Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale
II. UNE BAISSE DES CRÉDITS EN TROMPE-L'oeIL
A. UNE BAISSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 200 DE 2,9 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2014
Les crédits du programme 200 « remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » devraient s'élever à 87,7 milliards d'euros en 2015 , en baisse de 2,9 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2014.
Cette baisse provient principalement d'une moindre prévision de remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques sur l'impôt sur les sociétés (IS) , à hauteur de 1,8 milliard d'euros ainsi que d'une estimation plus faible des remboursements et restitutions sur la TVA liés à la mécanique de l'impôt , pour une diminution d'environ 1,3 milliard d'euros.
Décomposition de l'évolution des crédits du programme 200 entre les différentes actions de 2014 à 2015, en prévision
(en millions d'euros)
- 2,9 milliards d'euros
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Décomposition de l'évolution des crédits du programme 200 entre les prévisions initiales pour 2014 et l'estimation pour 2015, par action et sous-action
(en millions d'euros)
|
Action ou sous-action considérée |
Écart prévision
(en millions d'euros et en pourcentage) |
Part de l'écart portée par chaque action et sous-action |
|
|
Action 11 : remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt |
-579 |
-0,91 % |
19,69 % |
|
Sous-action 11-01 : impôt sur les sociétés |
600 |
4,28 % |
-20,40 % |
|
Sous-action 11-02 : taxe sur la valeur ajoutée |
-1 275 |
-2,56 % |
43,35 % |
|
Sous-action 11-03 : plafonnement impositions directes |
0 |
0,00 % |
|
|
Sous-action 11-04 : autres |
96 |
69,06 % |
-3,26 % |
|
Action 12 : remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques |
-1 272 |
-9,20 % |
43,25 % |
|
Sous-action 12-01 : prime pour l'emploi |
118 |
6,86 % |
-4,01 % |
|
Sous-action 12-02 : impôt sur le revenu |
227 |
11,76 % |
-7,72 % |
|
Sous-action 12-03 : impôt sur les sociétés |
-1 822 |
-20,42 % |
61,95 % |
|
Sous-action 12-04 : taxe intérieure sur produits pétroliers |
216 |
30,21 % |
-7,34 % |
|
Sous-action 12-05 : taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel |
-1 |
-25,00 % |
0,03 % |
|
Sous-action 12-06 : contribution pour l'audiovisuel public |
-10 |
-1,90 % |
0,34 % |
|
Action 13 : remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État |
-1 090 |
-8,50 % |
37,06 % |
|
Sous-action 13-01 : IR - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
40 |
1,72 % |
-1,36 % |
|
Sous-action 13-02 : IS - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-195 |
-17,03 % |
6,63 % |
|
Sous-action 13-03 : autres impôts directs et taxes assimilées - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-613 |
-20,66 % |
20,84 % |
|
Sous-action 13-04 : TVA - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-150 |
-6,52 % |
5,10 % |
|
Sous-action 13-05 : enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-219 |
-32,44 % |
7,45 % |
|
Sous-action 13-06 : autres remboursements et dégrèvements |
42 |
7,27 % |
-1,43 % |
|
Sous-action 13-07 : admissions en non-valeur - créances liées aux impôts |
137 |
6,95 % |
-4,66 % |
|
Sous-action 13-08 : dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débet |
-132 |
-15,14 % |
4,49 % |
|
TOTAL du programme 200 |
-2 941 |
-3,25 % |
100,00 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire et les documents budgétaires
B. LA RÉVISION À LA BAISSE DU MONTANT DE REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2014
Il convient cependant de noter que le montant des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État en 2014 a été révisé à la baisse de 6,8 milliards d'euros et serait donc de 83,8 milliards d'euros et non de 90,6 milliards d'euros en 2014. La hausse par rapport à 2013 reste conséquente, et s'élèverait à d'environ 8,5 % en raison de la mise en oeuvre du crédit pour la compétitivité et pour l'emploi (CICE).
L'écart entre la prévision de la loi de finances initiale pour 2014 et l'estimation révisée pour 2014 repose sur trois principaux facteurs : d'une part, les remboursements liés à la TVA sur l'action 11 « Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt » devraient être plus faibles de 1,9 milliard d'euros, d'autre part les remboursements et dégrèvements sur l'impôt sur les sociétés liés à des politiques publiques seraient inférieurs de 3,3 milliards aux prévisions initiales et enfin les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État diminueraient de 2,2 milliards d'euros.
La hausse plus faible que prévue des remboursements de TVA est probablement liée à la dégradation de la conjoncture macro-économique : comme le Gouvernement l'a indiqué à votre rapporteure, « la TVA remboursée étant égale à l'excédent de la TVA déductible sur la TVA collectée, les dépenses de la sous-action sont directement liées au niveau de la ?TVA collectée? et de la ?TVA déductible?, donc, notamment, au dynamisme des achats de biens constituant des immobilisations. Aussi, l'évolution des dépenses du programme 200 semble être proche de l'évolution du niveau des investissements ». En outre, une procédure de remboursement de la TVA est réservée aux entreprises qui réalisent des exportations ou des livraisons intracommunautaires (procédure dite « spéciale exportateur »). Or l'investissement comme les exportations ont poursuivi leur recul au deuxième semestre de l'année 2014 4 ( * ) .
En ce qui concerne les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques relatifs à l'impôt sur les sociétés, il est possible de supposer que l'écart entre la prévision initiale et l'estimation révisée est également corrélé à l'activité économique. En effet, le montant des crédits d'impôts destinés aux entreprises (crédit d'impôt recherche, crédit d'impôt compétitivité emploi) dépend de leurs dépenses, qui n'augmentent que peu en période de faible croissance.
Enfin, la différence observée entre la prévision initiale et la prévision révisée sur la gestion des produits de l'État est difficile à expliquer en l'absence d'éléments sur ce sujet dans les documents budgétaires à disposition de votre rapporteure.
Décomposition de l'évolution des crédits du programme 200 entre la prévision initiale et l'estimation révisée pour 2014, par action et sous-action
(en millions d'euros)
|
Action ou sous-action considérée |
Écart prévision LFI 2014 / évaluation révisée 2014 (en pourcentage) |
Écart prévision LFI 2014 / évaluation révisée 2014 (en millions d'euros) |
|
Action 11 : remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt |
-2,95 % |
-1887 |
|
Sous-action 11-01 : impôt sur les sociétés |
-0,44 % |
-62 |
|
Sous-action 11-02 : taxe sur la valeur ajoutée |
-3,84 % |
-1912 |
|
Sous-action 11-03 : plafonnement impositions directes |
ND (prévision LFI 2014 égale à 0) |
20 |
|
Sous-action 11-04 : autres |
48,20 % |
67 |
|
Action 12 : remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques |
-19,60 % |
-2709 |
|
Sous-action 12-01 : prime pour l'emploi |
11,69 % |
201 |
|
Sous-action 12-02 : impôt sur le revenu |
14,24 % |
275 |
|
Sous-action 12-03 : impôt sur les sociétés |
-37,45 % |
-3341 |
|
Sous-action 12-04 : taxe intérieure sur produits pétroliers |
21,12 % |
151 |
|
Sous-action 12-05 : taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel |
-25,00 % |
-1 |
|
Sous-action 12-06 : contribution pour l'audiovisuel public |
0,95 % |
5 |
|
Action 13 : remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État |
-17,53 % |
-2248 |
|
Sous-action 13-01 : IR - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-1,29 % |
-30 |
|
Sous-action 13-02 : IS - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-17,03 % |
-195 |
|
Sous-action 13-03 : autres impôts directs et taxes assimilées - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-49,21 % |
-1460 |
|
Sous-action 13-04 : TVA - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-6,52 % |
-150 |
|
Sous-action 13-05 : enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-32,30 % |
-218 |
|
Sous-action 13-06 : Autres remboursements et dégrèvements |
7,27 % |
42 |
|
Sous-action 13-07 : admissions en non-valeur - créances liées aux impôts |
6,95 % |
137 |
|
Sous-action 13-08 : dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débet |
-42,89 % |
-374 |
|
TOTAL du programme 200 |
-7,55 % |
-6844 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Votre rapporteure souligne que l'ampleur du différentiel entre la prévision et l'exécution n'est pas problématique en soi dès lors que les crédits de la mission sont évaluatifs - au surplus, une sous-exécution telle que celle prévue pour 2014 conduit à améliorer le solde budgétaire à recettes fiscales brutes constantes.
Cependant, elle considère que la prévision révisée devrait être présentée au sein du projet annuel de performances : pour avoir du sens, l'analyse budgétaire doit s'appuyer sur des montants aussi proches que possible de l'exécution, et non sur des prévisions initiales qui ont le plus souvent évolué au moment du dépôt du projet de loi de finances de l'année suivante. Cette modification serait d'autant plus logique que dans le détail du « bleu » budgétaire, la justification au premier euro par action et sous-action est effectuée en évoquant la prévision révisée d'exécution pour l'année en cours, et non la prévision initiale.
La mise en oeuvre d'un indicateur de mesure du degré de conformité de l'exécution par rapport à la prévision , proposée par votre rapporteure l'année dernière, contribuerait à inciter le Gouvernement à détailler les facteurs qui, pour chaque restitution et chaque impôt, influent sur les prévisions.
C. UNE AUGMENTATION DE 3,9 MILLIARDS D'EUROS DES CRÉDITS DU PROGRAMME 200 PAR RAPPORT À L'ESTIMATION RÉVISÉE POUR 2014
Au total, les remboursements et dégrèvement d'impôts d'État prévus en 2015 augmentent de 3,9 milliards d'euros par rapport à l'estimation révisée pour 2014 5 ( * ) , soit une hausse de 4,7 % , après une année de hausse exceptionnelle en 2014 (+ 19,1 %, soit 14,6 milliards d'euros) du fait de la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).
Chaque action porte environ un tiers de cette hausse : 33,5 % pour l'action 11 « remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt », 36,8 % pour l'action 12 « remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques » et 28,7 % pour l'action 13 « remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État ».
Le graphique et le tableau ci-après présentent la décomposition de l'évolution des crédits du programme 200 par actions (graphique) et sous-actions (tableau), entre la prévision révisée pour 2014 et l'estimation du présent projet de loi de finances pour 2015.
Décomposition de l'évolution des crédits du programme 200 entre les différentes actions de 2014 (estimation révisée) à 2015
+ 3,9 milliards d'euros
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Décomposition de l'évolution des crédits du programme 200 entre l'estimation révisée pour 2014 et la prévision du présent projet de loi de finances pour 2015, par action et sous-action
(en millions d'euros)
|
Action ou sous-action considérée |
Écart prévision PLF 2015 / révisé 2014 (en pourcentage) |
Écart prévision PLF 2015 / révisé 2014 (en millions) |
|
Action 11 : remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt |
2,11 % |
1308 |
|
Sous-action 11-01 : impôt sur les sociétés |
4,74 % |
662 |
|
Sous-action 11-02 : taxe sur la valeur ajoutée |
1,33 % |
637 |
|
Sous-action 11-03 : plafonnement impositions directes |
-100,00 % |
-20 |
|
Sous-action 11-04 : autres |
14,08 % |
29 |
|
Action 12 : remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques |
12,93 % |
1437 |
|
Sous-action 12-01 : prime pour l'emploi |
-4,32 % |
-83 |
|
Sous-action 12-02 : impôt sur le revenu |
-2,18 % |
-48 |
|
Sous-action 12-03 : impôt sur les sociétés |
27,22 % |
1519 |
|
Sous-action 12-04 : taxe intérieure sur produits pétroliers |
7,51 % |
65 |
|
Sous-action 12-05 : taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel |
0,00 % |
0 |
|
Sous-action 12-06 : contribution pour l'audiovisuel public |
-2,82 % |
-15 |
|
Action 13 : remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'État |
10,95 % |
1158 |
|
Sous-action 13-01 : IR - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
3,06 % |
70 |
|
Sous-action 13-02 : IS - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
0,00 % |
0 |
|
Sous-action 13-03 : autres impôts directs et taxes assimilées - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
56,20 % |
847 |
|
Sous-action 13-04 : TVA - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
0,00 % |
0 |
|
Sous-action 13-05 : enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes - dégrèvement et restitution de sommes indûment perçues |
-0,22 % |
-1 |
|
Sous-action 13-06 : autres remboursements et dégrèvements |
0,00 % |
0 |
|
Sous-action 13-07 : admissions en non-valeur - créances liées aux impôts |
0,00 % |
0 |
|
Sous-action 13-08 : dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débet |
48,59 % |
242 |
|
TOTAL du programme 200 |
4,66 % |
3903 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 4 Insee, « Comptes nationaux trimestriels - premiers résultats du deuxième semestre 2014 », disponible en ligne.
* 5 Annexe « Voies et moyens » jointe au présent projet de loi de finances.