M. Jean-Claude Boulard, rapporteur spécial

II. UN BESOIN DE FINANCEMENT MAJORITAIREMENT DÛ AUX RÈGLES SPÉCIFIQUES DES RÉGIMES SPÉCIAUX

Les régimes spéciaux dont il est question dans la présente mission sont pour la plupart très anciens et se caractérisent par un déséquilibre structurel prononcé. Afin d'identifier la part du besoin de financement des régimes spéciaux due à leur situation démographique et celle découlant de leurs règles spécifiques, votre rapporteur spécial a souhaité s'intéresser à la situation des principaux régimes spéciaux de retraite au regard du mécanisme de compensation démographique.

A. UNE SITUATION DÉMOGRAPHIQUE PLUS OU MOINS DÉGRADÉE SELON LES RÉGIMES SPÉCIAUX

Les régimes de retraite subventionnés par la présente mission ont en commun d'avoir un ratio démographique relativement dégradé par rapport à celui du régime général . Le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés est inférieur à 1 pour tous les régimes spéciaux de la mission. Le tableau ci-après présente les effectifs de pensionnés et de cotisants ainsi que les ratios démographiques des principaux régimes de la mission 7 ( * ) .

Le déséquilibre démographique est maximal pour les régimes dits « fermés » , comme celui des mines ou de la SEITA, dans lesquels il n'est plus possible de s'affilier.

Il est très prononcé et tend à se creuser dans le régime des marins en raison de la diminution du nombre de marins en activité. Selon les prévisions, le ratio démographique devrait passer de 0,23 cotisant pour 1 retraité en 2013 à 0,21 cotisant pour 1 retraité en 2020.

Tableau n° 6 : Effectifs et ratio démographique des principaux régimes en 2013

Nombre de cotisants

Nombre de retraités (1)

Ratio

démographique

Régime général

17 558 043

13 186 912

1,33

Fonction publique d'État (civils)

1 752 000

1 798 760

0,97

SNCF

155 467

271 949

0,68 (2)

RATP

42 688

47 883

0,89

Marins

27 404

115 991

0,24

Mines

3 401

303 970

0,01

SEITA

101

9 484

0,01

(1) Bénéficiaires vieillesse de droit direct et de droit dérivé.

(2) Ratio pondéré des pensions de réversion.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du recueil statistique de la Caisse nationale d'assurance vieillesse, du rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique et du rapport annuel de performances de la présente mission pour 2015)

En revanche, la situation démographique des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP est moins dégradée. Depuis 2007 , le ratio démographique de la SNCF est stable avec environ 0,68 cotisant pour 1 retraité . Celui de la RATP s'est dégradé puisqu'il est passé de 1 en 2007 à 0,89 en 2013, mais il demeure relativement élevé.

B. LA PARTICIPATION DES RÉGIMES SPÉCIAUX AU MÉCANISME DE COMPENSATION GÉNÉRALISÉE VIEILLESSE

La « compensation généralisée vieillesse » est un mécanisme de rééquilibrage financier entre les régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse, créé par la loi du 24 décembre 1974 8 ( * ) . Selon l'article 2 de la loi précitée, il « tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes ». Il s'agit en effet de facteurs que les régimes ne maîtrisent pas dans la mesure où ils dépendent des évolutions socio-économiques. Par souci d'équité, un mécanisme de redistribution entre les régimes a été mis en place. Jusqu'en 2012, il existait également un mécanisme de compensation démographique spécifique pour les régimes spéciaux . Celui-ci a néanmoins été progressivement supprimé par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites 9 ( * ) .

La compensation généralisée est calculée en déterminant la situation des différents régimes si on leur appliquait les caractéristiques d'un régime fictif, qui servirait une prestation dite de référence et qui recevrait une cotisation moyenne par actif. Les régimes qui, dans ces conditions de fonctionnement, sont en excédent, sont débiteurs au titre du mécanisme de compensation. À l'inverse, ceux qui sont déficitaires deviennent créanciers et reçoivent donc des fonds des régimes qui bénéficient d'une meilleure situation démographique. La compensation généralisée vieillesse constitue donc un mécanisme de solidarité entre régimes reposant sur des critères objectifs, qui neutralisent l'impact de la diversité des règles de liquidation .

Les prévisions de transferts de compensation démographique pour l'année 2015 indiquent que deux des régimes spéciaux subventionnés par la présente mission sont contributeurs à la compensation généralisée vieillesse :

- le régime de retraite des personnels de la RATP, à hauteur de 29 millions d'euros pour l'année 2015 . Sa contribution est en légère hausse par rapport aux trois dernières années ;

- le régime de retraite des personnels de la SNCF , à hauteur de 11 millions d'euros en 2015 . Jusqu'en 2012, ce régime était bénéficiaire de la compensation, il est toutefois devenu contributeur en raison de la dégradation de la situation démographique d'autres régimes de retraite.

Tableau n° 7 : Les transferts de compensation généralisée vieillesse par régime

(en millions d'euros)

2012

2013 (p)

2014(p)

2015 (p)

Régime général (CNAV)

4 810

4 889

4 864

4 840

MSA (salariés agricoles)

- 2 185

- 2 246

- 2 300

-2 348

FPE (civils)

637

564

504

459

FPE (militaires)

84

91

102

115

CNRACL

1 373

1 382

1 426

1 468

SNCF

- 3

0

5

11

RATP

24

27

27

29

Marins

- 72

- 74

- 76

- 77

Mines

- 261

- 259

- 253

- 249

Note de lecture : un signe (-) indique que le régime est créancier ; l'absence de signe indique que le régime est contributeur à la compensation.

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2014)

Les transferts prévus dans le cadre du mécanisme de compensation généralisée vieillesse sont insuffisants pour couvrir l'ensemble du besoin de financement des régimes en fort déséquilibre démographique. Le montant total des transferts de compensation entre régimes d'assurance vieillesse de salariés représente en effet 7,8 milliards d'euros.

Néanmoins, la qualité de contributeur ou de créancier au mécanisme permet de mieux apprécier la situation démographique des régimes de retraite. Le fait que les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP soient contributeurs à la compensation indique que leur besoin de financement élevé provient essentiellement de l'application de règles de départ à la retraite et de liquidation dérogatoires au droit commun .

Les principales règles dérogatoires applicables aux régimes spéciaux de retraite

Les trois principaux régimes de retraite « ouverts » subventionnés par la mission, à savoir les régimes des retraites des personnels de la SNCF, de la RATP et des marins se caractérisent par des règles plus avantageuses que celles du régime général en matière d'âge de départ à la retraite et de liquidation.

Parmi les règles dérogatoires applicables au régime des marins , on peut citer :

- l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite fixé à 55 ans (contre 62 ans pour le régime général) ;

- la liquidation de la pension de retraite sur la base des 3 dernières années (en fonction du salaire forfaitaire) ;

- l' absence de mécanisme de décote et de surcote .

Les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP se distinguent quant à eux du régime général par :

- un âge légal d'ouverture des droits de 52 ans progressivement porté à 57 ans pour le personnel roulant des deux entreprises. L'âge légal d'ouverture des droits est de 57 ans pour les autres catégories de personnels de la SNCF et de 60 ans (progressivement porté à 62 ans) pour ceux de la RATP ;

- un mécanisme de bonifications (validations gratuites de trimestres) pour les personnels recrutés avant la réforme de 2008 ;

- une liquidation de la pension sur la base des six derniers mois de salaires .

Par conséquent, l'âge effectif de départ à la retraite des assurés des régimes spéciaux est sensiblement inférieur à celui observé dans le régime général .

Âge moyen de départ à la retraite en 2013

La situation est plus nuancée pour le régime de retraite des marins et le régime des mines. Le montant versé au régime des marins dans le cadre de la compensation tend à augmenter depuis 2012 , ce qui témoigne de la dégradation de sa situation démographique. Mais le besoin de financement comblé par l'État demeure très important (environ 845 millions d'euros en 2015 10 ( * ) ) et l'âge moyen de départ à la retraite des affiliés reste inférieur à celui du régime général, avec un départ à 58,4 ans en moyenne en 2013.

Le montant de compensation perçue par le régime des mines est en baisse mais il s'agit de l'un des principaux régimes bénéficiaires de la compensation généralisée ; il a ainsi reçu 260 millions d'euros en 2013. Toutefois, le besoin de financement résiduel, comblé par l'État, est très élevé (1,3 milliard d'euros en 2015).

Observation n° 2 : l'analyse des contributeurs et créanciers au mécanisme de compensation généralisée vieillesse indique que les déficits structurels des régimes spéciaux des transports terrestres sont essentiellement liés aux règles dérogatoires de ces régimes. La situation démographique du régime des mines et du régime des retraites des marins est nettement plus dégradée , même si leur besoin de financement ne peut être totalement imputé à ce déséquilibre démographique.


* 7 Les régimes de retraite de l'Imprimerie nationale, de la caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF) sont considérés comme quasiment « éteints » puisqu'ils n'enregistrent que quelques centaines, voire quelques dizaines, de bénéficiaires (on compterait ainsi, en 2014, 173 bénéficiaires de la caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer et 186 bénéficiaires du régime de l'ORTF).

* 8 Loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base de sécurité sociale obligatoire.

* 9 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

* 10 Hors part de la subvention de l'État versée au titre de l'action sociale de l'ENIM (8 millions d'euros).