fixé pour 2015 dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014-2019.

Cette tendance devrait se poursuivre dans le cadre de la programmation triennale 2015-2017. Ainsi, les CP de la mission devraient augmenter, hors contributions au CAS « Pensions », de 0,52 % en 2016 puis de 0,79 % en 2017. Sur l'ensemble du triennal, les CP de la mission connaîtront, par conséquent, une hausse de 1,31 % (+ 623 millions d'euros).

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Enseignement scolaire »
pour les années 2015 à 2017

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

* Hors contributions de l'État au CAS « Pensions »

II. UNE MISSION COMPOSÉE À PRÈS DE 93 % DE DÉPENSES DE PERSONNEL

Répartition des crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » par nature de dépense

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance pour 2015

Le plafond d'emplois de la mission est fixé en 2015 à 989 546 ETPT, soit près de 43 % du plafond d'emplois de l'État au sens large (État, opérateurs de l'État, établissements à autonomie financière et autorités publiques indépendantes) .

La mission « Enseignement scolaire » présente en outre la particularité d'être composée à près de 93 % de crédits de rémunération des personnels (titre 2 ). Ces dépenses s'élèvent pour 2015 à 61,5 milliards d'euros en CP.

Compte tenu de l'importance de la dépense relevant du titre 2 dans le total des crédits de la mission « Enseignement scolaire », il convient d'analyser de manière détaillée les principaux déterminants de celle-ci.

A. UNE POLITIQUE DE RECRUTEMENTS MASSIFS RECONDUITE EN 2015...

1. La création de 9 561 postes en 2015

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, 60 000 emplois devraient être créés dans l'enseignement au cours du quinquennat, parmi lesquels 54 000 emplois au ministère de l'éducation nationale , 5 000 au ministère de l'enseignement supérieur et 1 000 au ministère de l'agriculture au titre de l'enseignement technique agricole .

Répartition des 54 000 emplois créés au ministère de l'éducation nationale dans la loi d'orientation et de programmation

(en ETP)

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école

En 2015, la mission « Enseignement scolaire » bénéficiera de la création de 9 561 ETP (cf. tableau ci-après).

Les créations d'emplois intervenant pour la plupart au 1 ^er septembre de l'année n, elles ne produisent d'effet en année pleine que le 1 ^er janvier de l'année n+ 1. Aussi, le plafond d'emplois de la mission proposé par le projet de loi de finances pour 2015 s'élève à 989 546 ETPT (soit une hausse de 9 180 ETPT hors mesures de transferts).

Évolution proposée du plafond d'emplois dans le PLF 2015

(ETPT)

* (2) = (1) + (3) + (4) + (5)

Source : projet annuel de performances

Pour 2015, le gouvernement affiche donc, une nouvelle fois, un schéma d'emplois particulièrement ambitieux.

Schéma d'emplois 2015

(ETP)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

(1) Les autres motifs de départs définitifs comprennent les décès, les radiations et les démissions.

2. Une politique du chiffre qui pourrait se traduire par une baisse du niveau exigé aux différents concours

L'analyse de l'exécution 2013 met en exergue une sous-consommation significative du plafond d'emplois traduisant notamment les difficultés liées au recrutement.

Ainsi, dans son rapport sur le règlement du budget et l'approbation des comptes de l'année 2013, votre commission des finances a relevé que le plafond d'emploi de la mission n'a été consommé qu'à hauteur de 959 072 ETPT, soit 10 959 ETPT de moins que le niveau inscrit en loi de finances pour 2013. Cette sous-consommation résultait de deux phénomènes :

- un nombre d'entrées inférieur aux prévisions dû à un moindre rendement des concours (seuls 72 % des postes ont été pourvus dans le second degré) et à une sous-consommation des postes de stagiaires et de contractuels (dans le second degré public, seuls 71 % des postes de contractuels ont été pourvus à la rentrée 2013) ;

- un nombre de sorties plus important (hors départs à la retraite, dont le nombre a été plus faible que les prévisions) que ce qui était prévu en loi de finances pour 2013.

Votre commission des finances chiffrait à 38 500 le nombre de créations de postes nécessaires entre 2014 et 2017 pour atteindre l'objectif de 54 000 postes fixé par la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

Dans l'hypothèse où, contrairement à 2013, les objectifs fixés en loi de finances pour 2014 et dans le projet de loi de finances pour 2015 seraient atteints, 20 095 postes resteraient à créer entre 2016 et 2017, soit plus de 10 000 par an.

Ces difficultés interrogent la capacité du gouvernement à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République sans que cette politique de recrutement se traduise par une baisse du niveau d'exigence attendu au concours.

Ainsi, à l'occasion de la session 2014 du concours externe de professeur des écoles, les académies de Créteil et Versailles ont affiché des taux de candidats admis par rapport au nombre de candidats présents supérieurs à 60 % contre respectivement 39,6 % et 34,2 % en 2011. En moyenne nationale, ce ratio s'élevait à 31 % en 2014, contre 21 % en 2011, alors que près de 5 800 candidats supplémentaires étaient présents lors de la session 2014.

3. Un objectif dont la nécessité n'est pas avérée

Selon l'OCDE ^{1 ( * )} , le nombre d'heures passées en classe par les enseignants français du premier degré est plus élevé que la moyenne des pays de l'organisation. Il s'élevait ainsi à 936 heures en 2012, contre 790 heures en moyenne dans les autres pays de l'OCDE. En revanche, celui des enseignants du second degré s'élevait en 2012 à 648 heures par an, contre 664 heures en moyenne dans les pays de l'OCDE (692 heures au Royaume-Uni et 736 heures en Allemagne).

S'il convient d'interpréter ces comparaisons internationales avec prudence, les heures effectuées par les enseignants ne se limitant pas aux seules heures de classe, il conviendrait néanmoins de ne pas écarter la possibilité de faire davantage appel à ces enseignants.

Or, l'analyse de l'évolution des contingents d'heures supplémentaires met en exergue, à l'inverse, une diminution des heures effectuées. En effet, les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires effectives (HSE) sont en diminution pour la deuxième année consécutive : 338,4 millions d'euros durant l'année scolaire 2013-2014 pour l'enseignement public et privé (- 2,6 % par rapport à l'année scolaire 2012-2013 après une diminution de 3,7 % l'année précédente).

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

ns : non significatif.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

ns : non significatif

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Cette diminution des CP rémunérant les heures supplémentaires effectives semble valider la prévision formulée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 : une partie de l'augmentation des effectifs est compensée par une diminution des heures supplémentaires effectuées.

Enfin, la mise en place d'une politique des ressources humaines plus efficiente apparaît plus que jamais nécessaire. En 2005, notre collègue député Jean-Yves Chamard ^{5 ( * )} relevait ainsi que les enseignants sans classe et sans activité pédagogique représentaient « au minimum 32 000 ETP et une charge annuelle de l'ordre de 1,5 milliard d'euros » dont « 9 500 remplaçants inoccupés, 1 900 surnombres disciplinaires, 1 000 remplaçants incapables d'enseigner, 700 enseignants en réadaptation, ainsi que de nombreuses décharges diverses, dont beaucoup sont jugées par la Cour [des comptes], soit " obsolètes ou aux justifications mal contrôlées ", soit simplement non statutaires ». En 2013-2014, si 76,3 % des enseignants du premier degré exerçaient leur activité devant les classes de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, 23,7 % étaient affectés au remplacement, à la scolarisation des élèves malades ou handicapés, à la formation des personnels enseignants ou à d'autres fonctions. Dans le second degré, ces taux s'élevaient respectivement à 91,6 % et à 8,2 % ^{6 ( * )} .

Dans un contexte de recrutements massifs, il conviendrait, par conséquent, que le ministère effectue un recensement plus systématique des ressources mobilisables.

B. ... SE TRADUISANT PAR UNE AUGMENTATION SOUTENUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Avec 61,5 milliards d'euros, les dépenses de personnel inscrites dans le projet de loi de finances pour 2015 sont en hausse de 2,1 % par rapport à la loi de finances pour 2014 (60,2 milliards d'euros), soit une accélération par rapport à 2014 (+ 1,1 %). L'augmentation de ces dépenses contribue à près de 90 % à la progression des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Les rémunérations d'activité évoluent au même rythme, s'élevant à 35,6 milliards d'euros contre 34,9 milliards en 2014, soit une progression de + 2,14 %.

Enfin, les cotisations et contributions sociales connaissent une évolution comparable avec une hausse de 2,3 %.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances

Plusieurs facteurs expliquent cette hausse des dépenses de personnel (cf. tableau ci-après) :

- l'impact du schéma d'emplois (+ 300 millions d'euros) , correspondant d'abord à l'extension en année pleine des créations d'emplois de la rentrée 2014 (+ 210 millions d'euros), puis aux effets sur quatre mois (du 1 ^er septembre au 31 décembre) des créations d'emplois prévues à la rentrée 2015 (+ 90 millions d'euros) ;

- les mesures catégorielles, pour un effet de + 85,1 millions d'euros ;

- les mesures générales (+ 90,5 millions d'euros) , correspondant à la garantie individuelle en faveur du pouvoir d'achat ( GIPA ) à hauteur de 83,4 millions d'euros et les mesures en faveur des bas salaires (7 millions d'euros) ;

- un glissement vieillesse technicité ( GVT ) solde de + 176 millions d'euros .

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

C. UNE DÉPENSE NE REFLÉTANT QU'IMPARFAITEMENT LA RÉALITÉ DES EFFECTIFS

1. Les assistants d'éducation : des effectifs nombreux non soumis au plafond d'emplois

Les assistants d'éducation (AED) ont été créés par la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation.

L'article L. 916-1 du code de l'éducation dispose que les AED peuvent être recrutés par des contrats d'une durée maximale de trois ans, renouvelables dans la limite d'une période d'engagement totale de six ans.

Par ailleurs, le dispositif des assistants d'éducation est destiné à bénéficier en priorité à des étudiants boursiers.

Le décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 énumère les missions pouvant être exercées par ces personnels :

- encadrement et surveillance des élèves dans les établissements et les écoles, y compris le service d'internat, et, en dehors de ceux-ci, dans le cadre d'activités nécessitant un accompagnement des élèves ;

- appui aux personnels enseignants pour le soutien et l'accompagnement pédagogiques ;

- aide à l'utilisation des nouvelles technologies ;

- participation à toute activité éducative, sportive, sociale, artistique ou culturelle complémentaire aux enseignements ;

- participation à l'aide aux devoirs et aux leçons ;

- participation aux actions de prévention et de sécurité conduites au sein de l'établissement.

Recrutés par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), les assistants d'éducation ne relèvent ni du plafond d'emplois de l'État, ni du plafond des opérateurs.

Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes a ainsi recommandé de mettre les emplois d'assistants d'éducation sous plafond d'emplois ministériel ou de créer un plafond spécifique.

Malgré des critiques récurrentes tant de votre commission des finances que de la Cour des comptes, il n'est pas prévu, pour 2015, de plafond d'emplois spécifique pour cette catégorie de personnels. Cette situation est d'autant plus insatisfaisante que leur nombre est passé de 47 438 en 2004-2005 à 90 893 en 2013-2014 (+ 91,6 %).

Effectifs des assistants d'éducation

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Il est regrettable que, cette année encore, ces catégories de personnels ne figurent pas dans le plafond d'emplois de la mission « Enseignement scolaire » ou ne fassent pas l'objet d'un plafond d'emplois spécifique.

2. Des personnels rémunérés sur des crédits d'intervention

La rémunération des assistants d'éducation fait l'objet d'une dotation en crédits de titre 6 (intervention) au sein du programme 230 « Vie de l'élève » et non en crédits de titre 2 (personnel).

Compte tenu du niveau de ces dépenses, dont le montant devrait s'élever à 1,3 milliard d'euros en 2015, cette situation est critiquable dans la mesure où elle ne permet pas une gestion précise de la masse salariale, ni une information sincère du Parlement.

3. La professionnalisation de la fonction d'accompagnant des élèves en situation de handicap, une évolution nécessaire

Dans le prolongement des conclusions du groupe de travail présidé par Pénélope Komitès et chargé de réfléchir notamment à la professionnalisation des personnes exerçant des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire (AVS) auprès des élèves en situation de handicap, l'article 124 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a créé dans le code de l'éducation un nouveau chapitre consacré aux « accompagnants des élèves en situation de handicap » (AESH) et un article unique L. 917-1 fixant leurs conditions de recrutement et d'emploi.

Ces personnels, qui peuvent être recrutés à temps complet ou incomplet par l'État, par les EPLE ou par les établissements d'enseignement privé sous contrat, remplacent désormais les assistants d'éducation-auxiliaires de vie scolaire (AED-AVS) auprès des élèves et des étudiants handicapés. L'accès à un contrat à durée indéterminée pourra leur être proposé à l'issue de six années d'exercice des fonctions d'accompagnement des élèves en situation de handicap en qualité soit d'AE-AVS, soit d'AESH.

Le décret n° 2014-1274 du 27 juin 2014 pris pour l'application de l'article L. 917-1 précise la nature de leurs missions.

Les AESH interviennent soit auprès d'un seul élève (aide individuelle), soit auprès d'un groupe d'élèves (aide mutualisée), soit dans des structures d'accueil collectif des établissements scolaires (aide collective).

La professionnalisation de la fonction se traduit notamment par l'exigence d'un diplôme professionnel dans le domaine de l'aide à la personne, sauf dispense sur justification d'une expérience professionnelle de deux années. Les candidats qui ne sont pas titulaires d'un diplôme professionnel sont mis en situation de le préparer sur leur temps de service.

La rémunération des AESH évolue à l'intérieur d'un espace indiciaire déterminé par arrêté (correspondant au minimum à l'indice plancher, soit l'indice brut 307, majoré 313).

Cette réforme devrait permettre une meilleure information du Parlement dans la mesure où, désormais, les rémunérations de l'ensemble des AESH font l'objet d'une dotation de titre 2 sur le programme 230 « Vie de l'élève ». 281,7 millions d'euros sont inscrits dans le présent projet de loi de finances afin de rémunérer 11 841 AESH.

III. EN DÉPIT D'UN NIVEAU DE DÉPENSE ÉLEVÉ, LE SYSTÈME SCOLAIRE FRANÇAIS ENREGISTRE DES RÉSULTATS DÉCEVANTS

A. UN QUASI DOUBLEMENT DE LA DÉPENSE EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION DEPUIS 1980

La dépense intérieure d'éducation (DIE) correspond à l'ensemble des dépenses effectuées en faveur de l'enseignement scolaire, tous financeurs confondus (État, collectivités territoriales, entreprises et ménages).

Comme le montre le tableau ci-après, entre 1980 et 2013, la DIE a progressé de 97 % en euros constants, passant de 64,6 milliards d'euros à 127,4 milliards d'euros.

Par élève, cette dépense s'élevait en moyenne à 4 520 euros en 1980 contre 8 320 euros en 2013 (+ 84 %).

Évolution de la dépense intérieure d'éducation

Source : Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance

Comme le montre le tableau ci-après, entre 1980 et 2013, la DIE a progressé de 97 % en euros constants, passant de 64,6 milliards d'euros à 127,4 milliards d'euros.

B. LES ÉTUDES INTERNATIONALES SOULIGNENT LES RÉSULTATS MÉDIOCRES DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE FRANÇAIS

L'augmentation de la dépense intérieure de l'éducation ne s'est pas traduite par une amélioration significative des performances du système scolaire français.

À partir de 2000, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a mis en oeuvre le programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa) qui vise à évaluer la capacité des jeunes de 15 ans « à relever les défis de la société de la connaissance » . Menée tous les trois ans, l'enquête Pisa couvre trois domaines : la compréhension de l'écrit, la culture mathématique et la culture scientifique.

- En 2012, la France obtenait un score global de 495 en culture mathématique, qui la situe dans la moyenne des 34 pays de l'OCDE (cf. graphique ci-après). Ce résultat est toutefois inférieur de 16 points à celui obtenu en 2003. Cette baisse peut être mise en relation avec l'augmentation du nombre d'élèves en difficulté selon les critères de Pisa : la part des élèves de 15 ans qui ne possèdent pas les compétences et connaissances mathématiques leur permettant de faire face aux situations de la vie courante passe en France de 16,6 % à 22,4 %, alors que sur la même période cette part évolue peu en moyenne pour l'OCDE.

La performance des élèves français de 15 ans scolarisés en seconde générale et technologique (score moyen de 546) est comparable aux scores obtenus par les meilleurs pays de l'OCDE. En revanche, les élèves ayant un an de retard, scolarisés en troisième générale, obtiennent un score de 411.

La dispersion des résultats des élèves français sur l'échelle de score est plus grande en 2012 qu'en 2003 : l'écart entre les 25 % les plus faibles et les 25 % les plus performants augmente de 10 points, ce qui place la France parmi les pays les plus inégalitaires selon ce critère. Le contraste avec l'Allemagne est particulièrement saisissant puisque celle-ci voit diminuer cet écart de 10 points.

L'édition 2012 de Pisa montre l'augmentation du poids des déterminismes sociaux sur la performance des élèves français. Alors que les scores des élèves les plus favorisés situent la France parmi les pays les plus performants, les scores des élèves les plus défavorisés la placent en bas du tableau international.

- Avec un score moyen de 505 en compréhension de l'écrit, la France se situe légèrement au-dessus de la moyenne des pays de l'OCDE (cf. graphique ci-après).

La part des élèves français en difficulté passe de 15,2 % à 18,9 % entre 2000 et 2012, alors que sur la même période la part des faibles niveaux diminue légèrement dans la moyenne des pays de l'OCDE. Parallèlement, la proportion d'élèves dans les hauts niveaux passe de 8,5 % à 12,9 % alors qu'elle reste stable dans la moyenne des pays de l'OCDE.

- Avec un score de 499 en culture scientifique, les résultats de la France sont stables et se situent dans la moyenne des pays de l'OCDE (cf. graphique ci-après).

Résultats des pays sur l'échelle internationale de culture mathématique (Pisa 2012) et position des élèves en France en fonction de la classe fréquentée

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La largeur des rectangles traduit l'intervalle de confiance autour de la moyenne qui correspond à l'erreur d'échantillonnage. Les élèves de l'échantillon français sont situés sur la ligne de la France en fonction du score moyen de la classe fréquentée.

Résultats des pays sur l'échelle internationale de compréhension de l'écrit (Pisa 2012)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La largeur des rectangles traduit l'intervalle de confiance autour de la moyenne qui correspond à l'erreur d'échantillonnage.

Résultats des pays sur l'échelle internationale de culture scientifique (Pisa 2012)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La largeur des rectangles traduit l'intervalle de confiance autour de la moyenne qui correspond à l'erreur d'échantillonnage.

C. UNE ALLOCATION DES MOYENS NE REPOSANT PAS SUR UNE OFFRE SCOLAIRE MAÎTRISÉE

1. Une offre de formation pléthorique et dispersée

En 2010, la Cour des comptes ^{7 ( * )} critiquait le coût de l'éparpillement de l'offre de formation. Elle relevait ainsi qu'un tiers de l'ensemble des heures d'enseignement n'étaient pas effectués en classes complètes mais en petits groupes. Elle notait que cet éparpillement était dû au grand nombre de filières dans l'enseignement professionnel mais aussi à la multiplication des matières et des options dans les lycées généraux et technologiques.

Or, force est de constater, cinq plus tard, que le nombre d'options demeure élevé. Dès lors, une réflexion pourrait être utilement menée sur la pertinence du maintien de certaines options.

Cet éparpillement de l'offre scolaire est également géographique. La Cour des comptes notait dans son rapport de 2010 que si, en 1990, les « divisions » (classes) des lycées généraux et technologiques comptaient 30 élèves en moyenne, contre un peu plus de 24 pour les collèges et un peu moins de 23 pour les lycées professionnels publics et privés, ces chiffres étaient ramenés, à la fin des années 2000, à 28 élèves pour les lycées généraux et technologiques et à 19 élèves pour les lycées professionnels publics et privés. Il apparaît dès lors indispensable de s'interroger sur la pertinence du maintien de certains établissements au regard de la faiblesse de leurs effectifs.

2. Une dépense excessivement concentrée sur le second degré

Le système scolaire français se singularise par rapport aux autres pays de l'OCDE par la part prépondérante des dépenses en faveur de l'enseignement secondaire dans le total des dépenses consacrées à l'enseignement scolaire. Dans le présent projet de loi de finances, 46,7 % des crédits de la mission « Enseignement scolaire » sont ainsi dédiés à l'enseignement dans les collèges et les lycées.

Pourtant, le premier degré constitue le lieu où sont enseignés les apprentissages les plus fondamentaux. Sa valorisation apparaît donc comme un préalable indispensable à la mise en oeuvre d'une politique éducative.

La définition d'un socle commun des connaissances et des compétences par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République avait ainsi pour objectif de fixer une liste de connaissances fondamentales devant être maîtrisées à l'issue de la scolarité dans le premier degré.

ANALYSE PAR PROGRAMME

Il convient tout d'abord de noter que le programme 408 « Internats de la réussite », qui figurait dans le périmètre de la mission « Enseignement scolaire » en 2014, est supprimé en 2015.

Le versement des 150 millions d'euros inscrits dans la loi de finances pour 2014 à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) est soumis à la conclusion d'une convention avec l'État, qui devrait intervenir d'ici la fin de l'année 2014. À la suite d'une procédure d'appel à candidatures instruite par l'ANRU, les projets sélectionnés par un Comité national de pilotage et de suivi présidé par le ministère de l'éducation nationale bénéficieront d'une subvention versée par l'agence. Une priorité sera accordée aux régions les plus déficitaires en hébergements en internats, à l'outre-mer, aux projets présentant un programme éducatif innovant et aux projets bénéficiant à l'enseignement technique et professionnel. 6 000 places supplémentaires devraient ainsi être créées dans ce cadre.

Les crédits du programme 408 n'ayant pas vocation à être reconduits après 2014, seuls 3,8 millions d'euros sont inscrits au sein de l'action 05 « Politique de l'internat et établissements à la charge de l'État » du programme 230 « Vie de l'élève » au titre de la prise en charge des frais de fonctionnement des internats de Sourdun, Montpellier et Jean Zay.

I. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »

A. DES CRÉDITS EN PROGRESSION DE 3 % EN 2015

Présentation par action des crédits demandés en 2015 pour le programme 140

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » est doté pour 2015 de 19,84 milliards d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement (+ 3,01 % par rapport à la loi de finances pour 2014).

Il convient de souligner que 99,81 % de ces crédits correspondent à des dépenses de personnel (19,8 milliards d'euros).

En 2015, 4 211 postes devraient être créés dans l'enseignement scolaire public du premier degré, parmi lesquels 811 postes d'enseignants et 3 400 postes d'enseignants stagiaires. Le programme 140 contribue donc à lui seul à près de 44,7 % des créations des postes prévues en 2015 pour la mission « Enseignement scolaire » .

Présentation par nature des crédits demandés en 2015 pour le programme 140

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Outre l'augmentation des crédits de l'action 07 « Personnels en situation diverse », de plus de 19 % en 2015 par rapport à la loi de finances pour 2014, liée au transfert, à compter du 1 ^er janvier 2015, de 211 ETP issus du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » où ils figuraient dans le plafond d'emplois du Centre national d'enseignement à distance (CNED), le programme 140 sera marqué par l'augmentation significative des crédits en faveur de la formation des personnels enseignants.

B. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU COÛT DE FORMATION DES PERSONNELS ENSEIGNANTS

L'action 04 « Formation des personnels enseignants » voit ses crédits augmenter de 47,59 % par rapport à 2014. Hors titre 2, les dépenses de formation s'élèvent ainsi à 18,5 millions d'euros en AE et CP (+ 15 %), dont 14,12 millions d'euros consacrés à la formation des enseignants du premier degré.

L'année scolaire 2014-2015 est en effet marquée par le déploiement du nouveau dispositif de formation initiale des personnels enseignants et d'éducation.

Tous les fonctionnaires stagiaires bénéficient, depuis la rentrée 2014, d'une formation au cours de l'année scolaire effectuée au sein des nouvelles écoles du professorat et de l'éducation (ESPE).

Les nouveaux stagiaires nommés au 1 ^er septembre sont affectés pour l'année 2014-2015 en école et en établissement pour assurer un service d'enseignement, ou d'éducation. En revanche, pendant les périodes de formation en ESPE, les stagiaires sont dispensés des obligations de service.

Par ailleurs, chaque stagiaire bénéficie d'un accueil et d'un accompagnement par un tuteur, désigné de préférence au sein de l'école ou l'établissement d'affectation. Cet accompagnement est en outre renforcé, dans le cadre d'un tutorat mixte. Un tuteur est ainsi désigné par l'ESPE pour assurer le suivi du stagiaire tout au long de son cursus.

II. LE PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »

A. UN PROGRAMME REPRÉSENTANT PRÈS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

Présentation par nature des crédits demandés en 2015 pour le programme 141

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » est doté pour 2015 de plus de 31 milliards d'euros en AE comme en CP .

Il représente à lui seul 46,7 % des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Les dépenses de personnel rassemblent plus de 99,6 % des crédits de ce programme, soit 30,9 milliards d'euros.

B. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE PROGRESSION POUR 2015 SOUS L'EFFET DES CRÉATIONS DE POSTES

Le programme 141 voit ses crédits augmenter de 1,84 % entre la loi de finances pour 2014 et le projet de loi de finances pour 2015.

Cette hausse est liée à 99 % à l'augmentation des crédits de titre 2 (personnel), le programme 141 bénéficiant en 2015 de la création de 3 749 postes (1 450 enseignants, 2 199 enseignants stagiaires et 100 personnels administratif).

Présentation par action des crédits demandés en 2015 pour le programme 141

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

À l'instar du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », une partie de la hausse des crédits du programme 141 est liée à la montée en puissance du nouveau dispositif de formation initiale des enseignants. Les crédits de l'action 10 « Formation des personnels enseignants et d'orientation » connaissent ainsi une progression de 68,37 % en 2015, passant de 322,2 millions d'euros à 542,5 millions d'euros en AE et CP.

L'augmentation des crédits de l'action 13 « Personnels en situations diverses » résulte quant à elle, de mesures de transferts. 466 emplois de personnels enseignants sur postes adaptés de longue durée sont ainsi transférer en provenance du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », où ils figuraient dans le plafond d'emplois du Centre national d'enseignement à distance (CNED).

III. LE PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »

Présentation par action des crédits demandés en 2015 pour le programme 230

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Le programme 230 « Vie de l'élève » vise à contribuer au financement de dispositifs venant en complément des enseignements et, en particulier, ceux à destination des élèves rencontrant des difficultés spécifiques.

En 2015, le programme 230 est doté de 4,72 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,77 milliards d'euros en crédits de paiement. Les crédits de ce programme connaissent une hausse de près de 5 % en AE et de 7,6 % en CP.

Cette augmentation est notamment liée à la hausse des dépenses consécutive à la prorogation d'une partie du fonds d'amorçage pour la mise en oeuvre des rythmes scolaires et à la hausse de la dépense en faveur de l'accompagnement des élèves en situation de handicap.

A. LA PROROGATION DU FONDS D'AMORÇAGE POUR LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES : UN DISPOSITIF INSUFFISANT

L'action 06 « Actions éducatives complémentaires aux enseignements » est dotée de 388,4 millions d'euros en CP pour 2015 (+ 117,9 %), parmi lesquels 307 millions d'euros sont destinés au financement du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires.

Ce montant prend en compte, d'une part, la prolongation de l'intégralité des aides du fonds au titre de l'année scolaire 2014-2015 et, d'autre part, la prorogation proposée dans le présent projet de loi de finances (article 55 rattaché à la présente mission) de la composante majorée du fonds (34 millions d'euros).

Ce dispositif fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'examen de l'article 55 rattaché à la présente mission et figurant en annexe au présent rapport.

Dans un contexte de diminution des dotations des collectivités territoriales, qui devrait s'élever à 11 milliards d'euros d'ici la fin du quinquennat, il apparaît donc regrettable que l'État ne tire pas les pleines conséquences financières de mesures qu'il impose aux communes.

B. LA HAUSSE DES MOYENS RELATIFS À L'ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP

L'action 03 « Inclusion scolaire des élèves en situation de handicap » est dotée pour 2015 de 732,9 millions d'euros en AE comme en CP. Les crédits de cette action connaissent une augmentation de 6,60 % par rapport à la loi de finances pour 2014.

Les 281,7 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2015 sur le titre 2 permettront de financer 11 841 accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) recrutés par les directeurs académiques des services de l'éducation nationale, principalement sur une mission d'aide individuelle (AESH-I). Ces crédits incluent la création de 350 emplois à la rentrée scolaire 2014 et de 350 autres à la rentrée 2015. Ils comprennent également les crédits transférés sur le titre 2 (13,9 millions d'euros) en loi de finances pour 2014 correspondant à la rémunération d'un premier contingent d'anciens auxiliaires de vie scolaire (AVS) pouvant prétendre à la transformation de leur contrat à durée déterminée en contrat indéterminée.

La poursuite par le gouvernement d'une politique engagée par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées devrait permettre d'améliorer le taux de scolarisation des jeunes handicapés.

Ainsi, sur les huit dernières années (de 2006-2007 à 2013-2014), les effectifs d'enfants en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire ont augmenté significativement (+ 121 326 élèves soit une hausse de 103 %). Cette progression est constatée aussi bien pour le premier degré (+ 52 520 élèves soit une augmentation de 59 %) que pour le second degré (+ 68 806 élèves représentant une hausse de 239 %).

Évolution des effectifs d'élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire entre 2006-2007 et 2013-2014

Source : DGESCO

IV. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS »

A. UNE LÉGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉE AUX DÉPENSES DE FORMATION INITIALE DES ENSEIGNANTS ET À L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS

Présentation par action des crédits demandés en 2015 pour le programme 139

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Le programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degré » rassemble les crédits destinés au financement public des établissements d'enseignement privés ayant souscrit un contrat avec l'État.

Ils permettent notamment d'assurer la prise en charge de la rémunération des enseignants et les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat. En contrepartie, les établissements concernés doivent mettre en place les structures pédagogiques et les programmes d'enseignement existant dans l'enseignement public.

Environ 16,4 % des élèves sont ainsi scolarisés dans l'enseignement privé sous contrat, soit un peu plus de 2 millions d'élèves répartis au sein de 7 868 établissements sous contrat.

Pour 2015, le programme 139 est doté de 7,18 milliards d'euros en AE comme en CP (+ 1,05 % par rapport à la loi de finances pour 2014). 89,57 % de ces crédits correspondent à des dépenses de personnel. Ce programme bénéficiera de la création de 1 001 postes en 2015 sur les 9 561 créations prévues.

Les évolutions prévues pour 2015 concernant le programme 139 sont globalement identiques à celles des programmes 140 et 141 (augmentation des dépenses liées à la formation initiale des enseignants et des dépenses de personnel).

B. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS AU FORFAIT D'EXTERNAT

Régi par l'article L. 442-9 du code de l'éducation, le forfait d'externat est versé aux établissements d'enseignement privés pour chacun de leurs élèves inscrits dans une classe sous contrat d'association avec l'État. Le montant alloué pour chaque élève varie en fonction de la formation qu'il suit. Ces différents montants (taux) sont fixés par un arrêté ministériel annuel.

627,63 millions d'euros en AE et CP devraient être consacrés au forfait d'externat en 2015 (+ 8 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2014) , dont 627,59 millions d'euros seront consacrés à la prise en charge des dépenses de rémunérations des personnels non enseignants (personnels de direction, d'éducation, de surveillance, administratifs, sociaux, etc.).

L'augmentation des crédits destinés au financement du forfait d'externat est liée à la revalorisation des taux qui interviendra en 2015 (505 euros pour un collégien, 494 euros pour un lycéen dans l'enseignement général et technologique et 638 euros pour un lycée dans l'enseignement professionnel contre respectivement 502 euros, 497 euros et 637 euros en 2014) ainsi qu'à l'augmentation du nombre d'élèves.

V. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »

A. L'UNIQUE PROGRAMME DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » DONT LES CRÉDITS DIMINUENT

Présentation par action des crédits demandés en 2015 pour le programme 214

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Programme support de la mission « Enseignement scolaire », le programme 214 vise, outre à assurer des fonctions d'état-major, à mettre à disposition des autres programmes de la mission l'expertise et les compétences dans les domaines suivants : ressources humaines, évaluation et prospective, certification des élèves, gestion financière, politique immobilière, informatique, politique des achats, logistique, affaires juridiques, relations internationales et communication.

Pour 2015, les crédits du programme 214 s'élèvent à 2,17 milliards d'euros en AE (- 6,15 %) et à 2,2 milliard d'euros en CP (- 0,20 %).

Aucun poste ne devrait être créé sur ce programme, le nombre de sorties étant strictement compensé par un nombre d'entrées équivalent (611).

L'action 08 « Logistique, système d'information, immobilier » connaît une diminution sensible de ses AE de 101,4 millions d'euros (- 13,63 %) en raison, notamment, d'un nombre de renouvellement de baux plus faible qu'en 2014 (303 contre 367 en 2015). À l'inverse, les CP de cette action progressent de 35,8 millions d'euros (+ 5,60 %) afin de financer les opérations antérieures.

B. HORS MESURES DE PÉRIMÈTRE, UNE FAIBLE DIMINUTION DE LA SUBVENTION AUX OPÉRATEURS

L'action 07 « Établissements d'appui de la politique éducative » regroupe l'ensemble des subventions pour charges de service public versées aux établissements publics nationaux administratifs participant à la mise en oeuvre de la politique éducative : le Centre national de documentation pédagogique (CNDP), le Centre national d'enseignement à distance (CNED), l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), le centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ).

La diminution significative des crédits de cette action de - 23,44 % en AE comme en CP (- 47,6 millions d'euros) est liée à une mesure de périmètre correspondant au transfert de 677 emplois de personnels enseignants sur postes adaptés de longue durée vers les programmes 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » et 141 « Enseignement scolaire public du second degré ».

Plus généralement, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs du programme 214 diminue en 2015 de 1 184 ETP (cf. tableau ci-après). Hors changements de périmètre et abattements techniques, la diminution des effectifs n'est, en réalité, que de 38 ETP (- 10 ETP au CNED, - 6 ETP à l'ONISEP et - 22 ETP au SCEREN).

Emplois sous plafond des opérateurs du programme « Soutien »

(ETP)

Source : projet annuel de performances 2015

VI. PROGRAMME 143 « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT LIÉE À L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS

Présentation par action des crédits demandés en 2015 pour le programme 143

(en euros)

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance 2015

Doté pour 2015 de 1,38 milliard d'euros en AE comme en CP, le programme 143 « Enseignement technique agricole » connaît une progression de ses crédits de + 2,78 % par rapport à la loi de finances pour 2014 (+ 37,4 millions d'euros).

Cette année encore, cette hausse s'explique essentiellement par l'augmentation des crédits de titre 2 qui affichent une progression de 35,7 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2014 pour s'établir à 898,2 millions d'euros (64,2 % des crédits du programme).

Cette augmentation des crédits de personnel résulte, d'une part, de la hausse de la dotation de CAS « Pensions » allouée au titre de la déprécarisation sur le programme et, d'autre part, aux mesures de rentrée (effet du surcoût lié à la création de 140 postes et de l'extension en année pleine des créations d'emplois de l'année 2014).

Hors dépenses de personnel, les crédits de paiement prévus pour le programme 143 passent de 480,3 millions d'euros en loi de finances pour 2014 à 481,9 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, soit une augmentation de 1,6 million d'euros.

B. UN ENSEIGNEMENT ORIGINAL MAIS DONT LE NOMBRE D'ÉLÈVES DEMEURE LIMITÉ

L'article L. 811-1 du code rural fixe cinq missions dévolues à l'enseignement agricole :

- assurer une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

- participer à l'animation et au développement des territoires ;

- contribuer à l'insertion scolaire, sociale et professionnelle des jeunes et à l'insertion sociale et professionnelle des adultes ;

- contribuer aux activités de développement, d'expérimentation et d'innovation agricoles et agroalimentaires ;

- participer à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l'accueil d'élèves, apprentis, étudiants, stagiaires et enseignants.

À la rentrée 2013, 171 374 élèves avaient fait le choix de l'enseignement agricole (+ 0,7 % par rapport à la rentrée 2012). Il convient toutefois de noter que le nombre d'élèves en premier cycle et dans le second cycle général et technologique connaît une diminution (cf. tableau ci-après).

Effectifs par cycles d'enseignement

Source : réponse au questionnaire budgétaire

ANNEXE - PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AE : autorisations d'engagement

AED : assistant d'éducation

AVS-co, collectif : auxiliaire de vie scolaire collectif

AVS-i, individuel : auxiliaire de vie scolaire individuel

BEPA : brevet d'étude professionnelle agricole

BTA : brevet de technicien agricole

BTSA : brevet de technicien supérieur agricole

CAF : caisse d'allocations familiales

CAPA : certificat d'aptitude professionnelle agricole

CAS : compte d'affectation spéciale

CES : contrat emploi solidarité

CIEP : centre international d'études pédagogiques

CNDP : centre national de documentation pédagogique

CNED : centre national d'enseignement à distance

CP : crédits de paiement

EGPA : enseignements généraux et professionnels adaptés

EPLE : établissement public local d'enseignement

ESPE : écoles supérieures du professorat et de l'éducation

ETP : emploi temps plein

ETPT : emploi équivalent temps plein travaillé

GIPA : garantie individuelle du pouvoir d'achat

GVT : glissement vieillesse-technicité

HI : heures d'interrogation

HSA : heures supplémentaires années

HSE : heures supplémentaires effectives

LFI : loi de finances initiale

LFR : loi de finances rectificative

LOLF : loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

LPFP : loi de programmation des finances publiques

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

ONISEP : Office national d'information sur les enseignements et les professions

PAP : projet annuel de performances

PEDT : projet éducatif territorial

PIA : programme d'investissements d'avenir

PLF : projet de loi de finances

RAP : rapport annuel de performances

RASED : réseau d'aide spécialisée aux élèves en difficulté

RGPP : révision générale des politiques publiques

SCEREN : service culture, éditions, ressources pour l'éducation nationale

SEGPA : sections d'enseignement général et professionnel adapté

SIEI : système interministériel d'échange d'informations

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 55
(Art. 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République)

Prorogation du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires dans le 1er degré pour l'année scolaire 2015-2016

Commentaire : le présent article prévoit la prorogation pour une année de l'aide majorée à destination des communes les plus en difficulté du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. CRÉATION D'UN FONDS D'AMORÇAGE POUR ENCOURAGER LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES PAR LES COMMUNES

1. La réforme des rythmes scolaires

Engagée par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, la réforme des rythmes scolaires a été progressivement mise en oeuvre à compter de la rentrée scolaire de 2013 et généralisée à la rentrée 2014 dans le premier degré. Elle vise « à revenir à neuf demi-journées de classe, pour instaurer une continuité dans la semaine scolaire et pour mieux organiser les apprentissages. La matinée d'enseignement supplémentaire prendra place le mercredi, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques. Elle permettra d'alléger les journées de classe et, en répartissant mieux le temps scolaire, d'améliorer l'efficacité des apprentissages ».

Le décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires précise les modalités d'application de cette réforme. Il prévoit notamment :

- le passage à une semaine de neuf demi-journées (les lundi, mardi, jeudi et vendredi et le mercredi matin) à raison de cinq heures trente maximum par jour et trois heures trente maximum par demi-journée ;

- une durée de pause méridienne qui ne peut être inférieure à une heure trente ;

- la mise en place d'activités pédagogiques complémentaires (APC) pour le soutien aux élèves en difficulté, pour l'aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d'école.

La réforme des rythmes éducatifs a en outre contraint les communes à développer une offre d'activités périscolaires (accueil de loisirs, garderie, activités sportives, culturelles, scientifiques, etc.) se substituant aux heures de cours déplacées vers le mercredi matin.

2. La mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires s'est accompagnée d'un effort financier de l'État et des caisses d'allocations familiales

L'article 67 de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 dispose qu'il est institué « un fonds en faveur des communes et, lorsque les dépenses de fonctionnement des écoles leur ont été transférées, des établissements publics de coopération intercommunale, afin de contribuer au développement d'une offre d'activités périscolaires au bénéfice des élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques ou privées sous contrats dont les enseignements sont répartis sur neuf demi-journées par semaine ».

Les concours apportés par ce fonds comportent deux volets :

- une aide forfaitaire d'un montant de 50 euros par élève versée à l'ensemble des communes ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires ;

- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficiant de la quote-part de la dotation d'aménagement, pour la collectivité de Saint-Martin ainsi que pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » ^{8 ( * )} ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » ^{9 ( * )} en 2012 ou en 2013.

La gestion du fonds est confiée, pour le compte de l'État, à un établissement public administratif, l'Agence de services et de paiement.

Dans le cadre de la Convention d'objectifs et de gestion signée entre l'État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour la période 2013-2017, il a été convenu que les aides du fonds d'amorçage seraient complétées par un versement des caisses d'allocations familiales correspondant à un montant maximum de 54 euros par an et par élève accueilli en périscolaire, sous certaines conditions :

- un taux d'encadrement minimum fixé à un animateur pour 14 mineurs de moins de 6 ans et d'un animateur pour 18 mineurs âgés d'au moins 6 ans. Ces taux étant dérogatoires par rapport au régime antérieur de l'accueil de loisirs sans hébergement, leur mise en place est subordonnée à la conclusion d'un projet éducatif territorial (PEDT) ;

- au moins 50 % des intervenants doivent être titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) ou du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur (BAFD) ou d'un diplôme équivalent. Le nombre maximum d'intervenants sans qualification ne peut excéder 20 % ;

- établir une déclaration spécifique lorsque les activités ont lieu dans un centre de loisirs ;

- transmettre un suivi mensuel des effectifs.

Aussi, dans les faits, le montant maximal de l'aide est rarement atteint compte tenu de la complexité des conditions et des modalités d'éligibilité de l'aide versée par les CAF.

B. UN DISPOSITIF DÉJÀ RECONDUIT PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2014

La loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République prévoyait, dans sa rédaction initiale, que l'aide forfaitaire de 50 euros par élève ne serait pas renouvelée au titre de l'année scolaire 2014-2015.

La loi de finances initiale pour 2014 a néanmoins reconduit la totalité des aides à l'accompagnement de la réforme des rythmes scolaires pour l'année 2014-2015. Cette prorogation s'est traduite par :

- le maintien des aides pour les quelques 4 000 communes ayant mis en oeuvre la réforme dès la rentrée 2013 ;

- la possibilité pour les autres communes de prétendre au bénéfice de ces aides pour l'année scolaire 2014-2015.

Le montant de la part majorée de l'aide a en outre été porté à 45 euros par élève.

La nouvelle rédaction de l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 issue de la loi de finances initiale pour 2014 ne prévoyait toutefois pas une prolongation du fonds d'amorçage au-delà de l'année scolaire 2014-2015.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PROROGATION DE LA SEULE COMPOSANTE MAJORÉE POUR LES COMMUNES LES PLUS EN DIFFICULTÉ

Le présent article vise à proroger le fonds spécifique à destination des communes, des EPCI et des organismes de gestion d'école privée sous contrat ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires pour l'année scolaire 2015-2016.

Cette prorogation ne concerne toutefois que la seule composante majorée destinée aux communes les plus en difficulté (2° du présent article). Le montant de cette aide n'est, en revanche, pas modifié.

L'étude d'impact du présent article précise que 7 600 communes bénéficieront de cette mesure dont le coût est estimé à 34 millions d'euros pour 2015 et 68 millions d'euros pour 2016 ^{10 ( * )} .

B. LE CARACTÈRE TEMPORAIRE DU FONDS N'EST PAS REMIS EN CAUSE

Le dispositif proposé ne tend pas pérenniser les aides existantes mais prolonge, pour une année seulement, la composante du fonds prévu à l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 destinée aux communes défavorisées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES S'EST TRADUITE PAR UN COÛT ÉLEVÉ POUR LES COMMUNES DANS UN CONTEXTE DE RÉDUCTION DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS

La réforme des rythmes scolaires s'est traduite par un coût financier pour les communes évalué par l'Association des maires de France (AMF) à un montant compris entre 600 millions d'euros et 1 milliard d'euros.

Le coût médian par élève est estimé par l'AMF à 150 euros. Ce coût tient à la fois à la nécessité pour les communes de développer une offre d'activités périscolaires mais aussi aux dépenses supplémentaires induites par la réforme (coûts fixes liés à l'ouverture des écoles un jour supplémentaire par semaine, au transport ou à la restauration scolaires, etc.).

Dans un contexte de diminution des dotations aux collectivités territoriales, qui devraient être amputées de 11 milliards d'euros d'ici 2017, le coût lié à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes fait peser une charge significative sur les communes.

B. UN DISPOSITIF LARGEMENT INSUFFISANT AU REGARD DES ENJEUX FINANCIERS

Votre rapporteur estime qu'il est de la responsabilité de l'État de tirer les conséquences d'une réforme qu'il a décidée.

Pourtant, les collectivités territoriales doivent trouver, quasi quotidiennement, des solutions destinées à mettre en oeuvre des mesures décidées de manière unilatérale par le gouvernement. La fermeture des classes pendant une demi-journée le 15 octobre 2014, imposée par le ministère de l'éducation nationale et destinée à permettre aux enseignants de participer à des réunions de concertation nationale sur le socle commun et sur les programmes du cycle préélémentaire, qui a contraint les maires à assurer la prise en charge des élèves à la place des enseignants, constitue un exemple parmi de nombreux.

La prorogation de la seule composante majorée du fonds d'amorçage telle qu'elle est prévue par le présent article privera plus de deux tiers des communes d'une aide indispensable au financement des activités périscolaires.

Le dispositif prévu dans le présent article est donc très éloigné d'une logique de compensation des charges, même partielle, mais s'apparente davantage à une aide temporaire et ciblée.

Or, l'accompagnement financier de la seule mise en place de la réforme des rythmes scolaires est très insuffisant. En effet, les coûts engendrés par cette réforme constituent une charge permanente pour les communes et nécessitent, à ce titre, un schéma de financement pérenne.

L'annonce faite par le Premier ministre, le 28 octobre 2014, de proroger l'intégralité des aides du fonds d'amorçage des rythmes scolaires doit encore se traduire dans les faits. C'est pourquoi, il convient de réserver cet article.

Votre rapporteur spécial vous propose de réserver cet article.

OPINION DE M. THIERRY FOUCAUD,
RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial précise que, si certains éléments de cette note de présentation n'appellent pas de remarque particulière de sa part, il n'en partage pas les principales observations.

I. LE RÉTABLISSEMENT DES MOYENS HUMAINS DE L'ENSEIGNEMENT, UN PRÉALABLE INDISPENSABLE À LA RÉDUCTION DES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES

Votre rapporteur spécial se félicite que, dans un contexte budgétaire contraint, la mission « Enseignement scolaire » soit préservée.

Il considère en effet qu'il est essentiel que la formation de la jeunesse continue de figurer au premier rang des politiques publiques de notre pays. En effet, parce qu'il constitue le creuset des citoyens de demain, l'enseignement scolaire ne peut pas faire l'objet d'un traitement purement comptable.

Ainsi, la création de 9 561 postes en 2015 apparaît comme une réponse adaptée à des besoins nombreux. Ces créations ne font en effet que rétablir les moyens humains que le précédent gouvernement avait considérablement affaiblis. Votre rapporteur spécial rappelle que 147 000 ETPT ont été supprimés entre 2007 et 2012. Or, ainsi que le notait notre collègue Brigitte Gonthier-Maurin dans un rapport de 2012 ^{11 ( * )} , cette succession de réformes brutales (coupes budgétaires, formation en déshérence) a notamment abouti à une situation de « souffrance ordinaire » des enseignants et à une déstabilisation de l'exercice du métier. Les créations de postes prévues dans le présent projet de loi de finances permettront d'apporter une réponse aux besoins des élèves et des enseignants et contribueront à la réduction des inégalités sociales et à la résorption de la fracture territoriale.

Votre rapporteur spécial se félicite en outre de la volonté du gouvernement de créer 7 000 postes qui viendront notamment renforcer les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED). Créés par la circulaire n° 90-082 du 9 avril 1990, ces réseaux visent à permettre un encadrement pédagogique adapté des élèves en difficultés en faisant intervenir des enseignants spécialisés et des psychologues scolaires en renfort des équipes enseignantes. Les RASED jouent, par conséquent, un rôle primordial dans le champ des politiques de l'éducation nationale.

Les baisses d'effectifs imposées par le précédent gouvernement ont néanmoins fortement désorganisé certains réseaux, notamment dans les zones rurales. Ainsi, selon la Fédération nationale des associations de rééducateurs de l'éducation nationale (FNARED), la suppression de près de 5 000 postes d'enseignants aurait laissé 250 000 enfants sans aide adaptée.

Il serait particulièrement utile que le gouvernement précise la ventilation de ces 7 000 postes supplémentaires entre le dispositif « plus de maîtres que de classes » et les RASED.

S'agissant de la réforme de la formation initiale des enseignants, votre rapporteur spécial considère que la réforme du recrutement des enseignants mise en place en 2010, qui s'était traduite par la disparition de l'année de stage en alternance, a donné lieu à des situations difficiles pour de nombreux jeunes enseignants. Votre rapporteur spécial se félicite donc que le gouvernement ait réinstauré cette année de stage au sein des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE).

Il serait néanmoins nécessaire de mettre en place une véritable politique de pré-recrutement. En effet, le dispositif d'emplois d'avenir professeur, qui a remplacé les aides spécifiques pour les étudiants se destinant aux métiers de l'enseignement versées en complément des bourses sur critères sociaux et des aides au mérite, est très insuffisant. De nombreux candidats aux concours de l'enseignement échouent aux épreuves car ils ne peuvent pas à la fois assurer leurs missions d'enseignement et préparer ces concours. Dans ce contexte, il serait intéressant que le gouvernement présente un bilan du dispositif des emplois d'avenir professeur mentionnant notamment le taux de réussite de ces personnels aux concours.

Il conviendrait en outre que le gouvernement établisse un plan pluriannuel de recrutements par discipline s'appuyant sur des prévisions de départs à la retraite améliorées et sur l'évolution anticipée des effectifs d'élèves. Ce plan permettrait en effet d'offrir une meilleure visibilité aux étudiants préparant les concours et de mettre fin à une gestion des ressources humaines trop souvent réalisée dans l'urgence.

S'agissant des bourses de collège et des bourses de lycée, votre rapporteur spécial se félicite qu'après une série de baisses en 2013 et 2014, celles-ci augmentent en 2015 passant de 523,5 millions d'euros en 2014 à 533,7 millions d'euros en 2015.

Par ailleurs, si votre rapporteur spécial estime que la progression du nombre de postes dans l'enseignement technique agricole permet de compenser en partie les coupes décidées par le précédent gouvernement, il regrette que le rythme de créations d'emplois continue de ralentir depuis 2013 (+ 200 ETP en 2013, contre + 140 ETP en 2015). Il relève en outre que les fermetures de classes dans certains établissements publics se sont traduites par des ouvertures de classes dans des établissements privés situés à proximité.

Votre rapporteur spécial partage les conclusions de la présente note de présentation sur le caractère positif de l'évolution statutaire des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH), à qui il pourra être proposé un contrat à durée indéterminée à l'issue d'une période de six ans en contrat à durée déterminée.

II. LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES, UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS DONT L'ACCOMPAGNEMENT FINANCIER DE L'ÉTAT DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ

Votre rapporteur spécial estime que la réforme des rythmes scolaires dans le premier degré était nécessaire. En effet, le système français se caractérisait par un volume annuel d'heure de classe excessivement élevé (864 heures contre 799 heures en moyenne dans les pays de l'OCDE) et, à l'inverse, par un nombre de jours de classe très faible (144 jours contre 187 jours en moyenne dans les pays de l'OCDE).

Cependant, au plan financier, votre rapporteur spécial estime que le projet du gouvernement de prorogation de la seule part majorée du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires n'est pas suffisant. Ce dispositif reviendrait en effet à pénaliser les communes les moins favorisées par rapport aux communes dont la situation financière leur permet de prendre en charge seules la mise en oeuvre de cette réforme. Compte-tenu du coût élevé, estimé entre 500 millions d'euros et 1 milliard d'euros, engendré par cette réforme et supporté par les communes, la mise en oeuvre d'un dispositif de financement pérenne est indispensable. Le Premier ministre a indiqué, le 28 octobre 2014, que le fonds d'amorçage des rythmes scolaires serait prorogé dans son intégralité. Votre rapporteur spécial sera par conséquent attentif à la concrétisation de cette annonce par le gouvernement.

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* ¹ Regards sur l'éducation 2013 : Les indicateurs de l'OCDE

* ² Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service.

* ³ Les HSE sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier.

* ⁴ Les HI dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) sont contingentées et proportionnelles à l'effectif des élèves inscrits dans ces classes.

* ⁵ Rapport d'information n° 2215, XII ^ème Législature, La gestion des personnels enseignants des premier et second degrés n'exerçant pas devant des classes de l'enseignement scolaire.

* ⁶ Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, Repères et références statistiques - édition 2014.

* ⁷ Cour des comptes, L'éducation nationale face à l'objectif de réussite de tous les élèves, mai 2010.

* ⁸ Soit les 250 premières communes de 10 000 habitants et plus et les 30 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants classées selon leur indice synthétique de ressources et de charges.

* ⁹ Soit les 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction décroissante d'un indice synthétique.

* ¹⁰ Compte tenu du fait que l'année scolaire 2015-2016 correspond, pour un tiers, à 2015 et pour deux tiers à 2016.

* ¹¹ Le métier d'enseignant au coeur d'une ambition émancipatrice, rapport d'information n° 601, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication,